УРФУ Противодействие коррупции в социальной сфере. Б. Н. Ельцина Институт государственного управления и предпринимательства Т. М. Резер противодействие коррупции в социальной сфере учебнометодическое пособие
 Скачать 0.61 Mb.
|
|
Уральский федеральный университет имени первого Президента России Б.Н. Ельцина Институт государственного управления и предпринимательства Т. М. РЕЗЕР ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ Учебно-методическое пособие МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ УРАЛЬСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ИМЕНИ ПЕРВОГО ПРЕЗИДЕНТА РОССИИ Б. Н. ЕЛЬЦИНА Т. М. Резер ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ Учебно-методическое пособие Рекомендовано методическим советом Уральского федерального университета в качестве учебно-методического пособия для студентов вуза, обучающихся по направлению подготовки 38.03.04 «Государственное и муниципальное управление» Екатеринбург Издательство Уральского университета 2018 ББК Х401.02я7 Р341 Рецензенты: кафедра государственного и муниципального управления Уральского государственного экономического университета (заведующий кафедрой Д. Ю. Ноженко); И. В. Выдрин, доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник отдела права Института философии УрО РАН Резер, Т. М. Р341 Противодействие коррупции в социальной сфере : учеб.- метод. пособие / Т. М. Резер ; М-во образования и науки Рос. Федерации, Урал. федер. ун-т. — Екатеринбург : Изд-во Урал. ун-та, 2018. — 144 с. ISBN 978-5-7996-2295-4 В учебно-методическим пособии на примере отечественного и зарубежного опыта рассматриваются теоретические основы антикоррупционных инструментов в социальной сфере. Предложена модель работы по внедрению антикоррупционных мер, а также по организации антикоррупционного просвещения в социальных организациях. Предназначено для бакалавров и магистрантов направления подготовки «Государственное и муниципальное управление». Может быть использовано в системе повышения квалификации. ББК Х401.02я7 ISBN 978-5-7996-2295-4 © Уральский федеральный университет, 2018 ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ 1 Учебно-методическое пособие 1 ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ 3 Учебно-методическое пособие Рекомендовано 3 ПРЕДИСЛОВИЕ 4 Глава 1 ПРИРОДА КОРРУПЦИИ КАК СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВОГО ЯВЛЕНИЯ 13 ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ СТРАТЕГИИ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ 42 АНТИКОРРУПЦИОННАЯ МОДЕЛЬ УПРАВЛЕНИЯ 50 ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ 56 ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ОРГАНИЗАЦИИ 84 МОДЕЛЬ АНТИКОРРУПЦИОННОГО ПОВЕДЕНИЯ РАБОТНИКОВ 102 СПИСОК РЕКОМЕНДУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 140 ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ 144 ПРЕДИСЛОВИЕ В России с 2008 г. реализуются атикоррупционная стратегия и Национальные планы противодействия коррупции. Борьба с кор - рупцией — общегосударственная задача, поэтому Национальные планы противодействия коррупции утверждаются указами президента Российской Федерации. Проведенный анализ названных правовых актов показывает, что в России действительно создана система противодействия коррупционным правонарушениям. Подтверждением этому служат намеченные мероприятия в Национальных планах противодействия коррупции, в выполнение которых вовлечены все структуры государственной власти: законодательная, исполнительная, судебная. Системный подход и вовлечение в деятельность по противодействию коррупции органов государственного управления федерального и регионального уровней, а также органов местного самоуправления позволяют говорить о проведении целенаправленной государственной политики. Однако, даже ограничив до минимума коррупционные проявления, полного уничтожения коррупции не добилось ни одно современное государство. С чем это связано? К сожалению, антикоррупционная модель поведения пока не стала социальной нормой в повседневной жизнедеятельности человека. Противостояние коррупции — дело всего российского общества, поэтому противодействие коррупции рассмотрено на примере самого большого социального института — системы образования. В учебно-методическом пособии обобщено правовое, организационное и методическое обеспечение использования специальных знаний при разработке мер, направленных на противодействие коррупции в социальной сфере, проанализированы антикоррупционные инструменты. Образование как социальный институт формирует систему ценностей у граждан страны. От его эффективности зависят уровень правовой культуры и нравственные начала общества. Предлагаемое пособие дополнит и расширит знания обучающихся не только по направлению подготовки «Государственное и муниципальное управление», но и по другим направлениям подготовки в гуманитарной сфере. Особенности издания заключаются в том, что оно включает теоретическую и практическую части. В теоретической части рассмотрена природа коррупции как социально-правового явления на конкретных исторических примерах. В практической части раскрывается суть стратегий противодействия коррупции, рассмотренных с позиции права и организации, приводятся конкретные примеры из зарубежной практики. В пособии представлена антикоррупционная модель управления, основанная на повышении правосознания работников и нравственно-этических началах управления развитием общества. Особое место отводится изучению антикоррупционного законодательства и проведения экспертизы правовых актов как эффективного механизма противодействия коррупции. В достаточном объеме представлены ситуационные задачи и понятийный аппарат, в конце пособия имеются приложения — схемы по реализации Национальных планов противодействия коррупции. Данное учебно-методическое пособие выполнено по плану научно-исследовательских работ на кафедре теории и методологии государственного муниципального управления Института государственного управления и предпринимательства Уральского федерального университета. Автор с благодарностью рассмотрит все критические замечания и рекомендации по дальнейшему совершенствованию издания. Воспитание — дело трудное, и улучшение его условий — одна из священных обязанностей каждого человека, ибо нет ничего более важного, как образование самого себя и своих ближних. Сократ В современном мире коррупция представляет собой серьезную проблему практически для всех государств. В преамбуле Конвенции ООН против коррупции отмечается «серьезность порождаемых коррупцией проблем и угроз для стабильности и безопасности общества, что подрывает демократические институты и ценности, этические ценности и справедливость и наносит ущерб устойчивому развитию и правопорядку», а также то, что «коррупция уже не представляет собой локальную проблему, а превратилась в транснациональное явление, которое затрагивает общество и экономику всех стран»1. В настоящее время проблема коррупции, подавление различных проявлений и противодействие ее распространению, выработка и практическая реализация эффективной антикоррупционной политики являются предельно острыми и жизненно важными для Российской Федерации. Пандемия коррупции, доставшаяся новому государству в наследство от СССР, поразила все сферы жизнедеятельности общества и государства. Коррупция, как ржавчина, разъедает не только систему государственной и муниципальной власти, управление делами государства, но и подрывает моральные и нравственные устои общества. Как показывают современные исследования, в сфере образования коррупция также достигла таких масштабов, что не может оставаться в числе второстепенных проблем отрасли. Только на этапе поступления в высшие учебные заведения масштабы коррупции оцениваются в сумме от 520 млн (данные ЮНЕСКО) до 1,5 млрд долл. (данные Департамента экономической безопасности (ДЭБ) МВД России). Такая же сумма тратится россиянами на коррупционные платежи за каждый год учебы в образовательных организациях высшей профессиональной школы. Коррумпированность системы образования не только снижает качество самого образования, но и формирует отношение к коррупции как к нормальному явлению, причем не только у взрослых, но и у подрастающего поколения. Поэтому противодействие коррупции в сфере образования должно иметь приоритетное значение в разных социальных и возрастных группах и на всех уровнях государственного и муниципального управления. Например, в последние годы произошла трансформация нравственного сознания женщин Северного Кавказа, они массово вовлечены в противоправные (коррупционные) отношения. Обыденной практикой стало получение справок об инвалидности детей с целью выплаты государственных пособий (при наличии здоровых детей); оформление документов на получение материнского капитала (при отсутствии детей); оформление документов на ребенка-сироту (при наличии родителей и нормальных условий проживания); сбор медицинских справок на выпускника школы для льготного поступления в вуз и выделения бюджетного места, выплаты социальных стипендий и получения места в общежитии; дача взяток лицам, проводящим ЕГЭ в образовательных организациях, с целью получения выпускником высоких баллов для поступления на бюджетные места в вузы России. Трансформация нравственного сознания граждан на Северном Кавказе позволяет им терпимо относиться к взяточничеству, делая его массовым; существенно снижать требования к выпускникам школ, уровню образования молодых специалистов; получать липовые справки по любым поводам. ЮНЕСКО опубликовало основные положения Доклада о масштабах коррупции в сфере образования в 60 странах мира, подготовленного Международным институтом планирования образования: коррупция разъедает образование повсеместно и наносит серьезный ущерб системам образования во всем мире. Причинами коррупции признаются общее падение нравов, подмена реальных ценностей мнимыми: вместо знаний — кафедра за деньги и любой диплом в зависимости от суммы. В России коррупция в сфере образования признается как официальными лицами, так и населением. Особая опасность для российского общества кроется в том, что в сознании российского общества и отдельных его представителей («обывателей», рядовых российских граждан) все более укореняется стереотип коррупции не только как этически приемлемая стратегия поведения, но и как поведенческий стереотип. Представление же об общественной опасности этого явления размывается. Нижний порог этической терпимости граждан к таким проявлениям коррупции, как взяточничество, за которое предусмотрено уголовное наказание, все время повышается. Коррупция приводит к разрастанию правового и этического нигилизма, снижая уважение к правовым, общественным и экономическим институтам, разрушая доверие граждан к представительным и исполнительным органам власти, отечественной судебной системе, правоохранительным структурам. Коррупция представляет собой многоликое и многомерное явление, которое рассматривается и изучается как экономическая, политическая, социальная и культурная проблема. Ее разнообразные проявления носят в основном латентный характер, что затрудняет изучение и выработку мер противодействия. Изучение и всестороннее исследование общих вопросов теории и практики распространения коррупции и противодействия ее проявлениям, причин и условий, создающих питательную среду для коррупционных преступлений, системный анализ успешных практик, методов и механизмов подавления коррупции требуют участия в этом процессе ученых и практических специалистов различных отраслей. Необходимо учитывать и применять на практике положительный антикоррупционный опыт зарубежных стран — Дании, Сингапура, Канады, Норвегии, Финляндии, Швеции, Швейцарии, Австрии и др. Все изложенное определило необходимость изучения антикоррупционной деятельности в социальной сфере, оценки возможностей совершенствования ее элементов в России. Таким образом, актуальность данного учебно-методического пособия была определена рядом факторов: необходимостью анализа коррупции как явления современной политической реальности, ее особенностей, детерминированных глобализацией и либерализацией внешнеэкономических связей и отношений; научно-практической значимостью определения содержания, специфики коррупции в социальной сфере в России, а также необходимостью осмысления отечественного опыта противодействия коррупции; необходимостью рассмотрения государственной антикоррупционной политики с учетом зарубежного и отечественного опыта противодействия коррупции в различных отраслях. В последнее время проблеме противодействия коррупции в отечественных и зарубежных научных источниках и официальных документах уделяется повышенное внимание. Можно выделить научные труды, авторы которых рассматривают как основные виды и механизмы коррупции с точки зрения норм и институтов права, антикоррупционного законодательства, так и проблемы общественной опасности коррупционных преступлений. Правовой анализ коррупции проводят в своих работах Е. И. Голованова2, Г. С. Гончаренко3, А. И. Долгова4, Н. В. Селихов5 и др. Среди современных российских ученых, чьи труды посвящены проблемам борьбы с коррупцией, можно выделить В. В. Астанина6, К. Н. Барциц7, О. Н. Ведерникову8, П. С. Яни9. В последнее десятилетие появилось довольно много работ, посвященных анализу проблем коррупции в социальной сфере. Так, были опубликованы результаты следующих диссертационных исследований: Э. О. Леонтьевой (Институализация неформальных практик в сфере высшего образования. 2010), Ю. П. Стреб- кова (Коррупционные преступления в сфере образования. 2012), С. П. Плохова (Противодействие коррупционной преступности в социальной сфере (на примере здравоохранения и образования Волгоградской и Саратовской областей). 2013). Указанные работы посвящены изучению криминологических и социологических аспектов коррупционной преступности в социальной сфере. Однако вопросы криминалистического и судебноэкспертного обеспечения раскрытия и расследования преступлений коррупционной направленности, совершаемых в социальной сфере, до сих пор не нашли подробного рассмотрения в научной литературе. В данном контексте важно подчеркнуть, что изучение и противодействие коррупции получили значительный импульс после утверждения президентом Российской Федерации 13 апреля 2010 г. Национальной стратегии противодействия коррупции, принятия пакета федеральных антикоррупционных законов 2008 г. «О противодействии коррупции» и Национального плана по противодействию коррупции. В течение нескольких лет Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации проводит семинары для преподавателей вузов страны, государственных и муниципальных служащих на тему «Методика мониторинга и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов». Преподаватели РАНХиГС и слушатели курсов отмечают важность усиления действующего законодательства, а также необходимость разработки методики, направленной на снижение коррупциогенности всего массива российских нормативных правовых актов. Уральские преподаватели также повышают квалификацию на этих семинарах, выступают с сообщениями, делятся опытом с коллегами. Значительного внимания заслуживают работы, посвященные проблемам противодействия коррупции, в том числе исследования таких специалистов, как С. Роуз-Аккерман, П. Ходгкинсон и др. Вместе с тем можно констатировать, что, несмотря на актуальность рассматриваемой проблемы, исследований, посвященных вопросам разработки и реализации антикоррупционной политики в сфере образования, в России практически нет. До сих пор остаются не до конца разработанными проблемы методологии и теоретических основ борьбы с коррупцией, в полной мере не отрефлексированы зарубежный опыт и международная практика эффективности антикоррупционной политики. Исходя из назревшей объективной необходимости систематизации имеющихся взглядов, развития теоретической и практической базы, связанной с разработкой комплекса действенных мер и способов противодействия коррупции в социальной сфере в Российской Федерации, автор данного учебно-методического пособия сформулировал следующие задачи изучения коррупции: проанализировать антикоррупционные инструменты противодействия в социальной сфере; исследовать организационно-правовое обеспечение антикоррупционной политики в социальной сфере. Нормативную базу противодействия составляют положения Конституции РФ, действующее уголовное и уголовно-процессуальное законодательство, Федеральные законы № 73-ФЗ от 31 мая 2001 г. «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации», № 273-ФЗ от 29 декабря 2012 г. «Об образовании в Российской Федерации», Федеральный закон № 273-ФЗ от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции» и иные нормативные правовые акты, ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок использования специальных знаний, а также международные правовые документы по борьбе с коррупцией, ратифицированные Государственной думой Российской Федерации. Методическую основу учебно-методического пособия составили политологический, институциональный, социологический и системный подходы к анализу социально-политической сущности и содержания коррупции как явления, влияющего на безопасность современной России, идеи представителей экономической, правовой и политологической мысли. Глава 1 ПРИРОДА КОРРУПЦИИ КАК СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВОГО ЯВЛЕНИЯ С древнейших времен власть и коррупция были неразделимы. На протяжении всей истории параллельно эволюции государства происходила эволюция коррупции. Наказание за взяточничество предусматривалось еще законами Хаммурапи (4 тыс. лет назад), устанавливалось египетскими фараонами. Пагубное воздействие этого асоциального явления ощущается в любой стране, независимо от государственного устройства или традиций общественного развития. Первое упоминание о коррупции можно отнести ко второй половине XXIV в. до н. э., когда Урукагина, царь древнего шумерского города Лагаш на территории современного Ирака, реформировал государственное управление, дабы пресечь многочисленные злоупотребления своих чиновников и судей. Однако борьба с коррупцией в Древнем мире обычно не приносила желаемых результатов, особенно в восточных деспотиях. Персидский царь Камбис (600-559 гг. до н. э.) казнил одного подкупленного судью и велел покрыть снятой с него кожей судейское кресло в назидание другим. Своего апогея коррупция достигла в эпоху упадка античности в Римской империи и стала одной из причин ее крушения. Римские цари дошли до такой степени развращенности (a guanta corruzione), что если бы за ними последовало еще два-три подобных им преемника, то падение Рима стало бы уже необратимым. Для Рима было великим счастьем то, что его цари развратились (corroti) быстро и были изгнаны, а многие римские императоры были убиты вследствие разложения армии. Однако получившему свободу, но развращенному народу, по-мнению Никколо Макиавелли, крайне трудно остаться свободным. Само слово «коррупция» имеет латинское происхождение: corrompere означает «растлевать, портить, повреждать». Ну а самым известным взяточником был Иуда, «продавший Христа» за тридцать сребреников. Макиавелли полагал, что в монархиях, «правящих при помощи слуг», коррупция менее опасна, поскольку все «слуги» обязаны милостям царю и их труднее подкупить. Современное понятие коррупции начинает складываться на рубеже Нового времени, с началом образования централизованных государств и ныне существующих правовых систем. Импульс к осмыслению коррупции в нынешнем понимании дают труды Никколо Макиавелли, который сравнивал коррупцию с болезнью, а именно с чахоткой (туберкулезом). Вначале болезнь трудно распознать, но легче лечить. Если же она запущена, то ее легко распознать, но излечить трудно. Так же и коррупция в делах государства. Если своевременно обнаружить зарождающийся недуг, что дано лишь |