УРФУ Противодействие коррупции в социальной сфере. Б. Н. Ельцина Институт государственного управления и предпринимательства Т. М. Резер противодействие коррупции в социальной сфере учебнометодическое пособие
 Скачать 0.61 Mb.
|
|
мудрым правителям, то избавиться от него нетрудно. если же он запущен так, что всякому виден, то никакое снадобье уже не поможет. Вот таким образом мудрый Никколо Макиавелли определил это антисоциальное явление, которое может охватить болезнью весь организм, то есть поразить все гражданское общество и государственный аппарат, вместе взятые. В последующем акцент в понимании коррупции был перенесен на ее криминологическую и уголовно-правовую сторону. Томас Гоббс спустя век напишет в «Левиафане»: «Люди, кичащиеся своим богатством, смело совершают преступления в надежде, что им удастся избежать наказания путем коррумпирования государственной юстиции или получить прощение за деньги или другие формы вознаграждения». К ним же он относил «имеющих много могущественных родственников или популярных людей, завоевавших себе высокую репутацию»: они осмеливаются нарушать законы в надежде, что им удастся оказать давление на власть, исполняющую закон. В римском праве corrumpere — разламывать, портить, повреждать, фальсифицировать показания, обесчестить девственницу, но в то же время и подкупить судью (претора). В качестве важных исков предусматривались actio de albo corruptio — против того, кто повредил или изменил выставленный текст преторского эдикта на белой доске (album) для публичных объявлений, писавшихся черными или красными буквами. Термин «коррупция» использовался и как правовой принцип. Например, corruptio optimi est pessima — «извращение наилучшего есть самое худшее»; худший вид аргумента — ошибочный вывод из здравых предпосылок. Сегодня о коррупции в нашей стране знает каждый. Коррупция относится к числу наиболее опасных негативных социальных явлений, приводящих к разрушению основ правопорядка и резко ослабляющих все государственные институты и гражданское общество. Рассмотрим понятие «коррупция», в целом довольно сложное и неоднозначно трактуемое. Оно дает характеристику социальному явлению, развивающемуся во времени и имеющему исторический характер, который трансформируется в зависимости от социальных условий и традиций той или иной страны. Исходя из этого как понимание сущности и содержания понятия коррупции, так и трактовка действий и условий как коррупционных во многом зависят от того, какой уровень коррупции приемлем для общества, а также от методов и средств реального противодействия коррупции. Суждения и оценки того, какими в российской социальной системе могут быть признаки коррупции в действиях должностных лиц и граждан, в решениях, принимаемых органами власти, и в методах их исполнения, во многом зависят от того, как понимается коррупция. Приведем наиболее известные формулировки коррупции в нашей стране в разных отраслях. Эти описания во многом являются условными, потому что редко применяются в чистом виде, существенно чаще они используются в тех или иных комбинациях. Приводимый ниже перечень показывает практически все значимые для противодействия коррупции варианты. Термин «коррупция» в настоящее время достаточно часто используется в нашей повседневной деятельности. Это свидетельствует об актуальности рассматриваемого социального явления, требующего серьезного осмысления. Развиваясь и приспосабливаясь к изменяющейся обстановке, коррупция приобретает новые черты своего проявления, выражающиеся не только в формах и методах действий коррупционеров, но и в используемых средствах коррупционного воздействия, обеспечивающих соответствующий результат субъектам этого процесса. В то же время коррупция имеет ряд внешних проявлений, которые, как социальное явление, обнаруживаются в совершении различных коррупционных деяний. Часть из их числа могут носить преступный характер и преследоваться в уголовном порядке, что определяет взаимоотношения явления коррупции с правовой сферой действительности, составной частью которой можно назвать существование вследствие этого особого общественного явления — коррупционной преступности. Коррупционная преступность — это преступления лиц, официально привлеченных к управлению (государственных и муниципальных служащих; иных лиц, уполномоченных на выполнение публичных функций), использующих различным образом имеющиеся у них по статусу возможности для незаконного извлечения личной выгоды. Коррупция в обществе проявляется прежде всего в особом образе поведения людей. Суть коррупции — в социально-психологических особенностях личности конкретного человека и общества в целом. Мотивационная сфера в данном случае имеет преобладающее значение в выборе особого вида поведения людей: наиболее распространенный мотив — это компенсация за производимый государственными, муниципальными служащими, иными лицами, уполномоченными на выполнение публичных функций, ущерб, связанный с прохождением ими службы или выполнением иных публичных функций. Важной особенностью социально-психологического климата в обществе, способствующей процветанию кор - рупции, является двойной моральный стандарт. С одной стороны, коррупция, особенно верхушечная, считается общественно неприемлемой. С другой стороны, коррупция, в большей мере низовая, является «по умолчанию» частью быта. По числу взяток на первом месте стоит низовая коррупция — в здравоохранении, правоохранительных органах, сфере образования. За деньги сегодня можно поступить в любую образовательную организацию, в том числе и на бюджетное место, или просто купить диплом — липовый или настоящий, сдать экзамен или получить зачет, заключить договоры об использовании помещений в образовательном учреждении с превышением должностных полномочий путем незаконной сдачи в аренду государственного имущества и т. д. Кроме «чистых» взяток, которые берутся за «успешную» сдачу промежуточных и итоговых экзаменов, все шире распространяется так называемое «скрытое взяточничество»: «благотворительные взносы на развитие» вуза, при условии непрозрачности расходования этих средств; «подготовительные курсы» с гарантией стопроцентного зачисления в данный вуз; служебное покровительство родственникам и «своим людям»; хищение и нецелевое использование бюджетных средств; злоупотребление служебным положением; превышение полномочий. Коррупция в сфере образования породила огромное количество вузов в России, которые фактически не дают никакого образования своим студентам, понижая тем самым общий уровень образованности общества. Особенно неприятен данный факт в системе образования, так как образование прежде всего воздействует на интеллектуальное, нравственное, эстетическое и физическое развитие обучаемого. В юриспруденции коррупция рассматривается как правонарушение в государственном и муниципальном управлении, в деятельности правоохранительных органов и судов в современной России. Коррупцией в таком понимании чаще всего считается преступление, связанное с использованием служебного положения или социального статуса должностного лица в личных или корпоративных интересах. Чаще всего такой интерес сводится к получению незаконных доходов, а правонарушения или преступления — к тем или иным вариантам получения или дачи взяток, а также к подкупу должностных лиц. Предметом взятки или коммерческого подкупа, наряду с деньгами, ценными бумагами и иным имуществом, могут быть выгоды или услуги имущественного характера, оказываемые безвозмездно, но подлежащие оплате (предоставление туристических путевок, ремонт квартиры, строительство дачи и т. п.). Выгодами имущественного характера могут быть занижение стоимости передаваемого имущества, приватизируемых объектов, уменьшение арендных платежей, процентных ставок за пользование банковскими ссудами и т. п. Юридическое понимание коррупции, следовательно, включено в нормы Уголовного кодекса РФ, что позволяет осуществлять уголовное преследование коррупционеров. Но эта особенность юридического понимания коррупции приводит и к существенным трудностям в реальном противодействии коррупции, потому что такие действия почти всегда совершаются скрытно, без документальных свидетельств, без свидетелей, в присутствии только самих коррупционеров. Поэтому доказать совершение коррупционного преступления крайне сложно, в том числе в социальной сфере. В российских условиях такое доказательство затрудняется еще и тем, что по нормам законодательства взяткой считается только получение денег, ценностей или иного имущества за совершение или отказ от совершения действий, которые входят в служебные полномочия должностных лиц. Следовательно, если деньги, ценности или иное имущество получает посредник, который не имеет должностных полномочий решить ту или иную проблему за взятку и не признается в том, что обязан был отдать взятку должностному лицу, действия такого посредника невозможно квалифицировать как получение взятки. Чаще такие действия посредников квалифицируются как мошенничество, а должностные лица, которые должны были за взятку решить ту или иную проблему взяткодателя, вообще уходят от уголовной ответственности за коррупцию. При этом никакой другой ответственности за коррупцию в нашей стране не предусмотрено. В средствах массовой информации во всех регионах страны сообщения о нарушениях в сфере образования, а тем более о наказаниях за них, пока еще можно обнаружить в незначительном количестве. Некоторое увеличение сообщений о коррупции наблюдается в СМИ во время сдачи школьниками ЕГЭ и зачисления первоклассников в образовательные организации. В экономике под коррупцией понимается деятельность должностных лиц государственного или муниципального управления и частного бизнеса, ведущая к финансовым потерям и потерям других ресурсов для государства, местных сообществ, бизнеса, для развития отраслей и экономики страны в целом, а также в некоторых случаях — для развития социальной сферы. По уровню финансовых потерь при этом чаще всего оцениваются опасность совершения тех или иных коррупционных действий, а также общие объемы потерь государства и общества от коррупции. При таком понимании коррупции противодействие ее проявлениям затрудняется тем, что к потерям для государства и общества могут приводить и другие преступления, а также действия, не являющиеся преступлениями. Следовательно, такое понимание коррупции является расширительным, слабо учитывающим специфику совершения именно коррупционных, а не иных действий должностными лицами. В управлении к коррупции в основном относится нарушение или разрушение нормального, нормативного, описанного в Кон - ституции РФ, законах и других нормативных документах, государственного или муниципального управления, нередко приводящего к системной неэффективности управления в результате того, что личные или корпоративные интересы начинают доминировать над государственными и общественными интересами. Такое понимание коррупции показывает важный признак совершения коррупционных действий должностными лицами — их неэффективность для решений заявленных проблем, направленность на решение проблем личных или корпоративных. Но и такое понимание коррупции создает определенные трудности в противодействии коррупции, поскольку оценка действий должностных лиц как эффективных или неэффективных всегда является субъективной и, кроме того, сильно зависящей от того, на какую перспективу — краткосрочную, среднесрочную или долгосрочную — она проводится. В таком понимании коррупция не обязательно связывается с совершением преступлений, достаточным признаком коррупции выступает неэффективность действий должностных лиц при решении государственных или общественных проблем. Поэтому такое понимание коррупции практически не используется при вынесении приговоров судов в современной России, хотя могло бы способствовать росту эффективности реального противодействия распространению этого явления в нашей стране, если бы, например, становилось одним из оснований для увольнения должностных лиц, совершающих подобные действия. К сожалению, такое понимание коррупции практически не используется в практике принятия решений Правительством РФ и другими органами власти. Социологическое понимание коррупции связывает совершение коррупционных действий с социальными институтами10 и социальной средой11, в которой они совершаются. Во многих случаях коррупционные действия осуществляются под воздействием социальных институтов и социальной среды независимо от их приоритетности и желаний должностных лиц и других участников коррупционных действий. Часто нормы таких социальных институтов являются не правовыми, а неформальными, не всегда даже соответствующими нормам морали и нравственности. Коррупцией в социологическом понимании обычно считается использование неформальных связей и отношений при решении политических, государственных и муниципальных проблем в личных или корпоративных интересах. Коррупционное поведение в таком понимании связано с осознанным, а нередко и неосознаваемым подчинением социальным институтам. Процедуры решений таких проблем нередко связываются с фаворитизмом и «кли- ентелизмом», особенно в области принятия кадровых решений и последующего содействия деятельности получившим таким образом свои назначения должностным лицам. Наиболее адекватным российским условиям, по-видимому, является признание коррупционными любых действий, нарушающих нормальное, нормативное регулирование и развитие той или иной отрасли, сферы деятельности и страны в целом посредством использования публичных возможностей для реализации личных или корпоративных интересов в ущерб общественным. При этом интересы не обязательно должны быть материальными, они могут быть и нематериальными, когда действия производятся в соответствии с какими-то идеями или по идеологическим мотивам. Нормальным, нормативным регулированием и развитием той или иной сферы деятельности и страны в целом можно считать такое, которое к настоящему периоду зафиксировано в действующих международных документах и соглашениях, планах и программах развития нашей страны, ее отдельных отраслей и регионов, в Конституции РФ, принятых на ее основе законах и других нормативных документах. При анализе существующих понятий можно сделать следующее обобщение: коррупция — это использование в системе государственной, муниципальной службы и управления служащим своего положения в обществе в личных целях. Подходы к интерпретации природы коррупции Коррупция выходит за пределы взяточничества. Об этом говорит одно из общепринятых в международной практике определений коррупции: «отказ от ожидаемых стандартов поведения со стороны представителей власти ради незаконной личной выгоды»12. Различные подходы к интерпретации коррупции приведены в табл. 1.
Таблица 1
Все это говорит о том, что, стремясь к наиболее полному определению понятия коррупции, не следует добиваться единогласного понимания этого явления. Каждое новое определение открывает новую его грань13. В любом случае коррупционное поведение рассматривается как поведение, отклоняющееся от преобладающих в социальноэкономической и политико-правовой сферах норм и обусловленное мотивацией получения личной выгоды за общественный счет. При данном понимании коррупции становится понятным, что к совершению коррупционных действий не всегда приводят только корыстные или иные интересы должностных лиц или других индивидов, к коррупции приводит воздействие на них социальных институтов и определяемых этими институтами социальных норм. Массовый характер такой коррупции делает ее очень опасной, потому что она не всегда оценивается самими гражданами и должностными лицами как коррупция: эти действия становятся обыденными, выполняемыми по привычке, а сами социальные институты не всегда замечаются. Поэтому при сохранении индивидуальной ответственности за совершение коррупционных действий необходимо выявлять социальные институты, которые порождают массовое совершение коррупционных действий, а затем заменять их институтами некоррупционными. Для реализации такой стратегии противодействия коррупции могут потребоваться длительные сроки, исчисляемые годами и десятилетиями, но и социальные эффекты от таких стратегий противодействия коррупции будут долговременными, обеспечивающими существенное снижение уровня коррупции в нашей стране. При таком подходе становится понятным, почему столь разные действия можно и нужно объединять единым понятием кор - рупции, что, в свою очередь, позволяет найти общие принципы противодействия коррупции, причем противодействия не только уже известным проявлениям коррупции, но и тем, которые могут в ближайшем или отдаленном будущем возникнуть в результате поиска коррупционерами способов осуществления своих действий. Кроме того, социологическое понимание коррупции обосновывает неадекватность представления о коррупции исключительно как о преступлении. Несмотря на описанные выше преимущества социологического понимания коррупции, оно практически не используется в практике принятия решений Правительством РФ и другими органами власти, а также при вынесении приговоров судов. Важнейшей причиной такого положения является направленность деятельности органов власти в нашей стране на достижение эффектов в краткосрочных периодах, в течение которых эффекты замены социальных институтов на некоррупционные институты вряд ли смогут проявиться. Каждый из приведенных выше подходов к пониманию коррупции является ограниченным, но вместе с тем каждый содержит те или иные существенные признаки современной коррупции, которые в совокупности довольно полно описывают это явление. Интересно рассмотреть |