Административное право зарубежных стран
 Скачать 465.5 Kb.
|
|
Ответственность администрации за вред. В Великобритании старая поговорка «король никогда не может причинить зло» никогда не понималась буквально. Еще в 13 в. известный правовед и судья Брэктон говорил, что король – под богом и законом и ничто иное, как закон делает королей18. Корона предпочитала возмещать частным лицам ущерб, причиненный ее слугами при исполнении ими служебных обязанностей, чем иметь дело с недовольством, которое могло стоить ей власти. Поэтому в судах по искам из причинения вреда государство в лице короны находилось на положении обычно стороны, которой частным лицом предъявлена претензия. Ответственность короны не снимает личной ответственности с ее служащих. Они (от водителя грузовика до министра) несут прямую ответственность за причиненный ими вред, и судебные иски можно адресовывать непосредственно им. Но обычно такие иски предъявляются короне, поскольку служащие не в состоянии возместить причиненный вред полностью. В свою очередь администрация, возместив ущерб, может применить к служащему регрессный иск. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО ФРАНЦИИ Современное французское административное право – продукт более чем двухсотлетнего развития систему органов госуправления. Для нее характерны традиционно сильная централизация и наличие обособленных административных судов, сыгравших решающую роль в формулировании норм административного права. Администрация в своей деятельности связана законом и несет ответственность за превышение власти и другие незаконные действия, за причиненный ею ущерб. Административному праву Франции присущи разработанность отдельных правовых норм и целых институтов, высокая правовая культура. Понятие и источники Понятие административного права. Чтобы дать определение понятия административного права нужно выделить объекты его регулирования. Это можно сделать методом исключения. Прежде всего, из числа объектов следует исключить правовые отношения, связанные с частнопредпринимательской деятельностью. Взаимоотношения между частными лицами по распоряжению имуществом, имущественные отношения между частными лицами и госучреждениями – сфера действия частного права, прежде всего, гражданского. Административное право регулирует правоотношения в сфере действия публичного права, одним из его обязательных субъектов выступает государственное учреждение. Из круга объектов административного права исключается регулирование деятельности госорганов, занимающихся реформированием политики. К этим органам относятся законодательные учреждения: Национальное собрание и Сенат. Формирование государственной политики – объект, регулируемый нормами конституционного права. Также из круга объектов регулирования нужно исключить судебную деятельность в тех случаях, когда она не пересекается с деятельностью государственной администрации. Особенностью правовой системы Франции является наличие помимо общих судов и особых административных судов, которые занимаются разрешением споров в связи с деятельностью государственной администрации. Организация и функционирование этих судов регулируются нормами административного права. В итоге для административного права остается вся сфера организации и деятельности административных учреждений и их должностных лиц. Набор и статус госслужащих – это тоже область действия административного права. Административное право Франции – отрасль права, которая регулирует организацию и деятельность административных органов. Эти органы занимают в государстве ключевое положение. Они проводят в жизнь политические решения, принимаемые законодателями. От результатов их деятельности во многом зависит социально-экономическое и политическое положение страны. Нормы административного права занимают важное место в правовой системе Франции. Источники административного права. Источниками административного права Франции являются: - Конституция и другие законы; - нормативные акты административных органов и решения судов. Конституция существенно ослабила законодательную власть и значительно усилила роль президента и правительства. Она предоставляет этим органам полномочия издавать нормативные акты, причем президент может получить от Национального собрания право принимать акты, изменяющие или даже отменяющие действующие законы. Помимо Конституции источниками административного права являются другие законы. Среди них следует отметить законы начала 80-х г.г., которыми предусматривается значительная децентрализация административной власти. В области административного права отсутствует кодексы Гражданский, Уголовный, Торговый. Отсутствуют кодексы и по другим институтам административного права. Вместо этого имеются более 30 сборников законов и других актов по управлению общинами, распоряжению государственным имуществом, пенсиями и т.д. Они подготовлены частными лицами и являются кодексами только по названию. Нормативные акты в них не переработаны в единое целое, а просто подобраны для удобного использования. Административных нормативных актов больше, чем законов. Их издают как центральные, так и местные органы. Хотя ГК запрещает судам формулировать нормы права, на практике суды, принимая решения по конкретным делам, нередко создают новые правовые нормы. Законы и другие нормативные акты не в состоянии предусмотреть правила для каждого отдельного случая. Признавая правовые нормы недостаточными, суд может сформулировать новое правило. Публичные юридические лица Субъектами административного права Франции являются частные и публичные лица. К частным относятся как физические (граждане), так и юридические. Публичными лицами могут быть только юридические лица: государство, местные сообщества, публичные учреждения19. Государство. Государство обладает всеми признаками юридического лица: имеет имущество – государственную собственность, располагает штатом служащих, заключает договоры, берет на себя обязательства, выступает в качестве стороны. В центре государства – президент, премьер-министр, министры. Президент и премьер-министр руководят административным аппаратом государства. Премьер-министр и министры образуют правительство – Совет министров. Конституция не разграничивает четко полномочия президента и премьер-министра. Министры обладают высшей административной властью в подведомственных им сферах. Регулирование административной деятельности Полномочия администрации. Администрация во Франции имеет полномочия на принятие и исполнение управленческих решений. Принимая решения, администрация пользуется преимуществом обойтись без согласия на это решение со стороны другого лица, прежде всего частного. Она действует самостоятельно в силу предоставленных ей полномочий, обращается в суд только в тех случаях, когда необходимо принуждение, как при выселении квартиросъемщика домовладельцем или при высылке иностранца из страны. Администрация может принимать решения, разрешенные законом. Законы предоставляют ей право выносить решения двоякого рода: 1) в виде нормативных (регламентарных) актов20; 2) в виде индивидуальных актов административного или финансового характера. Незаконное решение о применении мер принуждения подлежит отмене, и администрация обязана возместить причиненный ее действиями ущерб. равным образом она должна возместить ущерб, причинным законным, но не правильно исполненным решением. Законы предусматривают также определенные формы защиты государством служащих и государственного имущества в целях беспрепятственного функционирования администрации. Если служащий при исполнении им служебных обязанностей своими действиями и по своей вине причинил ущерб, то возместит ущерб не он, а администрация. Но иммунитет служащего не является полным. Администрация может взыскать с него сумму возмещения. На практике такое случается редко. Вплоть до недавнего времени администрация не была обязана мотивировать свои решения, делались отдельные исключения. Обосновывались решения о наложении дисциплинарных взысканиях. В вопросе мотивации административных решений Франция явно отставала от других развитых страны. Поэтому в 1979 г. число случаев обязательного обоснования административных решений было увеличено. Закон предусмотрел обязательное мотивирование ряда негативных или неблагоприятных решений. В отличие от администрации суды, обязаны всегда мотивировать свои решения. Мотивированное постановление суда более понятно, заинтересованным лицам облегчается его обжалование. Простой незаконный акт признается недействительным. Он или не применяется или просто отменяется. Акт не применяется, если суд, отграничивается только констатацией его незаконности, но не отменяет его. Акт продолжает существовать но не применяется. Наиболее распространена отмена незаконного акта самой администрацией – это фактически его отзыв. Отзыв администрацией ее акта означает неприменение его в будущем. При более тяжких посягательствах на законность административный акт может быть признан несуществующим. Признание административного акта недействительным в таких случаях считается недостаточным. Необходимо признание того, что он вообще не существовал. Признание акта несуществующим означает, что он не имеет никаких правовых последствий, т.е. как будто акта не было вообще. Как правило, административные акты могут быть обжалованы. Исключение составляют внутри учрежденские акты, малозначительные по своему характеру и не оказывающие, поэтому существенного влияния на положение частных лиц трудно установить. Эту малозначительность и несущественность бывает трудно установить. Признание административного акта незаконным является основанием для привлечения служащего учреждения к ответственности в той или иной форме: уголовной, дисциплинарной или материальной. Первоначально государство не отвечало за свои действия. После революции был принят закон, который ввел в систему частичной и уменьшенной ответственности государства за ущерб, причиненный общественными работами и сооружениями. Государство также постепенно признало себя ответственным за совершенные судебные ошибки. Администрация отвечает за упущения по службе, т.е. если она виновна. Служебная вина возлагается на администрацию, так как считается, что учреждение и его руководство виноваты в том, что не обеспечили должного управления. Упущения по службе руководства учреждения привели к тому, что учреждения в целом или конкретный служащий при исполнении им служебных обязанностей причинили ущерб потерпевшему, поэтому администрация обязана этот ущерб возместить. Личная вина имеет место, если можно найти конкретного служащего администрации, виновного в причинении ущерба. Для возникновения ответственности администрации было достаточно легкой вины. Но в некоторых случаях административные суды считают, что только тяжкая вина может стать основанием для возмещения ущерба администрацией. Суды прощают полиции многие серьезные упущения, допущенные ею при поддержании правопорядка на улицах и в борьбе с пожарами. Считается, что в условиях уличных волнений, при тушении пожаров бывает трудно принять достаточно продуманные решения, поэтому только действительные упущения могут стать основанием для ответственности администрации. В отдельных случаях администрация отвечает без вины, в частности, при ответственности за риск. Сюда относят 4 категории случаев: общественные работы и сооружения; опасные для постороннего действия органов управления; опасная для служащих администрации работа; применение законов и реализация законных управленческих решений. Наиболее распространенная категория потерпевших – это пользователи сооружений, в особенности дорог. В случае с дорогой администрация несет ответственность за правильное ее сооружение и содержание. Госсовет имеет обширную судебную практику по вопросам использования и содержания сооружений. Что касается дорог, он предусмотрел, например, такую деталь: недостатком содержания дороги является выбоина или выступ на ней превышающий 5 см. Опасными для посторонних действиями администрации могут быть содержания складов взрывчатки вблизи жилья, применения полицией оружия в людных местах и др. Ущерб от таких действий администрация должна возмещать, безусловно. Могут рассчитывать на возмещение ущерба администрацией и ее служащие, если они имеют дело с опасной работой. Причем компенсацию за ущерб получают не только постоянные сотрудники, но и временные и добровольные. Законы и законные управленческие решения, согласно практике административных судов могут также становиться основаниями для заявления требований о возмещении вреда. Проведение в жизнь законов может иногда причинить кому-то чрезмерный и неоправданный ущерб, причем без непосредственной вины со стороны государства. Подлежит возмещению не только материальный ущерб но моральный. Для обращения к администрации с требованием о возмещении ущерба установлен 4-х летний срок давности. В случае отказа администрации потерпевший не всегда решается подать иск в административный суд, поскольку для этого почти в каждом случае нужно необходимо нанимать адвоката, а расхода на него очень значительны. Административные суды Во Франции административные суды (трибуналы) совершенно самостоятельны и не подчиняются никаким органам в системе общих судов. Они выступают в роли советников администрации. В административные суда ежегодно поступают десятки тысяч жалоб. Они рассматривают как малозначительные (о пенсиях, о возмещении ущерба), так и крупные политические дела. Они проверяют законность административных актов – от муниципальных до президентских. Судебные акции касаются всех сфер жизни общества: политической – выборы; экономической – военная экономика; социальной – общественная безопасность; культурной – реформа образования; нравственной – цензура прессы и кино. Начало административной юстиции было положено Наполеоном – учреждением в 1799 г. Государственного совета. В следующем году были созданы советы префектур. До 1872 г. решения советов были для администрации необязательными, но за редким исключением ею исполнялись. Законом 1872 г. советам были переданы судебные полномочия – право выносить судебные постановления. Специализация судей в вопросах управления помогает им глубже проникать в суть рассматриваемых дел, принимать квалифицированные решения. По мнению некоторых специалистов, контроль административных судов более детален и оперативен, чем контроль над администрацией общих судов в других странах. Практикуемая во Франции ротация служащих администрации и судей содействует укреплению взаимопонимания и доверия между ними. К административным судам относятся: 1. низовые суды (региональные и специализированные); 2. апелляционные и 3. Госсовет. Предшественниками современных региональных административных судов были советы префектур. В отличии от специализированных судов региональные считаются общими административными. На низовом уровне они рассматривают все споры, которыми не занимаются специализированные суды. Всего имеется 31 региональный административный суд, в состав которых входят 320 судей – председателей и советников. Крупнейший из них расположен в Париже. К специализированным судам относятся: 1. Счетная палата – самый старый и значительный из них, в регионах имеются региональные счетные палаты; 2. Дисциплинарные суды – как внутри административной системы, так и за ее пределами; 3. Суды по вопросам социального обеспечения, занимающиеся пенсиями и другими пособиями. Специализированные суды создаются в интересах использования выгод узкой специализации служащих администрации и в целях привлечения представителей общественности к участию в них. Высшим административным судом во Франции, главным консультантом правительства по вопросам управления является Государственный совет. Он состоит из 5 отделов: четырех консультативных и одного по спорам (судебного). К консультативным относятся отделы: - общественных работ; внутренних дел; - финансов; - социальный. Они курируют группы соответствующих смежных министерств. Председатели отделов назначаются советом министров из числа государственных советников – членов совета. Главой Госсовета формально является премьер-министр, а его заместителем – министр юстиции. Консультирование Госсовет проводит в 2 формах: представлением заключение по проектам правовых актов и проведением исследований и подготовкой докладов по вопросам госуправления. Госсовет в качестве высшего административного суда выносит по первой и последней инстанции в порядке исключения решения по наиболее важным делам: по жалобам на акты правительства и министров, по спорам о статусе высокопоставленных служащих и военных назначенных правительством и по ряду других особых или исключительно важных дел. Судебное дело проходит в Госсовете через несколько фильтров, что обеспечивает достаточно высокое качество правосудия, но и вместе с тем растягивает процесс по времени. Дело рассматривается не только с точки зрения правильности применения норма права, но и по существу, так как оцениваются все собранные по делу доказательства, все установленные факты. Административно-судебная процедура. Во французском административно-судебном процессе действуют как общие для всех судов процедурные правила, принесенные суда из гражданско-судебного процесса, так и особые правила, присущие только административно-судебной процедуре. Согласно общесудебным правилам административный суд не вправе возбудить дело самостоятельно. Это делает истец подачей искового заявления. Суд при этом связан исковым заявлением: объемов заявленных в нем требований, аргументами истца и представленными доказательствами. Во всех административных судах процесс обязательно состязательный. В нем участвуют две стороны истец и ответчик, которые выдвигают аргументы и предоставляют доказательства. За исключением второстепенных дел все судебные постановления принимаются коллегиально. Решение суда по делу имеет строго установленную форму. Оно должно быть обязательно обоснованно. Решение должно быть четко и убедительно сформулировано. В нем указываются какие факты и с помощью каких доказательств судом были установлены. Постановление суда, вступившее в действие, имеет силу закона для всех граждан и организаций и обязательно к исполнению. Далее, административный суд занимает в деле более активную позицию, нежели общий суд. Кроме того, административное судопроизводство более тайное, чем гласное. Досудебное исследование материалов проводится судом негласно. Административное производство имеет характер письменного производства. Эта его особенность – наследие инквизиционного процесса. Свою специфику имеют и постановления административных судов. Так, суд в своем решении прямо не обязывает администрацию что-то сделать. Он обычно указывает, у кого какие права и обязанности, кто прав, кто виноват. Особого внимания заслуживает обжалование превышения администрацией власти. Оно считается наиболее важным, своеобразным и эффективным способом контроля судов над администрацией. Французы считают, что именно в ходе работы с жалобами на превышение власти Госсовет создал административное право. Право подать жалобы на превышение власти имеют: конкретный гражданин, например, уволенный со службы чиновник; группа граждан, которых затрагивает административное мероприятие; налогоплательщики, при коммунальном налогообложении; административная мера может касаться всех жителей страны, как при принятии новых дорожных правил. Существуют также другие иски, по которым административные суды обладают полным юрисдикционным контролем, т.е. как по искам о превышении власти, используют свои полномочия в максимальной степени. Такие иски бывают общие и специальные. Общие: - о возмещении администрацией вреда; - по договорам между администрацией и частными лицами; - о сносе разрушающихся, опасных для здоровья и окружающей среды сооружений. Особые: - пенсионные; - налоговые; - по выборам; - по уголовным делам. |