Развитие экологической экспертизы и ОВОС в России. 1 Развитие экологической экспертизы и овос в России
 Скачать 1.31 Mb.
|
|
1.4. Развитие экологической экспертизы и ОВОС в России Официальным началом деятельности по ОВОС в нашей стране принято считать 1985 г., когда были утверждены СНиП 1.02.01-85 «О составе, поряд- ке разработки, согласования и утверждения проектносметной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений», где в прил. 4 «Охрана окружающей природной среды» появилась рекомендация, согласно которой этот раздел рабочего проекта строительства должен был содержать «ком- плексную оценку оптимальности предусматриваемых технических решений по рациональному использованию природных ресурсов и мероприятий по предотвращению отрицательного воздействия строительства и эксплуатации предприятия, сооружения на окружающую природную среду, включая флору и фауну». В СССР именно хозяйственное законодательство включало определенные положения, направленные на предотвращение негативного воздействия на окружающую среду. Нормы и правила планирования и проектирования содержали, наряду с техническими, природоохранные и санитарные стандарты, а также определенные требования по проведению инженерных и экологических расчетов, изысканий по оформлению проектной документации. Например, начиная с 70-х гг. XX в., существовало требование о включении в большинство видов проектной документации раздела «Охрана окружающей природной среды», описывающего проектируемые природоохранные меры. Кроме того, для осуществления определенных видов деятельности необходимы были согласования государственных органов, отвечавших за охрану окружающей среды или ее отдельных компонентов. С середины 70-х гг. XX в. в СССР активно внедрялась концепция территориальных комплексных схем по охране природы (ТерКСОП), которые часто разрабатывались параллельно с планами или программами территориального развития. ТерКСОПы были, по сути, первой попыткой осуществить систематический анализ состояния окружающей среды и прогноз его изменения при развитии отраслей народного хозяйства. 1.4.1. Развитие системы экспертиз в 80-е гг. XX в. На протяжении 80-х гг. XX в. СССР оказался затронут многочисленными экологическими проблемами (воздух городов, засоление почв Средней Азии, обмеление Арала, загрязнение Волги, Оби, Байкала и т.д.). Попытки разрешить их с помощью директивных методов показали принципиальную недостаточность существующих механизмов учета экологических факторов при принятии хозяйственных решений. Частью процесса принятия решений была оценка намечаемой деятельности специальными комитетами экспертов, входившими в состав Госплана СССР, Госстроя СССР, ряда других министерств и региональных органов власти. Всего к середине 80-х гг. насчитывалось примерно 900 таких экспертных комитетов. Проект, план или программа не могли вступить в стадию реализации до принятия «положительного заключения» соответствующей экспертизы. Обязательность экологической экспертизы проектов и необходимость разработки соответствующих нормативно-правовых актов были сформулированы в Постановлении Верховного Совета СССР «О соблюдении требований законодательства по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов» от 20.11.85. Вскоре Госстрой СССР принял «Инструкцию о составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектно-сметной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений» (1985), согласно которой проектная документация должна была включать комплексную оценку предусматриваемых технических решений по рациональному использованию природных ресурсов и мероприятий по предотвращению отрицательного воздействия строительства и эксплуатации объекта на окружающую среду. Именно это положение о комплексной оценке послужило прототипом введенной позднее ОВОС, удостоверяющей экологическую допустимость реализации проекта, т. е. первый механизм экологической оценки в СССР был создан на основе практики проведения экспертиз. Важную роль в его создании сыграла и общественность, обеспокоенная келейными решениями о реализации таких крупных проектов, как поворот северных рек и строительство Катунской ГЭС. Беспокойство вызывали не столько возможные последствия осуществления конкретных проектов, сколько отсутствие процедуры экспертной оценки, независимой от ведомств-заказчиков. Таким образом, ОВОС как совокупность этапов, процедур и операций по учету экологических требований и условий при подготовке и принятии хозяйственных решений в нашей стране была инициирована в 1988 г. ГЭЭ. До этого времени она была уделом, в основном, коллективов ученых, которые прогнозировали изменения состояния окружающей среды, происходящие под влиянием антропогенной деятельности. Для методического обеспечения процесса ОВОС Главная государственная экологическая экспертиза от лица Госкомприроды СССР взяла на себя функции разработчика нормативной базы деятельности по ней, ответственность за проведение которой возлагалась на инициатора/заказчика намечаемой хозяйственной деятельности. В течение следующих пяти лет МПР России подготовило серию методических документов, регламентирующих процесс ОВОС на стадии разработки технико-экономического обоснования/проекта строительства хозяйственного объекта на новом земельном участке. Верховный Совет 27.11.89 принял Укщ№ 827-1 «О неотложных мерах по улучшению экологической ситуации», который запрещал финансирование проектов и программ, не имевших положительного заключения ГЭЭ, а уже в декабре 1989 г. Госкомприроды циркулярным письмом ввел процедуру оценки воздействия на окружающую среду. Отделам ГЭЭ запрещалось принимать на экспертизу проекты, не содержащие результатов оценки ОВОС. Одновременно Госкомприродой СССР был издан приказ, обязывавший заказчиков представлять проектную документацию на экологическую экспертизу и включать в. ее состав результаты проведения ОВОС. В обязанности Госкомприроды входило рассмотрение переданной документации в тече- ние сорока пяти дней и подготовка заключений, выводы которых носили обя зательный характер. Экологическая переориентация деятельности института проектирования и соответствующие структурные изменения в проектных организациях начались по существу в 1992 г., когда территориальные органы системы Госкомприроды СССР получили указание от руководства Комитета не принимать на ГЭЭ обосновывающую документацию без информации об использовании в проектных решениях результатов проведения ОВОС. В том же году была утверждена «Временная инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке технико-экономических обоснований (расчетов) и проектов строительства народно-хозяйственных объектов и комплексов» (со сроком действия до 01.01.92), которая впервые использовала аббревиатуру «ОВОС» и явилась первым нормативным документом в этой области. В соответствии с данной Инструкцией результаты ОВОС подлежали рассмотрению отделами ГЭЭ. Впоследствии Инструкция была использована рядом министерств и ведомств для разработки отраслевых инструктивно-методических документов по ОВОС. До настоящего времени она используется в некоторых странах СНГ (например, в Беларуси), а в других послужила основой для создания национальных процедур ОВОС (например, в Казахстане). На основе Временной инструкции более 20 министерств и ведомств утвердили по согласованию с Госкомприроды СССР отраслевые инструкции по проведению ОВОС, которые стали первым «эшелоном» нормативной базы по ней. Основной целью разработки отраслевой нормативной базы по ОВОС был максимальный учет специфики воздействия на окружающую среду, исходя из знания особенностей используемых технологий при подготовке обосновывающей документации на развитие предприятия. После подписания «Конвенций об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте» (Конвенция Эспоо, 1991) в СССР сложилась существующая и поныне в России система ЭО. Советское природоохранное законодательство продолжало действовать в России, за исключением тех случаев, когда принимались новые российские законодательные акты, заменяющие или отменяющие его. В Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» ГЭЭ был придан обязательный характер. Ей должна была подвергаться плановая и проектная документация, включая технико-экономические обоснования всех проектов вне зависимости от их масштаба и предметной области. Была предусмотрена также возможность проведения ОЭЭ. Реализация проектов без положительного заключения государственной экологической экспертизы запрещалась. Вслед за Временной инструкцией Согетом министров утверждается «Положение о государственной экологической экспертизе» (1993), которое оставалось основным нормативным актом в этой сфере до принятия в конце 1995 г. нового Федерального закона «Об экологической экспертизе». В 1994 г. было утверждено «Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации». В нем говорилось, что ОВОС является составной частью процесса принятия решений, и подчеркивалась необходимость ее проведения на самой ранней стадии разработки проекта. Процедура и содержание ОВОС в основном соответствовали зарубежным подходам к ЭО. В окончательном варианте приведена следующая формулировка: «Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) — процедура учета экологических требований законодательства Российской Федерации при подготовке и принятии решений о социально-экономическом развитии общества». Роль ОВОС сводилась, в первую очередь, к регулированию нормируемых воздействий. С принятием Федерального закона «обэкологической экспертизе» и ряда связанных с ним нормативных актов, в частности, «Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации», законов и кодексов по природопользованию, Федерального закона «Об охране окружающей среды» (2002), региональных законов и подзаконных актов о лицензировании природопользования сформировалась, в общих чертах, современная российская система ЭО. 1.4.2. Роль «Положения об оценке воздействия...» в системе экологической оценки в России Российское законодательство по ЭО включает большое количество нормативно-законодательных документов, изданных различными ведомствами и использующих подчас различающуюся терминологию, а подходы, рекомендуемые в этих документах, не всегда полностью соответствуют друг другу даже в том, что касается основных понятий. Ключевыми нормативно-законодательными актами в области экологической оценки в России, несомненно, являются Федеральный закон «Об экологической экспертизе» и «Положение об оценке воздействия...» 2000 г. Они определяют общие принципы, а также регулируют как права и обязанности участников процесса экологической оценки, так и порядок их взаимодействия. Система ЭО содержит такие элементы, как ГЭЭ и ОЭЭ, регулируемые экологическим законодательством, принципы и правила подготовки предынвестиционной, предпроектной и проектной документации, отраженные в СП и СНиПах, ведомственных инструкциях, нормах участия общественности, содержащихся в законодательстве по градостроительству и землепользованию, и т.д. Более того, многие из вышеуказанных элементов регулируются не только на федеральном, но и на региональном уровне, а обилие ведомственных инструкций, порядков, правил, положений предопределяет возможную внутреннюю противоречивость элементов этой системы. Нормативно-правовые документы по ЭО должны избегать введения требований, противоречащих уже существующим, что, по мнению авторов, делает новое Положение более совершенным. Оно вводит ряд определений, принципов и подходов, объединяющих ее существующие элементы в единую систему и показывающих возможные направления развития этой системы. В частности, Положение характеризует национальную процедуру оценки воздействия как собственно оценку воздействия, проводимую заказчиком, и как экологическую экспертизу. Само понятие «оценки воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду» по определению включает не только выявление и анализ возможных воздействий, но и разработку мер по их уменьшению, а также учет общественного мнения, что подразумевает взаимодействие с заинтересованными сторонами. Кроме того, Положение дает принципиально важные определения участникам оценки воздействия на окружающую среду, заказчику, а также разъясняет понятие «материалы по оценке воздействия». Таким образом, утверждение процедуры ОВОС в России началось не законодательным путем через основополагающий природоохранный закон, а через нормативную документацию органа государственного управления, регулирующего непосредственно подготовку проектной документации по реализации хозяйственной деятельности. Безусловно, практика и опыт мирового сообщества в области разрешения экологических проблем помогли России приступить к разработке и освоению методологии ОВОС и начали применять ее при подготовке хозяйственных решений. Принципиальное значение в организации этой деятельности имело создание ГЭЭ, анализ и обобщение результатов которой позволили сформулировать цели, задачи проведения ОВОС, обозначить исполнителей и участников этого процесса, определить роль общественности и установить ответственность заказчика за нарушение правил в данной области. ГЛАВА 7 ОЦЕНКА ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ Оценка воздействия на окружающую среду выполняется раз работчиками ТЭО конкретного проекта. Проектанты готовят пре-—дусмотренную природоохранным законодательством документацию, которая затем оценивается членами экспертной комиссии ГЭЭ с точки зрения достоверности, полноты, соответствия нормам природопользования и достаточности предложенных технических систем экологической безопасности. В состав ТЭО в качестве раздела или самостоятельного тома входит раздел (том) «Охрана окружающей природной среды», который содержит характеристику современного состояния окружающей среды, перечень источников воздействий, их влияние на окружающую среду и население, прогноз возможных последствий воздействия на окружающую среду, социально-экономические и медико-гигиенические условия, а также описание дополнительных мер, снижающих негативные последствия воздействий на разных этапах инвестиционного цикла. Отдельную задачу представляет учет исходного загрязнения, составление и анализ программы мониторинга для всех этапов хозяйственной деятельности — строительства, пуско-наладки, эксплуатации, вплоть до ликвидации и последующей реабилитации. При проектировании одновременно должны выполняться условия поддержания экономической стабильности, социальной справедливости и экологической безопасности. Прогностические модели развития территориальных образований в ближайшем и отдаленном будущем позволяют формализовать цели развития общества и отдать предпочтение тем стратегиям, которые обеспечивают поэтапное достижение целей с соблюдением баланса интересов и своевременным выявлением и снятием существующих противоречий. Последнее особенно важно в силу взаимной обусловленности главных задач социально-экономического развития любой территории, одним из решающих факторов устойчивости которого является поддержание экологической безопасности. Соотношение различных видов хозяйственной деятельности и деловой активности определяется уровнями приемлемого риска возможных отклонений в рамках установленных экологических ограничений. Их экономическая интерпретация заключается в оценке ущерба природной среде и здоровью населения в результате воздействий различного рода, в том числе и чрезвычайного характера. Именно оценки риска наряду с системой комплексного экологического мониторинга к настоящему времени являются главным содержанием проблемы обеспечения экологической безопасности, они входят как обязательный элемент в состав обоснования проекта любой промышленной деятельности для предупреждения аварийных ситуаций и особенно для планирования действий в аварийных ситуациях и ликвидации последствий аварий. В результате выполненного анализа необходимо дать оценки уровням приемлемых антропогенных воздействий и сформулировать экологические ограничения для корректировки проектных решений. В контексте сводного проекта это должно приводить к учету ущерба природной среде и здоровью населения при создании объекта, в том числе и при воздействиях чрезвычай ного характера. Необходимость введения экологических ограничений и мер обо сновывается требованиями природоохранного законодательства по предот вращению негативных результатов влияния объекта на экосистемы и здоро вье населения, чтобы затем не пришлось бы с большими затратами исправ- лять последствия. Расчетный анализ изменения экологического состояния любой терри тории РФ не может быть проведен в принципе, поскольку имеющиеся за по следнее десятилетие ряды наблюдений отражают регрессивную экономиче скую ситуацию. Принципиально важным для обоснования проекта является установление предельно допустимого ухудшения экологической обстановки при максимально возможном варианте развития экономико-социальных сис тем и выбор критериальной и нормативной базы для оценки экологических рисков. ^ На все планируемые объекты проводится ОВОС и каждый по отдельности, в конкретные временные промежутки, удовлетворяет российским экологическим нормативам. Однако в опасных чрезвычайных ситуациях взаимное влияние существующих и планируемых промышленных объектов, как показывают расчеты зон экологического риска методом предельных переходов (максимально неблагоприятное стечение обстоятельств и максимально возможная интенсивность воздействий), становится ощутимым и должно учитываться проектировщиками и мониторинговыми службами. Более того, при совмещении рисков различной природы и от разных источников возможно провоцирование чрезвычайных ситуаций. Совокупные изменения в окружающей среде при реализации (часто синхронной) всех или большинства технических проектов возникают из-за того, что многие из них влияют друг на друга. С учетом связи между надежной безопасной эксплуатацией промышленных объектов и их взаимного влияния обосновываются предложения по осуществлению адекватных наблюдательных и природоохранных мер, способствующих обеспечению экологической безопасности на территории размещения. Максимальные нагрузки создаются там, где произвольно планируется размещение жилых территорий, медицинских и детских учреждений, мест отдыха и прокладываются новые транспортные пути и промышленные коммуникации без учета зон их негативного воздействия. В современных условиях показатели комфортности проживания, к которым в значительной мере относятся экологические показатели, существенно влияют на стоимость объектов. Нерациональное использование территорий, непродуманное хозяйствование становятся причиной снижения ценности объекта, поэтому весьма важно иметь универсальную регулирующую систему управления и штрафов, базирующуюся на разработанных методиках оценки экологических нагрузок. Анализ материалов по текущему и ретроспективному состоянию окружающей среды в регионе и существующей критериальной базы обосновывает предварительную формулировку обобщенных критериев, учитывающих факторы риска: токсичность производства, численность рабочих, виды и объемы отходов, обращение отходов по природным средам, состояние защитных зон, ареалы и шлейфы загрязнения. Функциональное зонирование территории (сельскохозяйственные, селитебные, рекреационные и промзоны, особенности застройки и озеленения) и специализация промзон позволяют исследовать влияние уровней нагрузок на воздух, воду и почву различных районов, а через транспортные потоки и взаимные трансграничные воздействия оценить и перераспределение антропогенных нагрузок между районами. |