Административное право зарубежных стран

• Название: Административное право зарубежных стран
• Дата: 31.08.2020
• Размер: 465.5 Kb.
• Имя файла: b545d14.doc
• Тип: Документы; #136357
• страница: 2 из 8

Административные учреждения штатов и местное самоуправление. Для США характерна значительная децентрализация власти не только по горизонтали, но и по вертикали. Органы власти и МСУ наделены конституцией и другими законами достаточными полномочиями на автономное управление местными делами. Они функционируют на твердой финансовой базе, имея собственные доходы и принимая собственные бюджеты⁹.

Главой исполнительной власти в штате является губернатор. Как и в федерации, здесь имеются департаменты и независимые ведомства. Эти ведомства появились в штатах даже раньше, чем в федерации.

В отличие от федерации глава исполнительной власти штата – фигура менее властная, здесь помимо губернатора и лейтенант-губернатора население избирает других должностных лиц: секретаря штата, казначея аудитора и др. эти лица не подчинены губернатору. Их самостоятельность часто приводит к неразберихе в управлении. Поэтому в последнее время легислатуры штатов принимают меры к усилению позиции губернаторов и созданию координирующих органов.

В настоящее время штаты разделены на графства (около 3 тыс.), муниципалитеты (около 19 тыс.), тауншипы и тауны (17 тыс.), школьные округа (около 14,5 тыс.) и особые округа (более 33 тыс.)¹⁰. Графства служат главным образом для управления сельскими территориями. В муниципальных корпорациях проживает около двух третей населения всей страны.

Во главе графства стоит совет наблюдателей, избираемых жителями тауншипов или совет уполномоченных, избираемых всем населением графства.

Сельские тауны Новой Англии управляются собранием взрослых жителей или избираемыми ими представителями.

Во главе школьного ил особого округа стоит совет из 3-7 членов, избираемый населением или назначаемый органом штата.

Городские корпорации и квазикорпорации управляются по разному. Во главе небольших городских таунов и тауншипов стоят собрания жителей или их представителей.
Регулирование административной деятельности

Деятельность административных учреждений в США протекает в основном в двух формах: а) в виде разработки и принятия нормативных актов и б) в виде рассмотрения отдельных актов конкретных лиц и вынесения по ним решений.

Административное нормотворчество. Передача администрации нормотворческих полномочий. Конституция США предоставляет полномочия на издание правовых актов Конгрессу. Анализ истории ее принятия на Филадельфийском конвенте свидетельствует, что отцы основатели нации не имели в виду наделить исполнительную власть нормотворческими полномочиями. Несмотря на все это, административные учреждения с самого начала их функционирования издавали нормативные акты. Административное нормотворчество в США получило особенно широкий размах в современную эпоху, когда объем деятельности государства и ее сложность возросли в огромной степени. В конце 19 века Конгресс уже не мог справиться с лавиной дел, обрушившихся на него, и был вынужден во все большем объеме передавать полномочия на издание нормативных актов президенту и другим административным органам.

Имеет ли Конгресс право делегировать администрации свои нормотворческие полномочия? Конституция США нигде такой возможности не предусматривает.

Делегирование администрации законодательных полномочий противоречит доктрине разделения властей, а также другой доктрине – «делегат не может делегировать».

Быть или не быть административному нормотворчеству, во многом зависит от судов. И суды в целом ряде решений по делам, в которых оспаривалась конституционность делегирования администрации законодательных полномочий, санкционировали подобную практику.

Принятие и ведение в действие административных актов. Американская практика выработала несколько способов, которые применяются в отношениях администрации с частными лицами при разработке, принятии и введении в действие нормативных актов. Основные из них: - петиции; - оповещение о подготовке акта; - предоставление гражданам свободного доступа к материалам учреждений; - консультации, конференции и совещательные комитеты; - открытые слушания; - регистрация и опубликование актов; - отсрочка вступление акта в действие.

Федеральный закон требует, чтобы каждое учреждение сообщало в официальном правительственном вестнике о предполагаемом издании нормативного акта. Сообщение должно содержать: 1) указание на место, время и характер нормотворческой процедуры; 2) ссылку на акт, которым предоставлено нормотворческое полномочие; 3) цель либо существо акта, либо изложение проблематики, изучаемой в связи с подготовкой акта.

Все административные акты, подлежащие публикации, направляются директору «Федерал Рэджистэр», регистрируются в его управлении и публикуются. Издается также сводное систематическое собрание действующих административных нормативных актов – Свод федеральных предписаний.

Опубликование федерального акта имеет серьезные правовые последствия. Согласно параграфу 552 раздела Свода законов оно означает «своевременное и действительное оповещение всех лиц, на которых оно распространяется, о содержании акта. В последующем указанные лица не могут ссылаться на незнание о существовании акта. Следствием не публикации административного акта является его недействительность».

В большинстве штатов административные акты также регистрируются. Обычно они посылаются секретарю штата, который заносит все акты в постоянный список и публикует их. Примерный штатный ЗАП подробно регламентирует деятельность секретаря в области регистрации и публикации административных актов.

Примерный штатный ЗАП предусматривает, что административный акт вступает в действие через 20 дней после получения его секретарем штата.

Административная юстиция. Квазисудебная деятельность. Наделение административных учреждений судебными полномочиями было сделано в нарушении конституции США. Ее положения исключают возможность разрешения споров, в которых одной из сторон выступает учреждение, либо обе стороны – частные лица, иным органам, нежели суд. И тем не менее администрация такие споры рассматривает, осуществляя тем самым судебную власть.

Делегирование легислатурами судебных полномочий администрациям не встретило противодействия со стороны судов. С усилением вмешательства государства в социально-экономические отношения возросло и число претензий к нему. Суды не справлялись с лавиной дел. Передачу администрации судебных полномочий обусловили также другие обстоятельства: - специальные познания сотрудников учреждений; - наличие у администрации надзорных и следственных функций; - сложная громоздкая процедура прохождения дел в судах; - высокая стоимость судебных издержек; - концентрация внимания судов по защите прав отдельных частных лиц нередко в ущерб государству; - враждебность консервативных кругов судейского сословия и адвокатуры к социальным реформам, их заинтересованность в сохранении сложной процедуры, что обеспечивает юристам работу, престиж, гонорары.

Учреждения рассматривают значительно больше споров, чем суды. Ежегодно они принимают к своему производству огромное количество заявлений частных лиц. Так, Администрация социального обеспечения в составе департамента здравоохранения, просвещения и социального благосостояния рассмотрела в 1986 году более 125 млн. заявлений¹¹.

Гласность и доступность административного процесса. Американцы приложили большие усилия, чтобы сделать административный процесс открытым, доступным для всех заинтересованных лиц, для широкой общественности, чтобы оградить население от произвола бюрократии. Это делается путем информирования граждан о том, чем занимается администрация, контролем граждан за заведенными на них делами, путем проведения открытых заседаний коллегиальных органов.

Параграф 552 пятого раздела Свода законов подробно регламентирует вопросы информирования общественности о работе администрации. Он обязывает каждое учреждение публиковать в «Федерал Рэджистэр»: 1. описание организации своих центральных и местных органов, где, от кого, каким образом может быть получена информация и решения, кому могут быть переданы документы и сделаны запросы; 2. заявления относительно общего порядка и способа функционирования учреждения, о всех официальных и неофициальных процедурах; 3. процедурные правила, описания бланков, и мест их получения, инструкции о содержании всех письменных документов, отчетов и проверок; 4. нормативные акты, общеполитические заявления или толкования общего применения.

Параграф 552 предоставляет гражданам право свободного доступа к документам учреждений. Граждане также имеют право на получение от учреждений всех актов, которые должны быть опубликованы или представлены в распоряжение граждан.

Для ответа учреждения на запрос частного лица о выдаче ему документов установлен срок – 10 рабочих дней. Отказ о выдаче документа может быть обжалован вышестоящему должностному лицу, которое обязано рассмотреть жалобу в течение 20 рабочих дней. Гражданин имеет право обратиться в окружной суд с жалобой на незаконные действия администрации, когда та не предоставляет материалы, которые обязана предоставить.

Председательствует на слушании глава учреждения, административный судья или иное должностное лицо. Используя право на делегацию, глава учреждения передает полномочия на рассмотрение дел и вынесения по ним предварительных или окончательных решений.

В отличие от судьи в гражданском процессе административный судья играет в квазисудебном процессе более активную роль. Так, согласно правилам Национального совета по трудовым отношениям он уполномочен вызывать и допрашивать свидетелей, устраивать им перекрестный допрос, заносить в протокол письменные доказательства.

Слушание открывается административным судьей, который объявляет название и номер дела, а также сторон по нему. Проверяется и отмечается в протоколе присутствие участников. Затем судья кратко излагает содержание дела, сторонам предлагается согласиться с таким изложением или сделать свои замечания.

В целях ускорения рассмотрения вопросов, обсуждающихся на слушании, широко практикуется проведение досудебных слушаний. Руководством их служат нормы ГПК, согласно которым на них обсуждаются: - упрощение вопросов; - необходимость и желание внесения изменений в заявления сторон; - возможность признания фактов и документов; - ограничение числа экспертов и др. Совещание может закончиться тем, что стороны договорятся не проводить слушания, ограничившись по делу письменным производством.

Стороны могут обратиться к учреждению с просьбой, высказать его мнение по вопросу спора, с тем, чтобы, зная это мнение, можно было отказаться от формального процесса. На слушании частное лицо имеет право: высказываться устно; предоставлять доказательства; оспаривать доказательства; требовать, чтобы решение основывалось на известных ему доказательствах; пользоваться помощью адвоката.

Стороны могут присутствовать на слушании лично, либо отсутствовать и быть представленными адвокатом или иным квалифицированным представителем.

Доказательства. Администрация получает доказательства как от сторон по делу, так и в результате своих расследований, являющейся важной частью работы учреждения. Ими заняты многочисленные группы его служащих.

Учреждения обычно имеет право направлять частным лицам повестки о явке, даче показаний и предоставлении документов. С такой повесткой чиновник может явиться к ним лично для получения необходимой информации и требуемых документов. Но гражданин имеет право не отвечать на вопросы, а учреждение не может принудить без обращения к содействию суда.

Англо-американское общее право выработало строгие правила отбора доказательств, которые могут быть положены судом в основу решения по делу. Они были вызваны отчасти нуждами суда присяжных заседателей, так как последние не являются юристами, но главным образом стремлением сохранить руководство процессом в руках судьи. Подобные правила вовсе не необходимы в административном процессе.

Административное решение. В отличие от суда, который сам заслушивает дело и выносит решение, в административном учреждении проведение слушаний и вынесение решения по делу осуществлялось до 1946 г. разными лицами. Доказательства на слушании предоставлялись административному судье, который составлял доклад с рекомендациями. Затем дело по частям направлялось различным специалистам: юристам, финансистам инженерам и др. которые «просеивали» содержащиеся в деле доказательства и рекомендации административного судьи. В конце все это поступало к руководителю учреждения, который штамповал рекомендованное решении или вносил свой вклад в процесс выработки решения.

В результате процесс вынесения решения обезличивался. Нередко получалось так, что решение принимало не конкретное должностное лицо, а учреждение в целом и никто в частности.

Федеральный ЗАП частично решил эту проблему. Он воплотил в жизнь правило: «Тот, кто решает, должен слушать». Закон предоставил право административному судье право выносить первоначальное решение.

Лицо, принимающее решение должно руководствоваться только теми доказательствами, которые фигурировали на слушании и отражены в его протоколе.

Учреждение заинтересовано в том, чтобы его решение было хорошо аргументированным, так как иначе оно может быть отменено судом как необоснованное. В 1972 году Верховный суд, рассмотрев апелляцию ответчика, возвратил дело Федеральной торговой компании в связи с тем, что по существу верное решение комиссии о допущенных ответчиком нарушениях не соответствовало ее выводам по фактической стороне дела.

В случае принятия учреждением иного решения, нежели ранее вынесенное по аналогичному делу, суды требуют, чтобы администрация объясняла в решении причины подобного изменения политики.

Основным недостатком административного процесса американцы считают обычно длительные сроки рассмотрения дал, в особенности квазисудебных. Так, рассмотрение одного дела тянулось 14 лет и закончилось безрезультатно.

Другим серьезным недостатком, препятствующим, участию в административном процессе малоимущих граждан, являются большие денежные расходы его участников. Часто они составляют десятки тысяч долларов, а длительные, с участием нескольких сторон стоят и того больше.
Контроль судов над администрацией

Американские суды занимают в системе органов госвласти сильные позиции. Вследствие разделения властей они контролируют правоприменительность функционирования двух других ветвей: законодательной и исполнительной. Именно суды выносят окончательные решения по всем спорным вопросам права. Ф.Гуднау писал в 1905г., что целью судебного контроля над администрацией является охрана прав частных лиц¹².

Обращение в суд. Право на обращение в суд с жалобой на неправомерные действия администрации предусматривается, соответствующим законом, но даже если в нем нет прямых указаний на такое право, это не означает, что оно отсутствует. Вопрос о том, имеется ли у лица основание при молчании законодателя право на подачу в суд жалобы, решается в конечном итоге самим судом. Это правило было сформулировано Верховным судом США в 1944 г.

Суды признают административное решение окончательным лишь в рамках системы административных органов. Вопрос об окончательности административного решения возникал также в связи с делами о депортации иностранцев.

Обычно дело должно пройти все установленные законом административные инстанции, прежде чем оно «созреет» для судебной проверки. Суды принимают к своему производству дело, не прошедшее все административные инстанции, только тогда, когда учреждение явно действует вне сферы своей компетенции.

Лицо может обратиться в суд, если прохождение всех инстанций может нанести ему «непоправимый ущерб». Такая возможность прямо предусмотрена Примерным штатным ЗАП и косвенно вытекает из параграфа 705 свода законов США, который предоставляет суду право приостанавливать исполнение административного решения, наносящего «непоправимый ущерб».

Суды принимают к своему производству также дела, не прошедшие всех административных инстанций, если им уже известно мнение администрации по аналогичным делам.

Масштабы судебного контроля. Вопрос о масштабе судебного контроля принадлежит к числу важнейших в проблематике административного права. На протяжении многих лет среди американских юристов шли споры между рассмотрения дел судом административного дела «заново» и приверженцами ограниченного контроля, заключающегося в проверке судом лишь юридической стороны дела.

Федеральный ЗАП закрепил систему ограниченного судебного контроля. Он уполномочивал суды проверять как формальную сторону дела, так и существенную сторону. В параграфе 706 пятого раздела свода законов указывается несколько оснований, по которым суд может признать административное действие, решение или заключение и отменить его: 1) если оно произвольное, случайное, представляет собой злоупотребление дискреционной властью или иным образом не соответствует закону; 2) если оно нарушает конституционные права, привилегии или иммунитеты; 3) если учреждением превышена установленная законом компетенция; 4) если учреждением не была соблюдена установленная законом процедура; 5) если действие, решение не основываются на существенных доказательствах; 6) если решение не обосновывается фактами в такой степени, что «факты подлежат рассмотрению проверяющим судом вновь».

Расширение объема проверки судом фактов по делу означает, что теперь ему наряду с проверкой формальных, процессуальных моментов, поручается больше внимания уделять существу дела. Вместе с тем, суд не обязательно заменяет своим заключением по факту заключение, вынесенное учреждением. Не исключено, что на основании имеющихся по делу доказательств может быть сделан иной вывод о факте, чем тот, который был сделан администрацией. Но если вывод, к которому пришло учреждение, тоже может быть сделан, суд оставляет его в силе.

Ответственность администрации за вред. Для частного лица, оспаривающего решение администрации, простая отмена его судом может оказаться недостаточной. Поэтому в случае признания судом акции учреждения неправомерной частное лицо может подать иск о возмещении ущерба.

Первоначально в соответствии с общим правом госслужащие подлежали имущественной ответственности за свои неправомерные действия на таких же основаниях, как и частные лица. Долгое время государственные должности занимались состоятельными людьми, большей частью – представителями аристократии, которые были в состоянии возместить причиненный ими ущерб. В наши дни позволяющее большинство служащих имеют основным источником своего существования жалование, которое получают от государства. Государственная служба стала непривлекательной, если бы служащему приходилось выплачивать из своего кармана за ущерб, возникший из-за того, что он должным образом не исполнил закон, либо выполнял указания вышестоящего руководства, которые, по его мнению, соответствовали обстоятельствам дела. Поэтому в США стали постепенно отказываться от неограниченной ответственности госслужащих в случае причинения вреда частным лицам.

В настоящее время служащие администрации, имеющие квазисудебные или дискреционные полномочия, действующие в пределах этих полномочий, согласно американским законам и судебной практике освобождаются от ответственности за вред, причиненный ими при исполнении служебных обязанностей. В наши дни ответственности подлежат только служащие, осуществляющие исполнительные функции ненадлежащим образом. Фактически все административные служащие, исполняют свои обязанности надлежащим образом, освобождены от имущественной ответственности за вред, причиненный их действиями по службе.

С 1946 г. имущественная ответственность федеральной казны за вред, причиненный госслужащими, регулируется Федеральным законом о претензиях из причинения вреда. Закон начинается заявлением о том, федерация несет ответственность по претензиям из причинения вреда «в таком же объеме, порядке, как и частное лицо при аналогичных обстоятельствах». Однако вслед за этим заявлением закон указывает 12 случаев, когда казна не несет имущественной ответственности.

Закон о претензиях из причинения вреда исключает ответственность государства за вред, причиненный его служащими, если они действовали правомерно, надлежащим образом, либо действовали неправомерно, умышленно нарушали закон, т.е. совершали правонарушения. Ответственность государства, остается в случаях неправомерного, но инее умышленного, а небрежного исполнения служащим обязанностей, когда их поведение не попадает под действие оговорок. Из этого общего правила имеется исключение, сделанное в 1974 году в виде поправки к закону 1946 г. Согласно закону 1974 г. США отвечают по искам против федеральных служащих правоохранительных органов в связи с применением насилия, оскорблением действием, незаконным задержанием и содержанием под стражей, умышленным уголовным преследованием, злоумышленным использованием процессуальных законов.

Государство вынужденное возместить ущерб, причиненный частному лицу служащим, может в дальнейшем предъявить регрессный иск к виновному в небрежности служащему.

Нью-Йорк, Калифорния и многие другие штаты ушли далеко вперед по сравнению с федерацией в деле расширения ответственности государства.

Формально не отказываясь от иммунитета государства по делам о возмещении ущерба, федеральные и штатные учреждения прибегают к окольным путям, позволяющим обойти закон. Важнейшими из них стали: «частные законы»; оговорка об исполнении хозяйственных функций; конституционные положения об изъятии частного имущества для общественных нужд; страхование; возмещение учреждением служащему суммы иска, удовлетворенного против последнего судом; добровольная выплата ущерба самим учреждением.

Действие частных законов распространяется на конкретных лиц или группы лиц. Они не являются нормативными актами. Частные законы в подавляющем большинстве имеют дело с претензиями к государственной казне либо касаются иммиграции и натурализации отдельных лиц. Проект частного закона проходит через Конгресс или легислатуру штата в таком же порядке, как и проект обычного закона и поступает на подпись президенту США или губернатору штата. Частные федеральные законы помещаются вместе с публичными законами в издании «Statues at large». Обычно сотни претензий к федеральной казне оплачиваются посредством частных законов.

Учреждение может застраховать себя от каких-либо претензий из причинения вреда, что означает, признание ответственности государства за предусмотренные договором страхования действия его служащих. Учреждение выплачивает страховой компании взносы, а лицо, понесшее ущерб от учреждения получает от компании соответствующее возмещение.

Если государство согласно закону не несет никакой имущественной ответственности за определенные действия его служащих, единственным субъектом, против которого заявляется иск, оказывается служащий. Однако государство может заранее согласиться оплатить сумму, которую по решению суда будет обязан выплатить служащий. Так, в Калифорнии закон предусматривает: «Если служащий … просит учреждение защитить его от предъявленной ему претензии или иска о возмещении ущерба, причиненного его действием или упущением по службе, и если такая просьба заявлена в письменной форме не менее чем за 10 дней до судебного разбирательства, учреждение выплатит по любому судебному решению, мировой сделке либо урегулированию претензий или иска, с которым оно согласно».

Когда сумма претензии невелика, учреждение во избежание судебного процесса и связанных с ним издержек нередко предпочитает удовлетворить претензию. Так часто поступают почтовые учреждения.

Таким образом, американцы считают необходимым сохранить иммунитет учреждений в отношении неправильных рекомендаций его служащих, для того чтобы не допустить принятие ими на себя полномочий, выходящих за пределы их компетенции, т.е. в целях в целях недопущения действий ultravirs. Суды возлагают на учреждения ответственность только тогда, когда она специально предусмотрена законом или административным актом.