Административное право. 5 лекция административное право и его система лекция механизм административноправового регулирования
 Скачать 1.06 Mb.
|
|
ЛЕКЦИИ ПО АДМИНИСТРАТИВНОМУ ПРАВУ СОДЕРЖАНИЕ
ОРГАНИЗАЦИОННО-МЕТОДИЧЕСКИЙ РАЗДЕЛ Учебная дисциплина «Административное право» предусмотрена учебным планом подготовки высококвалифицированных специалистов в области юриспруденции, способных выполнять свои профессиональные функции в различных отраслях экономики, социально-культурной и административно-политической сферах. Административное право – одна из наиболее динамично развивающихся и изменяющихся отраслей правовой системы Российской Федерации. Основное назначение ее состоит в стремлении привить студентам комплекса знаний относительно: содержания административного законодательства и умения ориентироваться в его огромном массиве; правильного понимания и применения норм административного права; формирования установки на неуклонное соблюдение в своей профессиональной деятельности принципов законности, уважения к правам граждан и взыскательного отношения к выполнению своих обязанностей. Цели дисциплины – дать системные навыки усвоения понимания сущности, основных положений, принципов и норм, форм и методов современного административного права на основе достижений отечественной, зарубежной юридической науки и практики, а также реализации в государственном управлении административно-правовых норм; – сформировать у студентов высокопрофессиональное правосознание в области деятельности органов управления; – выработать некоторые умения и навыки административно-правового подхода к анализу проблемы субъектов административного права, форм и методов деятельности органов управления и ее законности, административно-правовой организации управления экономикой, социально-культурной и административно-политической сферами. Задачи дисциплины – изучить источники и систему современного административного права; – усвоить предмет, метод административного права, административно-правовые нормы и отношения, перспективы развития науки административного права; – понять юридическую природу и систему субъектов административного права Российской Федерации; – овладеть административно-правовыми формами и методами деятельности органов управления, обеспечения ее законности и ответственности по административному праву; – обучить навыкам административно-процессуальной деятельности в рамках Кодекса об административных правонарушениях; – изучить административно-правовую организацию управления экономикой, социально-культурной и административно-политической сферами. Учитывая высокую текучесть (изменчивость) административного законодательства и недостаточную систематизированность его норм, - студентам рекомендуется постоянно следить и знакомиться с текстами вновь выходящих правовых актов. В процессе изучения административного права студентам надлежит: ответить на контрольные вопросы, которые даются после каждой лекции, а так же на вопросы экзаменационно-тестирующей системы, помещенные в конце курса. Требования к минимуму содержания дисциплины, установленные ГОСВПО Административное право в правовой системе Российской Федерации; субъекты, административно-правовые формы и методы деятельности органов управления; обеспечение законности в деятельности органов управления; ответственность по административному праву; административно-процессуальное право; основы административно-правовой организации управления экономикой, культурной и административно-политической сферой; административное право и управление промышленностью, сельским хозяйством, строительством, архитектурой, жилищно-коммунальным хозяйством, коммуникациями, охраной и использованием природных ресурсов, окружающей среды, торговлей, финансами и кредитом, внешнеэкономической деятельностью; организация таможенного дела; административное право и управление образованием, наукой, здравоохранением, культурой; управление в области труда и социальной защиты граждан; административное право и управление обороной, безопасностью, внутренними делами, иностранными делами, юстицией; управление в области организации работы судов общей юрисдикции. Программа рассчитана на 190 учебных часов, включая 57 часов лекций и 38 часов семинарских занятий для студентов очной формы обучения. По дисциплине в 4 семестре предусмотрен экзамен. ЛЕКЦИЯ 1. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И ЕГО СИСТЕМА Понятие административного права Административное право России является одной из отраслей права. Оно может быть определено как система юридических норм, регулирующих общественные отношения в сфере государственного управления и отношения управленческого характера, возникающие при осуществлении иных форм государственной деятельности (законотворчества, правосудия), а также отношения, которые возникают в сфере негосударственного управления в связи с осуществлением общественными объединениями некоторых функций органов государственного управления, исполнительной власти. Будучи неотъемлемой частью структуры российского права, административное право соотносится с ней как часть и целое. По своей сущности административное право не отличается от любой другой отрасли права. Административно-правовые нормы, так же как и другие правовые нормы, устанавливаются государством (уполномоченными на то органами государственной власти) и имеют общеобязательную силу, их реализация обеспечивается экономической, организационной, социально-культурной деятельностью и гарантируется принудительной силой государства. Однако административное право отличается от других отраслей права предметом регулирования. Оно регулирует управленческие отношения, то есть отношения, складывающиеся главным образом в сфере государственного управления, исполнительной деятельности государства. В сферу регулирования административного права включается широкий круг общественных отношений, складывающихся в социально-политической, социально-культурной, экономической жизни страны. Нормы административного права, будучи регуляторами управленческих отношений: определяют правовое положение граждан в сфере управления; регламентируют порядок образования органов исполнительной власти, органов государственного управления, их компетенцию и взаимоотношения с другими государственными органами, общественными объединениями и иными негосударственными формированиями и гражданами; регулируют порядок прохождения государственной службы в органах управления и других государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях государственными служащими, определяют их обязанности и права, а также правовое положение местных органов самоуправления, общественных объединений и их служащих в сфере государственного управления; устанавливают формы и методы государственного управления и процессуальный порядок его осуществления; определяют способы обеспечения законности в государственном управлении; регулируют управленческие отношения в социально-политической, социально-культурной и хозяйственной сферах, а также в межотраслевом управлении; регламентируют административно-юрисдикционную деятельность уполномоченных органов и порядок ее осуществления. Являясь неотъемлемой частью структуры российского права, административное право тесно связано со всеми отраслями права: с конституционным (государственным) правом, которое содержит принципы всех других отраслей права, в том числе и административного. Конституционное право, основным источником которого является Конституция, конституции республик в составе России, Конституционные законы, непосредственно регулируют общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного устройства, взаимоотношения личности и государства, вопросы организации государственной власти, ее осуществления на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Эти отношения и являются предметом регулирования конституционного права; с финансовым правом. Последнее регулирует общественные отношения в сфере финансовой деятельности государства, общественные отношения, возникающие в процессе аккумуляции и распределения денежных средств, составляющих национальный доход России. Административное право определяет компетенцию финансовых, налоговых органов и регламентирует порядок их организации и деятельности, то есть регулирует управленческие отношения в сфере финансов; с земельным правом. Нормы земельного права регулируют отношения между государством и землепользователем. Вместе с тем государство в лице органов управления предоставляет пользователям земельные участки, сдает их в аренду, производит их изъятие, следит за соблюдением землепользователями возложенных на них обязанностей по рациональному и бережному использованию земель. Эти отношения регулируются нормами административного и земельного права; с гражданским правом по вопросам регулирования имущественных отношений. Однако методы регулирования этих отношений неодинаковы. Административное право регулирует имущественные отношения в распорядительном порядке методом власти-подчинения. Например, по распоряжению органа управления одна хозяйственная организация передает другой оборудование или имущество. В этом случае орган управления государственно-властным методом регулирует имущественные отношения. Нередко во исполнение актов управления хозяйственные и иные организации заключают договоры, руководствуясь нормами гражданского права. Акт управления может служить основанием заключения договора между организацией (юридическим лицом) и гражданином (физическим лицом). Например, договор жилищного найма гражданина с жилищной организацией заключается при наличии у гражданина ордера на жилую площадь. Гражданско-правовой метод регулирования в отличие от административно-правового характеризуется равенством сторон. По мере расширения рыночных отношений, свободы экономической деятельности, наличия частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности роль гражданского права в регулировании имущественных отношений возрастает. Однако это не исключает их сферы имущественных отношений, основанных на административном подчинении, административно-правового регулирования; с трудовым правом. Многие трудовые отношения рабочих и служащих регулируются административными и трудовым правом. Например, отношения, возникающие в процессе труда служащих государственных органов, социальное обеспечение служащих в старости, в случае болезни, инвалидности, а также вопросы, связанные с охраной труда служащих, регулируются трудовым правом. Нормами административного права регулируются служебные обязанности и права должностных лиц, прохождение государственной службы в ряде отраслей управления (оборона, внутренние дела и др.). Осуществляя свои служебные обязанности и права, государственные служащие вступают в государственно-служебные отношения, регулируемые административным правом. Вместе с тем в качестве носителей личных прав они являются участниками трудовых отношений, которые регулируются трудовым правом; с уголовным правом. Нормы административного права определяют, какие деяния являются административными правонарушениями (проступками) и меры взыскания, применяемые к лицам, совершившим их. Уголовное право устанавливает, какие деяния являются преступлениями и виды наказания за их совершение. Границы между административными и уголовным правом подвижны, так как при определенных условиях отдельные деяния, относящиеся к проступкам, могут перерастать в преступления и наоборот; с уголовно-процессуальным и гражданско-процессуальным правом, а также с законодательством о судоустройстве, регулирующими порядок образования судов и организационные основы судебной деятельности. Отличие административного права от норм перечисленных отраслей права обусловлено различиями между исполнительной деятельностью и осуществлением правосудия. Вместе с тем следует указать, что суды при рассмотрении дел административно-правового характера (например, жалоб на действия органов управления и их должностных лиц) руководствуются административно-процессуальными нормами; с комплексными отраслями права: морским, воздушным, горным, лесным и другими отраслями. Эта связь в частности, состоит в том, что в них наряду с нормами других отраслей права содержатся и нормы административного права. Место административного права в системе права определяется характером и важностью регулируемых им общественных отношений, его специфика и отличие от других отраслей права состоят в том, что оно регулирует управленческие отношения. Административное право характеризуется мобильностью, которая обуславливается особенностями общественных отношений, складывающихся в сфере управления, исполнительной деятельности государства. Система административного права и его принципы Административное право, так же как и другие отрасли права, представляет собой систему, которая состоит из отдельных административно-правовых норм и институтов, тесно взаимосвязанных между собой. Нормы административного права по конкретному содержанию регулируемых ими общественных отношений подразделяются на нормы, регулирующие управленческие отношения общего характера, то есть общие для всего управления (эти нормы составляют первую (общую) часть, нормы, регулирующие общественные отношения в той или иной сфере или отрасли управления, они составляют вторую (особенную) часть и нормы, регулирующие общественные отношения в сфере административно-юрисдикционной деятельности, составляющие третью часть). Таким образом, административное право состоит из трех частей. Каждая часть включает в себя несколько административно-правовых институтов. В состав первой части административного права входят следующие административно-правовые институты, то есть группы норм, регулирующие однородные общественные отношения: закрепляющие принципы государственного управления, исполнительной деятельности; регулирующие административно-правовой статус граждан (физических лиц); определяющие порядок организации и административно-правовой статус органов исполнительной власти, государственного управления, а также иных субъектов управления; регулирующие государственную службу и определяющие правовой статус государственных и муниципальных служащих; упорядочивающие административно-правовые статусы негосударственных объединений, их служащих и представителей; определяющие формы и методы государственного управления, среди которых большую группу составляют нормы, регламентирующие порядок принятия актов управления м совершения иных процессуальных действий, то есть административно-процессуальные нормы, а также нормы, регулирующие применение методов управления; обеспечивающие законность управления. Нормы второй части административного права подразделяются на следующие основные группы (институты), регулирующие управление в сферах: межотраслевых; социально-политической, обеспечивающей безопасность граждан, общества и государства; социально-культурной деятельности государства; хозяйственной деятельности государства. В рамках перечисленных групп (институтов) выделяются нормы административного права, регулирующие управление отдельными отраслями (транспортом, здравоохранением, образованием, обороной и т.д.) и межотраслевыми сферами (учетом и статистикой, стандартизацией, метрологией и т.д.). Третью часть отрасли административного права составляют нормы, регулирующие административно-юрисдикционную деятельность. Эти нормы содержатся в Кодексе РФ об административных правонарушениях (КоАП). Они определяют составы административных правонарушений и ответственность за их совершение; устанавливают органы и круг должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях и порядок исполнения постановлений о наложении административных взысканий. Из вышеизложенного следует, что административное право – одна из самых крупных и сложных отраслей российского права. Это обусловлено ее предметом, широким кругом управленческих отношений. Практически нет ни одной сферы жизнедеятельности общества, где бы в той или иной мере не осуществлялась исполнительная деятельность, а следовательно, не регулировалась бы нормами административного права. Степень административно-правового регулирования отраслями и сферами управления неодинакова. Например, управление обороной, безопасностью, внутренними делами, энергетикой, стандартизацией регулируется преимущественно нормами административного права. В сфере экономики в связи с развитием договорных, гражданско-правовых отношений круг общественных отношений, регулируемых нормами административного права, сужается. Но, несмотря на это, роль исполнительной власти, административного права по-прежнему значительна. Административное право не только крупная, сложная, но и важная отрасль права, поскольку исполнительная власть в государстве занимает важное место. От ее состояния в значительной мере зависят эффективность и законность управления, возможность реализации физическими и юридическими лицами своих прав. Принципы административного права, то есть основополагающие идеи, требования, выражающие сущность административного права. К числу основных принципов относятся: демократизм нормотворчества и реализации права; равенство граждан перед законом и правоприменителем; взаимная ответственность государства и личности; федерализм; гуманизм; законность. Демократизм нормотворчества и реализации права как принцип административного права проявляется в участии граждан, общественных объединений, трудовых коллективов, населения в формировании административно-правовой политики и совершенствования административно-правовых норм. Он проявляется также в реализации норм административного права, в предоставлении гражданам и общественным формированиям широкой возможности осуществлять свои права в сфере управления. Граждане имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Демократизм проявляется в расширении полномочий местных органов самоуправления, в демократизации правоприменительных органов, в частности милиции, в составе которой имеются подразделения милиции общественной безопасности, призванные непосредственно обеспечивать правопорядок в общественных местах и местах проживания граждан. Равенство граждан перед законом и правоприменителем. Этот принцип выражается в том, что все граждане независимо от национальной, социальной, религиозной и иной принадлежности, имущественного и должностного положения, принадлежности к общественным объединениям имеют равные права и обязанности в сфере управления, установленные нормами административного права и в одинаковой степени отвечают перед законом. Граждане имеют равное право на государственную службу, на образование и т.п. Все граждане должны отвечать за совершенные ими административные правонарушения. Граждане равны перед субъектами применения норм административного права. Принцип взаимной ответственности государства и личности означает, что государство и личность связаны правами и обязанностями. Нарушение одной из сторон своих административно-правовых обязанностей влечет юридическую ответственность. Так, согласно Конституции каждое лицо имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанности государства. Конституцией и другими законодательными актами установлены обязанности граждан перед государством. Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, защищать отечество и др. Федерализм как принцип проявляется в закреплении административно-правовыми нормами компетенции федеральных органов исполнительной власти, субъектов федерации, в установлении совместной компетенции (предметов ведения) указанных органов, образующих единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Согласно этому правовому принципу федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий. В свою очередь органы исполнительной власти субъектов по соглашению с федеральными органами могут передавать им осуществление части своих полномочий. Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России. Принцип гуманизма. Его суть состоит в закреплении административно-правовыми нормами отношений между обществом, государством и личностью, между людьми на основе уважения достоинства личности, создания условий, необходимых для нормальной жизнедеятельности людей. Никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию. Этот конституционный принцип выражается, в частности, в Законе Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. «О милиции», который призван обеспечивать безопасность личности. Милиции запрещается прибегать к обращению, унижающему достоинство личности. Она при необходимости обязана принимать меры к оказанию нуждающимся в доврачебной помощи, а также к устранению опасности чьей-либо жизни, здоровью или имуществу. Гуманизм проявляется в законодательстве об административных правонарушениях. Административное взыскание ощутимо своими нравственными переживаниями, физическими страданиями, нанесением материального ущерба. Из этого следует, что наряду со справедливостью проявление гуманизма к правонарушителю. Законность. В качестве принципа административного права (административно-правового регулирования) законность означает идею, требование выражения норм административного права в законах и подзаконном нормотворчестве. Закон занимает особое место в системе нормативно-правовых актов. Он регулирует наиболее важные стороны управления, отношения, субъектами которых являются гражданин и государство (его органы исполнительной власти). Принятие подзаконных административно-правовых актов должно осуществляться на основе и во исполнение законов. Административно-правовые нормы подзаконных актов, включая ведомственные и другие акты, регулируют преимущественно внутриорганизационные управленческие отношения, если иное не предусмотрено законом. Ведомственные нормативные акты, регулирующие внешние (не внутриорганизационные) управленческие отношения, приобретают юридическую силу лишь после их регистрации в установленном порядке в органах юстиции. Нарушением принципа законности является практика конкретизации закона подзаконным актом, по существу устанавливающим новые нормы как материального, так и процессуального характера. Принципом права законность становится лишь в условиях, когда граждане проявляют заинтересованность в проведении в жизнь правовых, в том числе и административно правовых норм, выражающих их волю и правосознание, когда государство и его органы создают благоприятные условия для реализации предписаний и велений, содержащихся в правовых нормах. Источники административного права Источники административного права – это конкретные формы его выражения. Нормы административного права содержатся в различных по своему характеру и значению юридических актах. Источниками норм административного права являются акты государственных органов, в которых содержатся эти нормы. Характерным для отрасли административного права является наличие множества источников юридических норм. Это обусловлено предметом административного права широким кругом управленческих отношений. Административно-правовая регламентация такой сложной сферы, как управление, требует многочисленных законов и подзаконных нормативных актов. При этом административно-правовые нормы содержатся не только в собственно административно-правовых актах, но и в нормативных актах разных отраслей права. Многие законы и другие правовые акты одновременно содержат в себе и нормы конституционного права, и нормы финансового права, и нормы гражданского и других отраслей права, в том числе административного. К источникам административного права относятся: законы (Конституция Российской Федерации и конституции республик в составе России, конституционные законы, кодексы, федеральные законы); постановления Государственной Думы и постановления Совета Федерации; акты (законы, решения, постановления) представительных органов субъектов федерации. Многочисленные нормы административного права содержатся в актах органов исполнительной власти, государственной администрации: указах и распоряжениях Президента Российской Федерации, постановлениях и распоряжениях Правительства Российской Федерации, приказах, инструкциях, постановлениях и других актах федеральных министерств, государственных комитетов и других федеральных ведомств и служб. К этой же группе нормативных актов относятся акты органов исполнительной власти республик в составе России (президента, правительства, министерств и других органов республик), постановления, распоряжения глав администраций краев, областей и других субъектов федерации, а также приказы, постановления иных органов управления. Остаются источником норм административного права акты высших и центральных органов бывшего СССР при условии, если они не приняты соответствующие акты Российской Федерации и если они не противоречат законодательству России. Это объясняется переходным периодом. Указанные акты будут действовать до тех пор, пока их не заменят акты Российской Федерации. К актам СССР относятся законы, указы Президиума Верховного Совета СССР, постановления и распоряжения Совета Министров СССР, приказы, постановления, инструкции министерств, госкомитетов и других центральных ведомств бывшего СССР. Согласно ст. 15 Конституции общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Из этого следует, что источником норм административного права являются также международные акты (например, международными актами регулируются вопросы таможенного контроля и дорожного движения). Нормы административного права систематизируются в сборниках и справочниках. Законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства России и другие акты публикуются в еженедельном издании «Собрание законодательства Российской Федерации». Это издание состоит из пяти разделов: в первом разделе публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы; во втором – акты палат Федерального Собрания; в третьем – указы и распоряжения Президента Российской Федерации; в четвертом – постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации; в пятом – решения Конституционного Суда Российской Федерации. Нормативные акты федеральных министерств, государственных комитетов и других федеральных органов исполнительной власти публикуются в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, который издается два раза в месяц. Акты, содержащие нормы административного права субъектов федерации, публикуются в соответствующих бюллетенях, вестниках. Так, акты органов исполнительной власти Москвы публикуются в издающемся Вестнике мэрии Москвы, который выходит в свет два раза в месяц. Административное право кодифицировано лишь частично. Наличие огромного количества административно-правовых норм, их мобильность объективно не позволяют создать единый кодификационный акт. Кодификация норм административного права осуществляется по отраслям и сферам управления. Основными направлениями совершенствования административного права являются: устранение пробелов в административно-правовом регулировании; создание норм административного права, которые должны отражать и закреплять вновь возникшие общественные отношения в сфере управления, способствовать осуществлению проводимых в России реформ; повышение роли законов в регулировании управленческих отношений, в организации и деятельности органов исполнительной власти; осуществление замены нормативных актов СССР актами Российской Федерации; систематизирование и кодифицирование норм административного права по такой системе, которая была бы научно обоснованной и удобной для практического применения. Контрольные вопросы 1. Сформулируйте понятие административного права. 2. Что понимается под предметом административно-правового регулирования? 3. Перечислите институты отрасли административного права. 4. Назовите источники административного права. 5. Назовите принципы административного права и раскройте их сущность. Тестовые задания 1. Чем отличается административное право от других отраслей права? 1. Регулирует имущественные отношения; 2. регулирует общественные отношения в сфере государственного устройства; 3. регулирует управленческие отношения; 4. регулирует трудовые отношения; 5. регулирует порядок образования судов и организационные основы судебной деятельности. 3. Какой из перечисленных ниже принципов относится к административному праву? 1. Объективность; 2. целенаправленность; 3. демократизм нормотворчества и реализации права; 4. всесторонность; 5. правомочность. 4. Какой акт относится к источникам административного права? 1. Распоряжения органов исполнительной власти; 2. межведомственные указания; 3. решения судов; 4. указы Президента РФ. 5. Верно ли утверждение, что административное право кодифицировано лишь частично? 1. Да; 2. нет. |