коррупция. Аннотация Цель и задачи дисциплины

• Название: Аннотация Цель и задачи дисциплины
• Дата: 23.05.2023
• Размер: 335.22 Kb.
• Имя файла: коррупция.docx
• Тип: Документы; #1154652
• страница: 12 из 14

Тема 7. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов

 

Вопросы темы:

1.  Правовая основа антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.

2.  Коррупциогенные факторы и их виды.

3.  Антикоррупционная экспертиза: понятие, принципы проведения.

4.  Субъекты проведения антикоррупционной экспертизы и требования к независимым экспертам.

5.  Особенности процедуры проведения антикоррупционной экспертизы.

 

Перечень формируемых компетенций:

     способность сохранять и укреплять доверие общества к юридическому сообществу (ОПК-4);

     способность обеспечивать соблюдение законодательства РФ субъектами права (ПК-3);

     готовность принимать участие в проведении юридической экспертизы проектов нормативно правовых актов, в том числе в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции (ПК-14).

 

Вопрос 1. Правовая основа антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.

 

Экспертиза представляет собой правовой инструмент, предназначенный для выяснения обстоятельств, требующих применения специальных познаний. Экспертиза как познавательный инструмент находит все более широкое применение в жизни государства, распространяясь на новые сферы деятельности. Выделяют следующие виды экспертиз: общественную, правовую, антикоррупционную, специализированную, финансовую, лингвистическую, судебную, криминологическую. Но, можно заявить, что этот перечень является далеко не исчерпывающим, и юридическая практика к настоящему времени обогатила правовую действительность иными видами экспертных инструментов.

Общественная экспертиза представляет собой механизм общественной экспертной деятельности по анализу и оценке нормативных и других управленческих решений власти всех уровней. Основная цель проведения такой экспертизы – учет и защита интересов граждан при принятии и реализации властных решений.^[63]

При правовой экспертизе проводится правовая оценка формы правового акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего правовой акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования (опубликования) на предмет соответствия нормам Конституции Российской Федерации 1993 г. (далее – Конституция РФ) и федеральных законов, а также оценка соответствия правового акта требованиям юридической техники (в том числе проверка наличия необходимых реквизитов).^[64]

Специализированная экспертиза включает профессиональную оценку эффективности положений проекта правового документа с учетом специфики той сферы общественных отношений, на урегулирование которой направлен данный проект.^[65]

Криминологическая экспертиза – представляет собой изучение, анализ, оценку экономических, социальных, культурно-воспитательных и иных мероприятий с целью определения их возможного или существующего влияния на преступность, ее причинный комплекс, тенденции, качественно-количественные характеристики, последствия, другие криминологически значимые показатели.^[66]

В качестве одной из мер профилактики коррупции Федеральный закон от 25.12.2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» предусматривает проведение антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов. Данная мера появилась вследствие ратификации РФ специальной Конвенции ООН. Антикоррупционная экспертиза необходима для периодической переоценки административных мер и правовых документов. Проверяется их эффективность и адекватность в борьбе с чиновничьими нарушениями. Предпосылками проведения антикоррупционной экспертизы в современной России стали теоретические исследования Центра стратегических разработок и фонда «Индем», проведенные в 2003 г. Специалисты выпустили специальную памятку. С помощью нее можно было определить присутствовали ли в работе органов власти коррупциогенные факторы. В России эти исследования стали первыми в своем роде. Они показали, что в условиях совсем недавно возникшей рыночной экономики молодые государственные институты оказались крайне подвержены коррупции.

Объектом антикоррупционной экспертизы являются – общественные отношения, на регулирование которых направлен исследуемый в целях выявления коррупциогенных факторов нормативный правовой акт или его проект.

Предметом антикоррупционной экспертизы являются – нормативные правовые акты и проекты таких актов органов государственной власти и местного самоуправления, а также содержащиеся в них нормы, которые регулируют общественные отношения, являющиеся объектом экспертизы.

Цель антикоррупционной экспертизы – предупреждение появления в нормативных правовых актах и их проектах коррупциогенных факторов.

Задачи антикоррупционной экспертизы:

1)      выявление коррупциогенных факторов в положениях нормативных правовых актах и их проектов;

2)      выявление в нормативных правовых актах и их проектах положений, которые необходимы для предупреждения коррупции;

3)      выработка предложений о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов.

 

Виды антикоррупционной экспертизы:

1)      Государственная – проводится определенным кругом лиц, специально уполномоченных органов государственной власти различных уровней и органов местного самоуправления на проведение антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта или проекта нормативного правового акта.

2)      Общественная – исследование и анализ нормативного правового акта институтами гражданского общества с целью выявления и устранения (минимизации) коррупционных факторов.

3)      Независимая – экспертиза нормативного правового акта, осуществляемая научными учреждениями, бизнес-сообществами и иными организациями, гражданами в инициативном порядке за собственные средства с целью выявления и устранения (минимизации) коррупционных факторов.

 

Впервые проведение экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность в органах исполнительной власти было предусмотрено Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 N 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг.». На системной основе такая экспертиза была внедрена с 2009 г. после утверждения постановлениями Правительства Российской Федерации от 05.05.2009 N 195 и N 196 правил и методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции.

Впоследствии указанные постановления Правительства Российской Федерации признаны утратившими силу в связи с принятием постановления Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 N 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».

 

В настоящий момент правовую основу антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов составляют:

1.  Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» относит антикоррупционную экспертизу правовых актов и их проектов к одной из основных мер профилактики коррупции (ч. 2 ст. 6).

2.  Федеральный закон от 17.07.2009 N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» установил правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения (ч. 1 ст. 1). Данный закон направлен на выявление и последующее устранение коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах и их проектах. В нем также представлены перечень субъектов проведения антикоррупционной экспертизы и меры реагирования на выявленные коррупциогенные факторы.

3.  Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 N 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» утверждены Правила и Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

 

Ведомственные нормативные правовые акты:

1.  Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 28.12.2009 N 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» определен порядок участия органов прокуратуры в проведении антикоррупционной экспертизы и принятии мер реагирования при выявлении коррупциогенных факторов.

2.  Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 21.10.2011 N 363 «Об утверждении формы заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы» установлена обязательная форма заключения, которую заполняет независимый эксперт по итогам проведенной антикоррупционной экспертизы.

3.  Приказ ФСО России от 07.05.2019 N 60 «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) Федеральной службы охраны Российской Федерации»» (Зарегистрировано в Минюсте России 07.06.2019 N 54874).

 

Федеральными органами исполнительной власти, судебными органами, иными органами и организациями, региональными и муниципальными органами власти приняты собственные порядки (методики) проведения антикоррупционной экспертизы.

 

Вопрос 2. Коррупциогенные факторы и их виды.

 

Антикоррупционная экспертиза проводится с целью выявления и устранения коррупциогенных факторов.

Коррупциогенные факторы – положения нормативных правовых актов (их проектов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 N 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» определены 12 коррупциогенных факторов, которые делятся на две группы:

1)      устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил;

2)      содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям.

 

В свою очередь к устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, относятся:

1.  Широта дискреционных полномочий – это отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц).

О наличии в рассматриваемом положении нормативного правового акта широты дискреционных полномочий могут свидетельствовать следующие фразы: «о принятом решении должностное лицо информирует заявителя» (без указания срока о таком уведомлении); «размер льготы определяется должностным лицом и не может составлять более 50 %» (без приведения критериев, в каких случаях сколько процентов льгота должна составлять).

Коррупциогенный фактор может проявляться при возможности увеличить сроки выполнения административного действия, принятия решения по усмотрению должностного лица, например, в виде формулировки «в исключительных случаях срок может быть продлен».

 

2.  Определение компетенции по формуле «вправе» – диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций.

О наличии данного коррупциогенного фактора могут свидетельствовать следующие содержащиеся в нормативном правовом акте формулировки: «уполномоченное должностное лицо вправе признать решение, уведомление, запрос или иной документ недействительным и отозвать указанный документ» (без указания оснований принятия решения); «должностное лицо может привлечь к проверке экспертную организацию» (без указания оснований, когда таким правом можно воспользоваться).

 

3.  Выборочное изменение объема прав – возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц).

При проведении антикоррупционной экспертизы необходимо выявить положения, устанавливающие ограничения или запреты для одних (граждан, предприятий), и введение льгот и привилегий для других по усмотрению должностного лица. Свидетельствовать о наличии данного коррупциогенного фактора, могут фразы: «В случае, если в представленных заявителем документах выявлены недостатки, являющиеся основанием для их возвращения без рассмотрения по существу, Учреждение может установить срок для их устранения, не превышающий 30 дней»; «в исключительных случаях срок предоставления государственной услуги может быть продлен на 30 дней».

 

4.  Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества – наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию государственного органа, органа местного самоуправления или организации, принявшего первоначальный нормативный правовой акт.

В качестве примера может служить фраза: «органы местного самоуправления вправе устанавливать ограничения по времени продажи отдельных видов продукции» (в условиях отсутствия законодательного закрепления такого полномочия). Этот коррупциогенный фактор часто связан с широтой дискреционных полномочий, поскольку в отсутствие каких-либо законодательныхограничений у органа власти (должностного лица) появляется возможность безграничного подзаконного нормотворчества. Наибольшие коррупционные риски возникают в случае, если право подзаконного нормотворчества предоставляется органу власти (должностному лицу), которое потом будет проверять исполнение этих норм.

 

5.  Принятие нормативного правового акта за пределами компетенции – нарушение компетенции государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов.

При проведении антикоррупционной экспертизы необходимо обращать внимание на полномочия органа власти, принявшего рассматриваемый НПА. Необходимо выяснить, относится ли издание этого акта к компетенции данного органа или должностного лица. Коррупциогенный фактор наличествует в нормативном правовом акте, регулирующем вопросы, относящиеся к компетенции другого органа власти: например, принятие закона субъекта Российской Федерации или нормативного правового акта местного самоуправления по вопросам, относящимся к компетенции федерального законодателя.

 

6.  Заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательного делегирования соответствующих полномочий – установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона. Этот коррупциогенный фактор характерен для подзаконных актов. Необходимо выявлять положения, которые содержат обязательные требования к гражданам (организациям) при отсутствии профильного закона либо при отсутствии в нем положений, которыми введение таких требований делегировано на уровень подзаконного акта.

 

7.  Отсутствие или неполнота административных процедур – отсутствие порядка совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка. Данный коррупциогенный фактор предполагает отсутствие нормативно установленного порядка совершения должностными лицами определенных действий (например, при предоставлении государственных услуг).

Так, в административном регламенте (его проекте) предоставления государственных (муниципальных) услуг (осуществления функций) должны содержаться следующие обязательные разделы, связанные с процедурой ее предоставления:

     результат предоставления услуги;

     срок регистрации заявления (запроса);

     срок предоставления услуги;

     исчерпывающий перечень необходимых документов;

     исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов, приостановлении предоставления услуги, отказе в ее предоставлении;

     порядок обжалования отказа предоставления услуги.

 

8.  Отказ от конкурсных (аукционных) процедур (подпункт «з» п. 3 Методики) – закрепление административного порядка предоставления права (блага).

Коррупциогенным фактором является возможность принятия решения о предоставлении ограниченного ресурса административным методом, а не на основании открытых конкурентных процедур. Свидетельствовать о наличии данного коррупциогенного фактора, могут фразы:

     «решение о предоставлении в аренду помещения, находящегося в муниципальной собственности, принимается на заседании представительного органа власти»;

     «в случае недостаточности кадровых ресурсов для выполнения работ по благоустройству (в период сильных осадков) органы местного самоуправления могут заключать договоры об оказании таких услуг с организациями и (или) индивидуальными пред принимателями».

 

9.  Нормативные коллизии (подпункт «и» пункта 3 Методики) – противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае. Коррупциогенный фактор проявляется в наличии противоречащих друг другу положений нормативных актов, в том числе разного уровня (федерального, регионального, местного).