Административное право зарубежных стран
 Скачать 465.5 Kb.
|
|
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО ВЕЛИКОБРИТАНИИ В Великобритании административное право долгое время не признавалось в качестве самостоятельной отрасли право. Вплоть до конца прошлого века вмешательство государства в общественную жизнь было сравнительно незначительным, страна не имела постоянной армии, аппарат исполнительной власти был небольшим. Усиление активности государства в XX в., увеличение числа органов управления, рост количества служащих привели в итоге к формированию комплекса правовых норм, регулирующих организацию и деятельность административных учреждений. Для британского административного права характерен ряд особенностей, обусловленных спецификой системы управления. Ими являются: - верховенство парламента; - разделение полномочий между администрацией и судами; - ответственность министров; - господство права13. Парламент – высший государственный орган Великобритании. Принимая законы, он формирует право страны, в том числе и административное. Суды не имеют и не признают за собой полномочий объявить акт парламента неконституционным, тем более, что конституции как единого документа в Великобритании нет и новый закон может изменить или отменить любой старый и стать составной частью британской конституции. Суды поэтому путем утонченного толкования закона ищут окольные пути для того, чтобы «поправить» временами законодателя, когда закон, по мнению судей, окажется сформулированным не совсем удачно. Англичане считают, что сфера деятельности министров – это принятие и осуществление политических решений. Сфера судебной деятельности – не политика, а право. Администрация принимает политические решения, опираясь на факты, которыми она располагает. При этом она должна руководствоваться законами, действовать в их рамках. Суд, проверяя по жалобе потерпевшего административные действия, уделяет основное внимание правовой стороне спора, контролирует то, как действия администрации вписываются в нормы права. Министры – главные представители государства. Они отвечают за все в своей сфере: за собственные действия и действия подчиненных им служащих. Все претензии к центральным правительственным органам в конечном счете адресуются им. Перед парламентом министры несут политическую ответственность – вплоть до ухода в отставку. Перед судами они несут юридическую ответственность за незаконные действия, свои и своих подчиненных. Особенности административного права Если подойти к оценке британского административного права с учетом положения в административном процессе различных ветвей государственной власти, то можно сказать, что: - для него характерно политическое верховенство парламента и юридическое – судов, действующих в рамках закона; - главная задача административного права – это поддержание равновесия между необходимостью иметь эффективную административную власть и защитой отдельных лиц и общества в целом от злоупотребления этой властью. Соответственно этому правовыми нормами должны быть установлены пределы административной власти, ее субъекты и процедура их деятельности. - применение в административном процессе неформальных процедур и сравнительно большое участие в нем непрофессионалов, в частности не юристов, и отсюда как бы камерный, домашний характер этого процесса. Характерным для источников британского права является отсутствие конституции как единого документа и большая роль освященных веками обычаев: а) обычного; б) общего права. С учетом этого источниками административного права Великобритании являются: - законы (конституционные и обычные); - обычаи; - решения судов по конкретным делам; - административные нормативные акты. Среди конституционных законов, которые имеют непосредственное отношение к деятельности администрации следует отметить такие акты: Закон (Акт) о Хабеас корпус 1679 г.; Закон (Билль) о правах 1689 г Эти законы налагают на исполнительную власть обязанность уважать и соблюдать права граждан на жизнь, свободу и собственность. К числу обычных законов нужно отнести следующие: 1) Закон о местном управлении 1972 и 1985 гг., которыми, была оформлена последняя реформа системы местного самоуправления, значительно упростившая и унифицировавшая ее14; 2) Закон об актах делегированного законодательства 1946 г., который установил порядок принятия и публикации административных нормативных актов, издаваемые по уполномочию парламента; 3) Закон о трибуналах и расследованиях 1958 г., замененный затем в 1971г. новым законом с таким же названием, который стал первым общим законом, регулирующим организацию и деятельность британской административной юстиции – административных трибуналов и министерских расследований; 4) Закон об исках к короне 1947 г., который подытожил практику судов по делам об ответственности администрации за вред, причиненный ее служащими. Значительное место среди источников занимают обычаи. Ряд своих полномочий исполнительная власть черпает не в законах, а в прерогативе короны – власти, принадлежащей ей по обычаю. Среди них, например, ее право регулировать вопросы гражданской службы. Так же на обычае основывается уходящее корнями в раннее средневековье право судов решать окончательно все спорные вопросы права. Множество норм административного права сформулировано судами в ходе рассмотрения и решения ими дел по жалобам частных лиц на неправомерные действия администрации. Их решения по конкретным делам становятся часто образцами (прецедентами) для рассмотрения в последующем аналогичных дел. Нормами такого прецедентного права суды, прежде всего, очертили свои собственные полномочия по контролю над администрацией: случаи обращения частных лиц в суды, формы такого обращения, глубину проверки судами административных действий. Судебная практика находит нередко свое подтверждение в законах и подзаконных актах. Обширным источником права являются административные нормативные акты: приказы короны в Совете; циркуляры, инструкции, приказы и иные предписание министерств и ведомств; актов местного самоуправления; решения администрации по отдельным делам, ставшие административными прецедентами. Организация администрации Формально исполнительная власть в Великобритании принадлежит короне, которая номинально возглавляет весь административный аппарат страны. Этот аппарат распадается на центральные органы и органы местного самоуправления. Центральные административные органы. К центральным органам относятся, помимо короны, премьер-министр, кабинет, правительство, Тайный совет, министерства, ведомства. Премьер-министр является главным советником короны. Его должность появилась в 1721 г.15, но первое упоминание о нем в законе сделано только в 1917 г. Ключевое положение премьер-министра в системе исполнительной власти основывается на том, что он является лидером партии большинства в парламенте. Премьер-министр возглавляет правительство, руководит деятельностью кабинета, министерств и центральных ведомств. Он решает вопросы о составе кабинета, числе министерских постов, назначение министров и глав центральных ведомств и других главных руководителей министерств и ведомств, высших судей, высшего командного состава вооруженных сил и иных должностных лиц. Кабинет возник еще в конце XVII в. в качестве органа при короне, в котором заседали наиболее важные министры. В наше время он включает в свой состав обычно около 20 членов. Среди них – премьер-министр, лорд-канцлер (председатель палаты лордов), канцлер казначейства (министр финансов), государственные секретари (министры) внутренних дел, иностранных дел, обороны, торговли и промышленности, другие наиболее важные должностные лица государства по выбору премьер-министра. Согласно докладу Комитета по механизму государственного управления 1918 г. (Комитет Халдейна) функциями кабинета являются: 1) представление парламенту окончательного варианта политики; 2) контроль за соответствием действий органов исполнительной власти политическому курсу, утвержденному парламентом; 3) разграничение сфер и координирование деятельности министерств и ведомств. Созывает кабинет и ведет его заседание премьер-министр. Протокол заседания кабинета обычно не ведется. Иногда не протоколируется даже его решение. Наиболее важные решения кабинета для придания им юридической силы оформляются в виде законопроектов, направляемых в палату общин, либо в виде приказов короны в Тайном совете. Британское правительство не должно, согласно закону, превышать 95 членов. В последние годы оно состоит обычно из 75-80 членов. В правительство входят министры, возглавляющие министерства (они называются, как правило, департаментами), и их заместители; министры без портфеля; парламентские секретари министерств; лорд казначейства; лорд-председатель совета, канцлер герцогства Ланкастерского, лорд-хранитель печати, главный почтмейстер. В полном составе правительство никогда не заседает и не принимает никаких решений, а является, по существу, группой лиц, несущих коллективную политическую ответственность перед парламентом и уходящих в отставку вместе с его главой – премьер-министром16. В отличие от правительства Тайный совет при короне является органом, принимающим решения. По своей численности (около 300 человек) совет является крупнейшим правительственным органом. В его состав входят все министры кабинета и некоторые другие министры, судьи Апелляционного суда, архиепископы английской церкви, почетные члены. Но по обычаю на заседания Тайного совета приглашаются лишь несколько советников – сторонников правительства. Кворум для заседаний совета составляет всего лишь 3 советника. На заседаниях Тайного совета оформляются решения кабинета в виде приказов короны в Совете. Этими приказами оформляются как акты, имеющие всеобщий характер, т. е. нормативно-правовые, так и индивидуальные акты, касающиеся отдельных физических и юридических лиц, в том числе и распоряжения о назначении должностных лиц администрации. Министерства и центральные ведомства являются отраслевыми или функциональными органами управления. Особенностью британской администрации является наличие территориальных министерств: по делам Шотландии, Уэльса и Ирландии. Министерства и ведомства Великобритании являются публичными юридическими лицами, и к ним могут предъявляться в суде иски. Управление в сфере народного хозяйства возложено на министерства и публичные (государственные) корпорации. Частнопредпринимательский сектор регулируется сравнительно мягко и в основном министерствами: финансов; торговли и промышленности; энергетики; транспорта; сельского хозяйства, рыболовства и продовольствия. Наибольший размах административно-правовое регулирование имеет в социальной сфере17. Управление и контроль осуществляют здесь, прежде всего министерствами: занятости, образования и науки; социального обеспечения; окружающей среды. Помимо этого существует множество административных трибуналов, которые рассматривают споры между администрацией и частными лицами. Органы местного самоуправления. В настоящее время характерными чертами британского местного самоуправления являются: наличие у органов местного самоуправления статуса юридических лиц; обладание административными полномочиями на соответствующих территориях; известная финансовая самостоятельность, в том числе право на установление местных налогов; выборность руководителей местных органов. Согласно законам о местном управлении 1972 и 1985 гг. Англия разделена на графства (их 39) и городские округа (36). Графства делятся на округа (296). Округа в графствах состоят из более чем 10 тыс. приходов. Уэльс поделен на графства (8), состоящие из округов (37); низовые территориальные единицы здесь называются общинами. Совет выбирает ежегодно из своего состава председателя (в городе он называется мэром) и вице-председателя, которые осуществляют исполнительную власть и возглавляют аппарат наемных служащих муниципалитета. В приходах без советов такой исполнительной властью является председатель собрания избирателей, выбираемый ежегодно этим собранием. К ведению приходов и общин закон относит: распределение земельных участков, промыслы и художественное творчество, туризм, пешеходные дорожки, автобусные стоянки, общинные залы, места отдыха, земли под кладбища, погребение. В компетенцию советов округов и городских округов входит: налогообложение, городское и сельское землепользование, заводы и учреждения, жилищное строительство, местные дороги и стоянки автотранспорта, отдых, зрелища и реклама, борьба с шумом и здравоохранение, сбор отходов и кладбища. Столичные министерства и ведомства осуществляют значительный контроль над органами местного самоуправления. Прежде всего, местные органы зависят от центра в финансовом отношении. Поскольку поступлений от местных налогов и других доходов не хватает на покрытие расходов, для получения денежной помощи из столицы, они вынуждены подчиняться указаниям центра, помимо того, министерства и ведомства производят переоценку стоимости имущества, облагаемого местными налогами, дают разрешение на получение займов, утверждают административные акты местных органов. Некоторые министры вправе даже принимать на себя исполнение обязанностей тех местных органов, которые, по их мнению, не справляются со своей работой. Законы, принятые в 1980-1989 гг., значительно усилили роль центра, ограничили самостоятельность органов местного самоуправления. Регулирование административной деятельности В Великобритании деятельность администрации обычно делят на две части: нормотворчество и административную юстицию. Нормотворчество. Англичане называют административное нормотворчество делегированным законодательством. Так как оно основывается на делегировании парламентом администрации нормотворческих полномочий. За исключением, когда администрация принимает нормативные акты на основе королевской прерогативы, она не имеет собственных полномочий на их издание, а получает их от парламента, который принимает для этой цели особые законы. Парламент передает администрации полномочия нет только по дополнению и детализации. действующих законов, но и иногда по внесению изменений в действующие законы. В Великобритании передача административным учреждением нормотворческих полномочий не противоречит ее конституции. Сама по себе практика делегирования стала конституционной нормой. Административная юстиция. В Великобритании административная юстиция осуществляется в 2 формах: а) трибуналами, представляющими собой своеобразные административные суды и б) министерскими расследованиями. Трибуналы действуют в случаях назначения социальных пособий и оказания других социальных услуг. Расследования проводятся министерствами при решении вопросов политики и им необходимо перед принятием решения выслушать мнение заинтересованных лиц, общественности. Организация трибуналов и расследований, их процедура регулируется Законом о трибуналах и расследованиях 1971 г. Этим же законом учрежден постоянно действующий Совет по трибуналам в качестве надзорно-консультативного органа в системе исполнительной власти. Трибуналы – специфические британские явления. Это – своеобразные «неформальные» суды. Они занимают промежуточное положение между администрацией и общими судами. Задача трибунала – установление наличия у конкретного лица право на пособие или услугу, предусмотренного конкретным законом. В настоящее время наиболее многочисленные трибуналы – по подоходному налогу, по национальной службе здравоохранения, по социальному обеспечению и пособиям. Расследования проводятся тогда, когда они предусмотрены законами. Их цель вовлечение всех заинтересованных лиц в процесс разработки и принятия политических решений. До принятия Закона о трибуналах и расследований такие решения принимались в обстановке секретности: заинтересованные лица не знали, чем обосновывал министр планируемое мероприятие; министр не был обязан информировать об аргументах положенных им в основу своего окончательного решения. Таким образом, при проведении расследования не соблюдались принципы справедливого правосудия. Контроль судов над администрацией В системе органов госвласти контроль над администрацией осуществляют парламенты и суды. Другие органы играют в этом деле менее значительную роль. На протяжении веков британские суды утверждали свой авторитет главных толкователей права страны. Они стали последними инстанцией, разрешающей все споры о праве. Суды решают вопрос о том, действует ли администрация в рамках права, не злоупотребляют ли они своей властью. Контроль судов над администрацией стал практическим воплощением принципа господства права. Обращение в суд. Любое заинтересованное лицо имеет право обратиться в суд с жалобой на действия администрации. Британские суды считают, что, как правило, никто не станет тратить деньги и время ради простого любопытства. Если лицо, даже иностранец, обратилось в суд, значит, административное действие его затрагивает. Около 300 лет назад парламент впервые попытался исключить право на судебный контроль, употребив в законе формулировку «никакого цертиорари», т.е. запретив судам издавать приказы цертиорари, которыми суды затребовали административные дела для проверки законности действия учреждений. Суды в ответ на это выработали позднее правило, в соответствии с которым госорган с полномочиями, предусмотренными законом, не может выходить за их пределы. Должно ли лицо пройти все административные инстанции, прежде чем оно обратится в суд? Должно, считают суды, если речь идет о целесообразности, уместности административного решения, если спорный вопрос является вопросом политики. Суды считают бесспорной свою власть над администрацией в 2 случаях: 1) когда учреждение превышает свою власть или 2) когда учреждение действует в рамках своих полномочий, но не правильно применяет нормы права. Административное право предоставляет частным лицам широкий набор способов судебной защиты. Способы судебной защиты можно разделить на два вида: 1) частноправовые и 2) публично-правовые. К частноправовым относятся: присуждение возмещения убытков; «инджанкшн» (приказ суда, налагающий запрет на действия администрации, которые согласно закону она не может совершить); мнение суда по юридическому вопросу. Публично-правовые: это прерогативные приказы: «цертиорари», «прохибишн» (приказ суда, запрещающий администрации продолжать свои действия с превышением власти); «мандамус» (приказ суда, обязывающий администрацию совершить то, что она обязана сделать по закону); «хабеас корпус» (приказ суда, обязывающий администрацию доставить задержанное ею лицо в суд и объяснить причину ареста. Административный процесс в Великобритании, менее формален, чем в США. Поэтому британским судам приходится уделять больше нимания выводам администрации по фактам и контролю применения администрацией норм права в каждом конкретном случае. |