Диплом по псо 2021. ДИПЛОМ_13.06.2021. 1. общие положения о социальных правах граждан 6 Право на пенсию конституционное право 6

• Название: 1. общие положения о социальных правах граждан 6 Право на пенсию конституционное право 6
• Анкор: Диплом по псо 2021
• Дата: 04.11.2022
• Размер: 119.5 Kb.
• Имя файла: ДИПЛОМ_13.06.2021.docx
• Тип: Реферат; #770485
• страница: 6 из 13

Правовое обеспечение пенсионных реформ в России

Право - явление глубоко социальное, оно формируется и действует в обществе, выступая регулятором всех отношений или связей, возникающих между различными субъектами (людьми и (или) организациями) в процессе их совместной деятельности.

В основе права должны лежать общие блага, общеполезность; законы должны выражать волю большинства членов общества. Hominum causa jus constitutum est – право учреждено для пользы человечества³⁴. В известной степени законодательство является одной из форм существования права.

Так как право человека как члена общества на пенсионное обеспечение нашло свое отражение в многочисленных актах международного и российского законодательства, как общего, так и специального, то рассмотрение состояния законодательства, закрепляющего это неотъемлемое право каждого, является весьма важным, поскольку содержание и гарантированность этого материального права зависит в том числе и от состояния нормативной базы в целом.

Пенсионное обеспечение - одно из основных активно развивающихся, актуальных, а также критикуемых направлений в праве социального обеспечения. Стремясь к благим целям, законодатель предпринимает различные меры - устанавливает новую форму расчета страховых пенсий, обновляет систему досрочных пенсионных выплат путем внедрения специальной оценки условий труда, повышает пенсионный возраст, тем самым создавая значительный резонанс в данной сфере³⁵.

Любая социальная реформа требует качественного правового оформления. При этом правовое обеспечение пенсионных реформ требует глубокой работы по внесению множества изменений в огромное количество законодательных и подзаконных актов не только на федеральном, но и на региональном уровнях.

Изменение законодательства можно рассматривать как общеправовой институт, обладающий многими характерными чертами и особенностями проявления во всех без исключения отраслях российского права³⁶. При этом понятия «изменение» и «реформа» соотносятся как общее и частное. Р.Б. Головкин и Н.Н. Трофимова в качестве сущностного признака реформ выделяют их позитивную направленность, отмечая, что реформа имеет отношение к характеристике проявления каких-либо свойств и процессов вовне, в то время как изменение может быть как внутренним (не проявленным), так и внешним формальным³⁷.

Юридическая реформа – это система планомерных эволюционных изменений как самого права, так и основанных на праве изменений общественного бытия, направленных на усовершенствование функционирования общественных институтов и отношений в целях улучшения жизнедеятельности общества в целом, социальных групп и отдельных индивидов³⁸.

Право социального обеспечения находится в процессе непрекращающихся изменений, связанных с повышением размеров определенных выплат, внесением в нормативные акты множества различных технических поправок. Поэтому «реформой» обычно называют не рядовые, а значительные концептуальные изменения, переход к чему-то качественно новому, значительно отличающемуся от привычного.

Обобщая опыт проведения пенсионных реформ в новейший период истории права социального обеспечения в России, условно можно выделить несколько ключевых этапов.

Первый этап начался 1 января 2002 г. с вступлением в силу трех новых системообразующих федеральных законов: от 15.12.2001 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (далее - № 166-ФЗ), от 15.12.2001 № 167-ФЗ (далее - № 167-ФЗ) «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» и от 17.12.2001 № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (далее - № 173-ФЗ). При этом старый Закон РФ от 20.11.1990 № 340-1 «О государственных пенсиях в Российской Федерации» утратил силу.

На этом этапе произошла качественная трансформация привычной солидарно-распределительной системы пенсионного обеспечения. Изменились условия назначения пенсий – трудовое участие перестало играть значимую роль, и трудовой стаж оказался окончательно заменен страховым. Был внедрен совершенно новый алгоритм исчисления пенсий. Пенсионная реформа 2002 г. вызвала большую волну критики. Следует согласиться, что негативный опыт этого этапа реформирования еще долгое время будет выступать объектом разнообразных исследований³⁹.

Второй этап значимых законодательных изменений в рассматриваемой сфере был реализован с 1 января 2010 г.⁴⁰ Его обычно не называют реформой, однако он был связан с рядом важных для пенсионной системы преобразований, в частности, с отказом от единого социального налога в пользу страховых взносов в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования с одновременным установлением предельной взносооблагаемой базы, косвенно ограничивающей размер трудовой пенсии. Кроме того, были изменены условия назначения пенсий по инвалидности – степени ограничения способности к труду заменены более справедливым условием о группах инвалидности. Алгоритм исчисления размеров трудовых пенсий был дополнен правилами о валоризации. Базовая часть трудовой пенсии получила новое название «фиксированный базовый размер» и стала финансироваться за счет страховых взносов (солидарной части тарифа), а не из бюджета РФ. Также появился новый вид государственной социальной помощи – социальная доплата к пенсии, что гарантировало доведение общей суммы материального обеспечения неработающего пенсионера до величины прожиточного минимума (устанавливаемого в субъекте Российской Федерации, в соответствии с п. 3 ст. 4 Федерального закона от 24.10.1997 № 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации»).

В продолжение данного этапа с 1 января 2013 г. были введены дополнительные страховые взносы в Пенсионный фонд РФ⁴¹ как одно из условий досрочного назначения трудовой пенсии по старости⁴². Данные страховые взносы подлежали уплате, если класс условий труда на рабочих местах по определенным видам работ соответствовал вредному и (или) опасному классу, установленному по результатам специальной оценки условий труда, что обострило проблему отказов в назначении досрочных пенсий из-за недобросовестности работодателей.

Третий этап реформирования был связан с вступлением в силу с 1 января 2015 г. № 400-ФЗ – трудовые пенсии были заменены страховыми. Значительно изменились условия назначения страховых пенсий (были повышены требования к страховому стажу, введен индивидуальный пенсионный коэффициент). Снова кардинально был пересмотрен алгоритм исчисления размеров пенсий. При этом накопительная часть трудовых пенсий по старости трансформировалась в самостоятельный тип пенсий и нашла закрепление в нормах нового Федерального закона от 28.12.2013 № 424-ФЗ «О накопительной пенсии».

Последний этап реформирования пенсионного обеспечения связывают с повышением пенсионного возраста с 1 января 2019 г.⁴³

Рассматривая вопросы правовой регламентации перечисленных пенсионных реформ, особенно во взаимосвязи с другими правовыми преобразованиями в смежных сферах − налоговом, административном, трудовом праве, можно обнаружить ряд проблем, негативным образом отражающихся на пенсионных правах граждан.

Самой очевидной из них является устойчивая тенденция к увеличению количества законодательных актов с одновременным усложнением правообразующих составов, определяющих право на пенсии (пенсионных оснований). От этапа к этапу происходит увеличение объема законов, растет количество отсылочных норм, происходит утяжеление правовых конструкций.

Одни и те же термины используются в разном смысловом значении (например, законодатель неоднократно менял содержание понятий «корректировка» и «перерасчет»). Алгоритмы исчисления размеров пенсий перегружены и предельно сложны. Сложен и несовершенен понятийный аппарат. В качестве примера достаточно привести определение одного из элементов пенсионной формулы – «КвСП», который используется при исчислении размера страховой пенсии по старости или страховой пенсии по случаю потери кормильца. Согласно ч. 9 ст. 15 № 400-ФЗ, КвСП – это «коэффициент повышения индивидуального пенсионного коэффициента». Как известно, одним из условий применения правовых актов является их публичная доступность. С позиции юридической техники доступность обеспечивается такими средствами, как использование максимально простых терминов, фраз, широко употребляемых в обычном обиходе и легко воспринимаемых большей частью населения; отказ от использования в правовых актах сложных конструкций с причастными и деепричастными оборотами; отказ от злоупотребления иностранными словами; отказ от использования некоторых канцелярских оборотов, бюрократических штампов, архаичных выражений и т. д.⁴⁴. К сожалению, в правовом регулировании пенсионных отношений все происходит наоборот. Презумпцию знания закона подрывает ситуация, при которой обычный гражданин не в состоянии уяснить смысл изучаемого закона путем обыденного толкования, не прибегая к помощи юриста-профессионала⁴⁵.

Абсолютное большинство социально-обеспечительных правоотношений возникает в заявительном порядке, незнание, непонимание гражданами своих прав означает невозможность их реализации. Учитывая, что адресатами правовых норм в праве социального обеспечения выступают нуждающиеся лица, которые в силу возраста, состояния здоровья, сложной жизненной ситуации зачастую испытывают сложности с реализацией своих прав, государству необходимо обеспечить все условия для того, чтобы эти граждане получили верное представление о своем юридическом статусе. В качестве примера неудачных решений можно привести последние изменения норм о пенсионном возрасте.

Так, с 1 января 2019 года ч. 1 ст. 8 № 400-ФЗ действует в новой редакции, согласно которой право на страховую пенсию по старости получают лица, достигшие возраста 65 и 60 лет (соответственно, мужчины и женщины) с учетом положений, предусмотренных приложением 6. В указанном приложении закреплены правила поэтапного повышения пенсионного возраста для лиц, которые ожидали назначения страховой пенсии в 2019 – 2023 гг. Так, для граждан, ожидавших выйти на пенсию в 2019 г., возрастная планка повышена на 12 месяцев. Для лиц, ожидавших выйти на пенсию в 2020 г., требования к возрасту увеличены на 24 месяца. Однако в законодательстве имеется дополнительная оговорка, согласно которой названным лицам страховая пенсия по старости может назначаться ранее достижения возраста, предусмотренного приложением 6, но не более чем за 6 месяцев до достижения такого возраста. Это правило (по сути – льготное условие пенсионного обеспечения) не попало в текст № 400-ФЗ, а осталось «скрыто» в тексте поправочного закона⁴⁶. Следовательно, граждане имеют право требовать назначения пенсии за 6 месяцев до достижения соответствующего возраста. Единственное препятствие этому – незнание закона.

Еще одной важной гарантией правовой осведомленности граждан служит стабильность правового регулирования. Как мы уже упомянали, Конституционный Суд РФ давно и неоднократно указывал на разумную стабильность правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, обеспечение предсказуемости законодательной политики в социальной сфере⁴⁷. Согласно п. 57 Методических рекомендаций по юридико-техническому оформлению законопроектов, изменения всегда должны вноситься только в основной законодательный акт. Вносить изменения в основной законодательный акт путем внесения изменений в изменяющий его законодательный акт недопустимо. Однако в рассматриваемой сфере такие примеры встречаются. Так, Федеральный закон от 24.07.2009 № 213-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования»» с момента начала действия изменялся неоднократно.

Еще одной из проблем, осложняющих понимание смысла правовых норм, служит практика приостановления действия отдельных статей пенсионных законов и ее правовое оформление. Например, с 1 января 2019 г. приостановлено действие ряда положений ст. 15 № 400-ФЗ, касающихся ключевого элемента алгоритма расчета размеров страховых пенсий. Лица, желающие определить размер собственной пенсии, должны приложить дополнительные усилия к поиску ответа на вопрос о стоимости пенсионного коэффициента. Для этого им необходимо обратиться к нормам поправочного закона⁴⁸, где указана эта стоимость на период с 2019 до 2024 г.

Сложнее дело обстоит с определением размера фиксированной выплаты к страховой пенсии. Статья 16 № 400-ФЗ говорит, что соответствующий размер равен 4 982 руб. 90 коп. в месяц. Однако нормами другого закона⁴⁹ установлены иные размеры (с 1 января 2021 г. – 6 044руб. 48 коп. в месяц). Подобного рода трудности ждут и тех, кто хочет разобраться в методике определения размеров пенсий для лиц, проходивших военную службу по контракту. Действие норм, призванных помочь в определении размера денежного довольствия для исчисления пенсий⁵⁰ с 1 января 2015 г., приостановлено. Для того чтобы определить размер этого денежного довольствия, требуется знать о существовании отдельных законов⁵¹, которые периодически (как правило, раз в год) обновляются.

Продолжая анализировать динамику изменений пенсионного законодательства, хотелось бы обратить внимание на еще один, на наш взгляд, значимый момент. С позиций юридической техники в числе формальных требований, предъявляемых к нормативным актам, называют требования к реквизитам. Одним из реквизитов выступает заголовок – наименование нормативного акта, цель которого лаконично отразить основную идею нормативного акта, его тематику. При этом важны точность, краткость, оптимальная обобщенность содержания нормативного акта, емкость и формализованность⁵². Так, например, заголовок Закона РФ от 12.02.1993 № 4468 -1 «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, органах принудительного исполнения Российской Федерации, и их семей» (далее – Закон № 4468-1) с 1 января 2020 г. был в очередной (шестой) раз изменен. Представляется необходимым сформулировать наименование данного закона более лаконичным образом, так, чтобы его не требовалось менять всякий раз, когда происходит реформирование соответствующих властных структур. Излишне напоминать, что изменение наименования закона всегда влечет необходимость внесения правок в огромное количество иных нормативных актов самого различного уровня и отраслевой принадлежности.

Многие авторы отмечают поспешность и непоследовательность проведения пенсионных реформ. Отдельные законодательные акты, предусмотренные еще на первом этапе реформирования, до сих пор отсутствуют. В то же время имеются примеры относительно новых норм, которые ждали своего часа, но так и не успели заработать. Например, ч. 17 ст. 14 № 173-ФЗ должна была связать фиксированный базовый размер страховой части трудовой пенсии по старости с продолжительностью страхового стажа. По общему правилу, данную выплату предполагалось увеличивать на 6% за каждый полный год страхового стажа, превышающего 30 лет для мужчин и 25 лет для женщин. Данные нормы должны были вступить в силу с 1 января 2015 г., однако в тот день на смену № 173-ФЗ пришел новый № 400-ФЗ, и подобное правило в нем отсутствует.

Пенсионные отношения имеют длящийся характер, им предшествует длительный этап формирования пенсионных ожиданий, поэтому каждый новый этап реформирования требует усилий по сохранению пенсионных прав. Это обусловливает ультраактивность (переживание) пенсионных норм. Проиллюстрировать это можно на примере действия № 173-ФЗ. Как уже было отмечено, с 1 января 2015 г. данный закон фактически утратил силу. Однако во исполнение ряда положений ст. 15 № 400-ФЗ он продолжает применяться в целях исчисления размеров страховых пенсий. Интересно, что в этот фактически не работающий закон продолжают вноситься изменения.

Основой пенсионного обеспечения является его законодательно закрепленный характер.

Как показывает опыт многократного реформирования российской пенсионной системы, как бы не менялись правила, пенсионеры и застрахованные лица всегда остаются в проигрыше. Процедура принятия законов, как обычно, «обходится» без участия общественности. Это больная тема российского правотворчества в целом. Общество либо вообще отторгнуто от обсуждения важнейших для него законопроектов, либо такие обсуждения проводятся, но с опозданием и в суженом формате.

Принимая решение о необходимости проведения любых преобразований в сфере пенсионного обеспечения, законодателю необходимо особо тщательно подходить к вопросам юридической техники. Пенсионное законодательство нуждается в высокой правовой грамотности разработчиков, его нельзя готовить в спешке и под давлением кризисов.

Одним из условий применения правовых актов является их публичная доступность. Формально, правовые акты доступны в том смысле, что они подлежат обязательному опубликованию. Также в последние годы создано немало информационных ресурсов и сервисов, концентрирующих информацию о происходящих в пенсионной сфере изменениях. Следует положительно оценить принятие дополнительных просветительских мер, однако все это не гарантирует правильного усвоения смысла правовых норм. Непонимание гражданами своих прав означает невозможность их реализации.

Как отмечает судья Конституционного Суда РФ Г.А. Гаджиев, понятие «качество закона» не используется в российском законодательстве; соответственно, нормативные требования к законам в виде своего рода стандартов на акты законотворчества не установлены. В связи с этим критерием качества закона выступает судебная практика. Если из-за неясности, неопределенности, противоречивости нормы закона возникают многочисленные судебные споры, доходящие до высших судов, то само количество споров может быть индикатором качества закона⁵³.Законодательство о пенсионном обеспечении нуждается в совершенствовании, поскольку именно оно порождает обращения граждан в суд за защитой своего нарушенного права на пенсию.

Пенсионное законодательство, с одной стороны, должно устанавливать достойный уровень пенсионного обеспечения, а с другой – гарантировать гражданам простоту и доступность беспрепятственной реализации пенсионных прав.

Права человека – высшая ценность и как таковая она является критерием «человеческого измерения» противоречивых процессов, происходящих сегодня как в России, так и в мире.

Статья 2 Конституции РФ провозгласила:

«Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства». Принцип, содержащийся в данной статье, к сожалению, еще далек от воплощения.

Права человека не заняли достойного места в нашей жизни, их нарушение носит массовый характер. Значительная часть населения находится за чертой бедности, особенно это коснулось настоящих пенсионеров, простых граждан нашего общества, которые отдали все здоровье и силы на то чтобы это общество процветало.

Преодоление этой ситуации зависит не только от государства, которое не располагает сегодня ни надежными механизмами защиты прав человека вообще, ни достаточными экономическими ресурсами, ни подлинной волей к устранению этой ситуации. Нужны усилия и правозащитных организаций, и каждого человека, направленные на борьбу против нарушений пенсионных прав личности, на установление юридической ответственности за их нарушение. А для этого надо обладать знаниями о пенсионных правах человека и об их роли в обеспечении нормальной жизнедеятельности пенсионеров и простых людей и общества в целом.