Курс_Бюджетная система понятие, принципы построения. 1. теоретические основы изучения бюджетной системы 5 Сущность, понятие и структура бюджетной системы 5

• Название: 1. теоретические основы изучения бюджетной системы 5 Сущность, понятие и структура бюджетной системы 5
• Дата: 11.04.2021
• Размер: 247.2 Kb.
• Имя файла: Курс_Бюджетная система понятие, принципы построения.docx
• Тип: Реферат; #193405
• страница: 2 из 8

1.2. Принципы построения бюджетной системы

На сегодняшний день можно говорить об отсутствии системного подхода в понимании внутренних взаимосвязей и взаимодействия отдельных структурных элементов бюджетной системы. С одной стороны, бюджетное законодательство закрепляет за уровнями бюджетной системы соответствующие доходы, в рамках полномочий органов государственной власти возможно принятие решений об отчислении от федеральных и региональных доходов процентов в нижестоящие бюджеты, существует механизм межбюджетных трансфертов для сбалансированности бюджетной системы. А с другой стороны, очень часто на практике «право на доходы концентрируется на федеральном уровне власти, а обязанность по расходам переходит на нижестоящие уровни» [19,c.24].

Понятие «устойчивость бюджетной системы» в законодательстве отсутствует, но используется в нормативных правовых актах. В экономической теории устойчивость рассматривается в логической взаимосвязи с понятиями равновесия, сбалансированности и стабильности, что в практическом достижении для экономической системы является первоочередной макроэкономической задачей [15,c.87].

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 31 декабря 2015 г. N 683, несбалансированность национальной бюджетной системы впервые обозначена в качестве одной из главных угроз национальной безопасности.

Сбалансированность бюджетной системы представляет собой такое ее состояние, при котором сохраняются «основные пропорции и соотношения между ее сферами, звеньями и элементами».

В состав бюджетной системы РФ согласно ст. 10 входят федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов, бюджеты субъектов РФ и территориальные внебюджетные фонды, местные бюджеты. При этом в ст. 31.1 действующей редакции БК РФ и ст. 15 проекта БК РФ закрепляется принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований. Данный принцип предполагает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными БК РФ.

В современных условиях равенство бюджетных прав всех субъектов Российской Федерации, равенство всех муниципальных образований по горизонтали обеспечиваются в основном за счет распределения и перераспределения финансовых потоков внутри бюджетной системы РФ. В условиях федеративного государства бюджетная система является объединением относительно самостоятельных бюджетов разных уровней. Такая конструкция, с одной стороны, создает стимулы для развития каждой отдельной территории, а с другой - при наличии центрального звена - федерального бюджета сохраняется возможность координации развития отдельных субъектов и Российской Федерации в целом. Такая координация необходима, с одной стороны, для формирования сбалансированного бюджета, а с другой стороны, для сбалансированности всей бюджетной системы [11,c.103].

Обладая формально равными бюджетными правами, субъекты РФ, муниципальные образования при формировании и исполнении своих бюджетов получают разное финансовое наполнение бюджетов, а соответственно, и в разных объемах исполняют взятые на себя обязательства. Данное неравенство складывается в силу разных объективных причин (географическое расположение, демографическая ситуация, развитие промышленности и так далее).

Сбалансированность бюджетной системы в целом зависит от сбалансированности не только федерального бюджета, но и бюджетов регионального и местного уровня, и одним из инструментов достижения сбалансированности бюджетов бюджетной является бюджетный кредит. Так, в последнее время на уровне субъектов РФ остро стоит проблема, связанная с увеличением государственного долга субъекта РФ, вызванная выполнением возложенных законодательно расходных обязательств.

Проблема региональных долгов во многом обусловлена не только сложившейся в Российской Федерации системой распределения расходов между бюджетами бюджетной системы, но и принимаемыми на федеральном уровне решениями. Налоговая база федеральных налогов и сборов, зачисляемых в федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ, отличается крайней неравномерностью распределения как в разрезе регионов, так и в разрезе отдельных муниципальных образований [19,c.36].

В связи с этим существуют риски несбалансированности бюджетов субъектов РФ и бюджетной системы в целом. 1 марта 2016 г. был утвержден План действий Правительства Российской Федерации, направленный на обеспечение стабильного социально-экономического развития Российской Федерации в 2016 г., согласно которому в целях обеспечения сбалансированности и сокращения уровня долговой нагрузки консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации дополнительно будет выделено из федерального бюджета бюджетных кредитов бюджетам субъектов в объеме 310 млрд. руб.

При этом в соответствии с Рекомендациями по проведению субъектами Российской Федерации ответственной заемной/долговой политики, утвержденными Минфином России, выделены следующие риски.

Риск рефинансирования - вероятность того, что заемщик не сможет осуществить на приемлемых условиях новые заимствования для погашения накопленного долга и в результате будет вынужден использовать доходы бюджета для исполнения долговых обязательств.

Процентный риск - вероятность увеличения суммы расходов бюджета субъекта на обслуживание долга вследствие увеличения процентных ставок.

Валютный риск - вероятность повышения стоимости обслуживания долга из-за изменения валютного курса рубля. Такая ситуация возникает там и тогда, где и когда у субъекта имеются долговые обязательства, номинированные в иностранной валюте (или индексируемые к иностранной валюте).

Операционный риск - вероятность возникновения потерь (убытков) и (или) дополнительных затрат из-за несоответствия лучшим практикам установленных субъектами порядков и процедур совершения заемных/долговых операций и других сделок, а также нарушения сотрудниками бюджетного законодательства, иных правил управления госдолгом, включая некомпетентность или ошибки персонала, сбоев или отказа используемых управляющим госдолгом учетно-расчетных, информационных и иных систем [24,c.36].

Поэтому все субъекты РФ в отношении проводимых операций по управлению государственным долгом должны соблюдать следующие основные требования, установленные БК РФ.

Во-первых, в соответствии со ст. 106 БК РФ предельный объем заимствований субъектов Российской Федерации, муниципальных заимствований в текущем финансовом году не должен превышать сумму, направляемую в текущем финансовом году на финансирование дефицита соответствующего бюджета и (или) погашение долговых обязательств субъекта Российской Федерации, муниципального образования.

Во-вторых, п. 2 ст. 107 БК РФ предусматривает, что предельный объем государственного долга субъекта Российской Федерации не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.

В-третьих, согласно ст. 111 БК РФ объем расходов на обслуживание государственного долга субъекта Российской Федерации в очередном финансовом году и плановом периоде или муниципального долга в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде), утвержденный законом (решением) о соответствующем бюджете, по данным отчета об исполнении соответствующего бюджета за отчетный финансовый год, не должен превышать 15 процентов объема расходов соответствующего бюджета, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В-четвертых, по ст. 112.1 БК РФ не допускается просроченной задолженности по долговым обязательствам. При этом согласно п. 2 ст. 112.1 БК РФ под объемом (размером) просроченной задолженности по долговым обязательствам субъекта Российской Федерации, муниципального образования в целях настоящего Кодекса понимается суммарный объем неисполненных в установленный срок долговых обязательств субъекта Российской Федерации, муниципального образования, срок исполнения которых наступил, включая объем обязательств по возврату суммы займа (кредита), по уплате процентов на сумму займа (кредита), иных платежей, предусмотренных условиями займа (кредита), соглашениями (договорами), заключенными от имени субъекта Российской Федерации, муниципального образования, объем обязательств по исполнению государственных гарантий субъекта Российской Федерации, муниципальных гарантий и иных долговых обязательств субъекта Российской Федерации, муниципального образования. В объем просроченной задолженности субъекта Российской Федерации, муниципального образования также включается сумма неустойки (штрафов, пеней) и процентов, начисленных за просрочку исполнения долговых обязательств.

В ст. 16 проекта БК РФ, предложенного Министерством финансов РФ, предусматривается принцип сбалансированности и устойчивости бюджета, который означает, что [34]:

1) при планировании бюджета используются реалистичные (консервативные) показатели прогноза социально-экономического развития;

2) планирование бюджета осуществляется при разработке и корректировке бюджетного прогноза на долгосрочный период с оценкой долгосрочных финансовых последствий принимаемых решений;

3) законодательно установлены и соблюдаются стабильные правила (ограничения) общего объема расходов и (или) дефицита бюджета, позволяющие надежно обеспечить расходы бюджета доходами и источниками финансирования бюджета;

4) принятие новых расходных обязательств осуществляется при условии обеспечения гарантированного и безусловного исполнения действующих расходных обязательств;

5) обеспечивается поддержание объема и структуры государственного (муниципального) долга, исключающих неисполнение долговых обязательств и необходимость их реструктуризации.

Поскольку в проекте Бюджетного кодекса РФ сбалансированность и устойчивость соединены союзом «и», то, соответственно, предполагается, что сбалансированность и устойчивость не тождественны, вместе с тем какие критерии бюджета относятся к сбалансированности, а какие - к устойчивости, не ясно. Можно предположить, что критерии, прописанные в ст. 16 проекта БК РФ, больше относятся к сбалансированности, чем к устойчивости бюджета и бюджетной системы в целом. Устойчивость каждого из бюджетов бюджетной системы приведет к устойчивости всей бюджетной системы.

Представляется, что на законодательном уровне необходимо разграничить принципы формирования сбалансированного бюджета и устойчивости бюджета (бюджетной системы), то есть закрепить понятие устойчивости не только бюджета, но и бюджетной системы в целом.

Кроме того, критерием устойчивости являются определенные фискальные полномочия субъектов РФ и муниципальных образований.

Так, в Основных направлениях налоговой политики на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов указывается, что на устойчивость доходов субнациональных уровней бюджетной системы существенное влияние оказывают принимаемые на федеральном уровне решения по установлению льгот и освобождений как по региональным и местным налогам, так и по федеральным налогам и специальным налоговым режимам, доходы от которых поступают в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты. По своему количеству такие налоги составляют основную часть налогов, предусмотренных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Кроме того, предлагается расширить фискальные полномочия региональных и местных органов законодательной (представительной) власти в среднесрочной перспективе, исходя из следующих принципов:

1) отказ от установления новых льгот на федеральном уровне (включая освобождения от налогообложения, изъятия из налоговой базы и объекта налогообложения) по региональным и местным налогам;

2) необходимо в течение нескольких лет поэтапно принять решения об отмене большинства действующих федеральных льгот (прочих налоговых освобождений и изъятий из общих правил налогообложения) по региональным и местным налогам (за исключением тех льгот и освобождений, которые имеют непосредственное влияние на уже начатые инвестиционные проекты);

3) при принятии решений о новых льготах и освобождениях по федеральным налогам (специальным налоговым режимам), доходы от которых поступают в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты, необходимо по возможности передавать соответствующие полномочия на уровень соответственно органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. При этом речь идет о полномочиях как по введению таких льгот, так и по определению параметров их предоставления. Вместе с тем такая политика возможна только в тех в случаях, когда различные параметры налоговых льгот и освобождений в разных субъектах Российской Федерации не создают препятствий для налогового администрирования;

4) необходимо изменить подходы к установлению новых налоговых льгот - обязательным элементом процесса введения новой льготы должна быть оценка их эффективности. Для этого любая новая налоговая льгота должна устанавливаться на ограниченный период, например на 5 лет или более длительный срок, в зависимости от целевой направленности этой льготы. По мере приближения истечения срока действия льготы принятие решения о ее возможном продлении должно производиться с учетом результатов анализа ее эффективности;

5) оценка общей величины и динамики налоговых расходов бюджетов всех уровней должна являться составной частью бюджетного процесса и отражаться в основных направлениях налоговой и бюджетной политики на очередной год и плановый период.

При этом принятие новой льготы, налогового освобождения или иного стимулирующего механизма в рамках налоговой политики должно сопровождаться определением «источника» для такого решения, в качестве которого в том числе может рассматриваться отмена одной или нескольких неэффективных льгот (возможно, с заменой на аналогичный объем налоговых расходов).

Таким образом, именная фискальная самостоятельность на региональном и местном уровнях позволит в определенной степени достичь устойчивости бюджетов бюджетной системы, тем самым обеспечить финансовую безопасность государства.