Административное право зарубежных стран
 Скачать 465.5 Kb.
|
|
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН Предисловие Реформирование государственного аппарата и системы государственного управления, начавшееся в нашей стране со второй половины 80-х годов, придало особую актуальность заимствования зарубежного опыта. Очевидно, речь не идет о необходимости чисто механического использования иностранных моделей государственного управления. В вопросе заимствования позитивных наработок зарубежного административного права должны соблюдаться взвешенность, а также учитываться совместимость реципируемых норм и реалий российской правовой системы. Изучение административного права зарубежных стран, помимо прочего, позволяет уяснить механизм принятия управленческих решений в государствах, поддерживающих и расширяющих торгово-экономические отношения с Россией. Административное право – сравнительно молодая отрасль права. Оно появляется в западноевропейских странах в эпоху промышленных революций. Для его возникновения в качестве самостоятельной отрасли права было необходимо, чтобы управленческая деятельность подверглась действию специфических административно-правовых норм. До появления административного права управление регулировалось общеправовыми нормами, действовавшими и в отношении всех остальных субъектов права. Административно-правовые системы зарубежных стран воплотили в себе общие тенденции развития современной государственности, а также особенности исторической эволюции отдельных стран. Родиной административного права считается Франция. Более раннему формированию административного законодательства в этой стране способствовала доктрина, в соответствии с которой органы управления должны быть безоговорочно отделены от судов, к которым французская буржуазия не пытала доверия. Административное право стран континентальной системы представляет собой совокупность правовых норм, которые регламентируют, прежде всего, организацию системы государственного управления, их взаимоотношения, внутреннюю структуру и правовой статус. Кроме того, административно-правовые нормы регулируют отношения между административными учреждениями и отдельными гражданами. В англосаксонских странах административное право развилось в самостоятельную отрасль позднее. Долгое время в Великобритании в отношении органов управления применялись нормы общего права. С расширением государственного вмешательства в экономику и другие сферы общественной жизни развивается административная деятельность и укрепляет аппарат административной власти. Этот процесс сопровождается появлением специфических норм, относящихся только к деятельности органов управления. В англосаксонской системе административно-правовое нормотворчество сосредоточилось на выработке процессуальных гарантий частных лиц против произвольных действий государственных органов. Административистика Великобритании и США исходит из того, что административное право не регламентирует организацию и структуру государственного аппарата, зато детально регулирует практически все аспекты отношений частных лиц и административных органов. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО США Для государственного строя США в целом и для административного права в частности характерно верховенство федеральной конституции. В конечном счете, в ней находят ответ на вопросы о своих правах американские граждане и государственные органы. Конституция закрепляет разделение полномочий между тремя ветвями власти: законодательной, исполнительной и судебной. Суды, наделенные конституционной властью решать окончательно все спорные правовые вопросы, контролируют две другие власти во всем том, что касается права. Это обусловило их исключительно сильные позиции в американской системе государственного управления. Особенности административного права и его источников Понятие административного права. С точки зрения американских юристов административное право США регулирует полномочия и порядок деятельности административных учреждений, а также контроль судов над администрацией1. Американцы сосредотачивают свое внимание на «внешнем административном праве», т.е. на той части отрасли права, которая регулирует взаимоотношения учреждений с частными лицами. Американцы склонны рассматривать свое административное право как совокупность юридических норм, призванных защитить частное лицо от произвола бюрократии. Как писал в 1928 году американский ученый Э.Фройнд, «административное право – это право, контролирующее администрацию, а не право, созданное администрацией2». Американскую юриспруденцию интересует в административном процессе не учреждения, а главным образом частное лицо, прежде всего его права на участие в этом процессе и те возможности, которые предоставляются этому лицу и его адвокату для защиты его интересов. Поэтому вопросы процедуры в административном праве США являются доминирующими. Такое административное право следует, скорее, именовать «административно-процессуальным». Английские и американские юристы, участвовавшие в процессе становления и развития права, руководствовались почти исключительно интересам юридической практики. Отсюда большое уважение к обычаям (общему праву), которым эта практика закреплялась. Подходя к делу практически, они видели перед собой, прежде всего клиента, частное лицо, пострадавшее в результате того или иного действия администрации. Источники административного права. Источниками административного права США являются: - конституции (федеральная и штатов); - законы федерации и штатов; - судебные решения; - акты административных учреждений. Конституции могут быть признаны в качестве источников административного права с существенной оговоркой, поскольку они, как правило, не формулируют принципов или норм административного права. Последнее было создано судами, а также Конгрессом США и легислатурами штатов фактически вопреки основным законам. Чрезвычайно важное значение для административного права, в особенности для его процессуальной части, имеют 5 и 14 поправки к Конституции США. В 5 поправке говориться, «Никто… не должен лишаться жизни, свободы или имущества без надлежащей процедуры; никакая частная собственность не должна отбираться для общественного пользования без справедливого возмещения». В14 поправке указывается, что «ни один штат не должен лишать кого-либо жизни, свободы имущества без надлежащей правовой процедуры». Большую роль в создании административного права сыграла деятельность легислатур. На федеральном уровне отправной точкой можно считать 1887 г., когда был принят Закон «О междуштатной торговле», учредивший первое независимое ведомство (агентство) – Комиссию междуштатной торговли. До 1946 года существовал значительный разнобой в деятельности независимых ведомств и департаментов. В целях унификации административной практики в 1946 г. был принят Закон об административной процедуре (далее именуемый как федеральный ЗАП). Являясь по существу административным кодексом, он сформулировал важнейшие положения, регулирующие информирование граждан о деятельности администрации, административное нормотворчество и квазисудебную деятельность, проверку судом решений учреждений. Называя федеральный ЗАП «основным законом административного права», Б.Шварц следующим образом определяет его значение: закон был первой в странах общего права попыткой законодательного органа установить важнейшие, принципиальные положения, регулирующие административную процедуру; закон взял лучшее из предшествующей административной практики; пошел по пути дальнейшего совершенствования административной процедуры3. В 1966 г. Конгресс кодифицировал пятый раздел Свода законов США, получивший название «Правительственная организация и служащие». Он почти полностью посвящен учреждениям в системе исполнительной власти, в том числе и административным. Этот раздел делится на три части: «Учреждения, в общем», «Управление гражданской службой» и «Служащие»4. Федеральный ЗАП был включен в первую часть, которая содержит мало сведений о структуре и полномочиях администрации, в целом и почти ничего о структуре и полномочиях отдельных учреждений. Среди других законов по административному праву следует упомянуть Федеральный закон о претензиях из причинения вреда 1946 г. Этот закон предусматривает имущественную ответственность федеральной казны за вред, причиненный неправомерными действиями госслужащих. Многие штаты имеют собственные законы об административной процедуре. Образцом для них служит федеральный ЗАП, так и Примерный штатный закон об административной процедуре, подготовленный уполномоченными штатов по унификации законодательства и ими обновляемый. В этом последнем учтены многие последние рекомендации административистов, и местами он значительно лучше сформулирован, чем Федеральный ЗАП. Процедура административных учреждений в системе местного самоуправления также в отдельных случаях регулируется особыми актами об административной процедуре. Большую роль в создании американского административного права сыграли суды. В США они являются последней инстанцией, решающей все спорные вопросы права. Их толкование конституцией, законов и других нормативных актов считается наиболее квалифицированным и авторитетным. Суды, широко толкуя конституции, санкционировали передачу учреждениям нормотворческих и судебных полномочий. Они сформулировали также множество новых материальных и процессуальных норм административного права, которые в дальнейшем были закреплены в законах и действовали сами по себе. Создавая новое право, суды нередко посягают на действующее законодательство. Нормотворческая активность американских судов особенно усилилась в 60-е и последующие годы. И, наконец, важный источник административного права составляют административные нормативные акты. По своему числу и объему они значительно превышают как законы, так и судебные постановления. Главным законодателем, по выражению американских исследователей, является в настоящее время президент5. Наиболее важными нормативными актами, издаваемыми президентом, являются исполнительные приказы и реорганизационные планы. Реорганизационные планы принимаются на основе законов о реорганизации и могут вносить изменения в действующее законодательство. Реорганизационные планы нередко существенно реформируют систему и структуру правительственных органов. Федеральные департамента и ведомства издают нормативные акты в виде приказов, инструкций, правил производств и процедуры и т.д. Административные нормативные акты по мере их принятия публикуются в официальном периодическом издании «Федeрал рэджистер», а также помещаются в регулярно обновляемый многотомный «Свод федеральных предписаний», где акты группируются сначала по разделам, а затем внутри каждого раздела по учреждениям6. По их содержанию акты учреждений обычно делятся на два класса: - условные и дополняющие (или подзаконные) акты. К первому классу относятся акты, которые вводят в действие законы при возникновении фактов или условий, указанных в делегирующем законе. Сама администрация издает и акт о прекращении действия ранее введенного закона в связи с исчезновением упомянутых фактов и условий. К условным относятся, акты президента, объявляющие о введении в действие или прекращении действия законов об эмбарго, о таможенных пошлинах и чрезвычайных законов. Второй класс нормативных актов значительно многочисленнее, чем первый. Все административные учреждения, уполномоченные в настоящее время Конгрессом на издание актов, развивающих, дополняющих, интерпретирующих положения соответствующих законов. Организация администрации Федеральные административные учреждения. На уровне федерации в систему органов исполнительной власти входят: - президент; департаменты; - правительственные корпорации; - независимые ведомства и другие учреждения. Согласно законодательству административные учреждения являются только те из них, которые не осуществляют военные и внешнеполитические функции и которые имеют полномочия выносить решения в отношении юридического статуса частных лиц, т.е. лишать вопросы об их правах и обязанностях. Администрация предполагает не простое исполнение, а управление главным образом через регулирование, осуществляемое с помощью передаваемых администрации нормотворческих и судебных полномочий. Согласно Конституции исполнительная власть возложена на президента. Президент совместно с Конгрессом формирует аппарат исполнительной власти; создает федеральные учреждения; назначает глав департаментов; руководителей независимых ведомств и правительственных корпораций и других высших должностных лиц, руководит их деятельностью. Помимо чисто исполнительных полномочий президент наделен Конгрессом и административной властью. Ему делегированы обширные нормотворческие полномочия, в том числе и такие, с помощью которых он может изменить правовой статус частных лиц. Многие из них субделегируются президентом главам департаментов и ведомств и другим должностным лицам. На уровне федерации существуют 14 департаментов (кроме военных): государственный, обороны, юстиции, внутренних дел7, финансов, торговли, энергетики, транспорта, сельского хозяйства, жилищного строительства и городского развития, труда, образования, здравоохранения и гуманитарных служб, по делам ветеранов. Департаменты государственный и обороны выполняют военные или внешнеполитические функции и поэтому исключаются из числа административных учреждений. Остальные 12 департаментов относятся к разряду административных учреждений. Правительственные корпорации в США – такие, например, как Управление развития долины Теннеси, Национальная пассажирская железнодорожная корпорация (Эмтрак), Корпорация по гарантированию пенсионного обеспечения, Корпорация заморских частных инвестиций, Фонд развития Африки – участвуют в хозяйственном обороте на таких же правовых основаниях, как и частные корпорации. На уровне федерации существует около сотни независимых ведомств. Не все они являются административными учреждениями, поскольку не все наделены полномочиями определять правовой статус частных лиц. Важнейшие независимые ведомства, являющиеся административными учреждениями, можно разделить на три группы: - политические; - экономические и социальные. К числу экономических ведомств относятся: Федеральная торговая комиссия и Комиссия по продажам на срок (призваны охранять конкуренцию и честную торговую практику); Федеральная резервная система; Федеральная корпорация страхования вкладов; Комиссия ценных бумаг и биржевых операций (осуществляют регулирование в сфере финансов); Экспортно-импортный банк, Администрация малого бизнеса, Федеральный совет жилищного финансирования, Национальная администрация кредитных союзов; Администрация фермерского кредита (оказывают финансовую помощь); Ядерная регулирующая комиссия, Федеральная регулирующая энергетическая комиссия (в области энергетики); Комиссия междуштатной торговли, Федеральная морская комиссия, Комиссия Панамского канала (в сфере транспорта); Федеральная комиссия связи, Почтовая служба, Комиссия почтовых тарифов (в связи). К числу важнейших социальных ведомств относятся: Ведомство по охране окружающей среды; Национальный совет по трудовым отношениям, Комиссия по обеспечению равных возможностей при трудоустройстве, Национальный арбитражный совет, Управление по управлению персоналом, Совет по охране системы заслуг (регулируют отношения между работником и работодателем); Национальный Совет по безопасности на транспорте, Комиссия по безопасности и охране здоровья на производстве, Комиссия по безопасности потребительских товаров (занимаются вопросами охраны жизни и здоровья). Эти и другие независимые ведомства, являющиеся административными учреждениями, как правило, организационно обособлены от департаментов и пользуются известной самостоятельностью даже по отношению к президенту. Руководители независимого ведомства (члены коллегии, насчитывающей обычно 5-11 человек) также назначаются президентом и подлежат утверждению сенатом. Независимые ведомства непосредственно подотчетны не президенту, а Конгрессу. Как считает Б.Шварц, в тех случаях, когда ведомства вступают в конфликт с главой исполнительной власти, «их положение таково, что президент в настоящее время может мало что сделать для поддержания своей политики8». Подобное положение объясняется нежеланием Конгресса усиливать исполнительную власть, а также и тем, что независимые ведомства среди прочего наделены судебными полномочиями, осуществление которых невозможно без известной самостоятельности органа, принимающего решения. Вместе с тем, президент и подчиненные ему учреждения исполнительной власти располагают целым рядом косвенных способов воздействия на повседневную деятельность независимых ведомств. Среди них: направление ведомствами их бюджетных проектов не Конгрессу, а президенту; контроль департамента юстиции над военными ведомствами их дел в судах; направление ведомствами законопредложений и комментариев к законопроектам, внесенным конгрессменами в Административно-бюджетное управление при президенте; назначение президентом председателей коллегиального руководства важнейших независимых ведомств; участие официальных представителей департаментов в квазисудебных заседаниях, проводимых ведомствами; установление президентом требований, которым должны отвечать госслужащие; досрочное отстранение президентом от должности членов коллегиального руководства ряда ведомств; передача президентом части его полномочий ведомствам и др. Административные учреждения в США являются наиболее важными из всех органов исполнительной власти. Они выполняют особо трудную функцию – приведение в жизнь политических решений, принятых законодательными органами, осуществляют применение законов к гражданам и частным организациям, т.е. вступают в непосредственный правовой контакт с частными лицами. Путем издания нормативных предписаний они приводят в действие федеральное право, выносят решения о правах и обязанностях конкретных лиц, которые в дальнейшем могут быть изменены только судами. Все другие неадминистративные учреждения не обладают непосредственными властными полномочиями направлять действия частных лиц. |