учебник по цифровому праву. блажеев учебник. Цифровое право Введение

• Название: Цифровое право Введение
• Анкор: учебник по цифровому праву
• Дата: 21.02.2022
• Размер: 1.01 Mb.
• Имя файла: блажеев учебник.docx
• Тип: Документы; #368835
• страница: 36 из 70

Глава 8. Цифровизация государственных и муниципальных закупок

§ 1. Предпосылки и тенденции цифровизации государственных и муниципальных закупок

В Программе "Цифровая экономика Российской Федерации", утвержденной распоряжением Правительства РФ от 28.07.2017 N 1632-р, отмечается, что "...эффективное развитие сфер деятельности в цифровой экономике возможно при наличии развитых платформ, технологий, институциональных и инфраструктурных сред"*(752). Одной из основных задач нормативного правового регулирования отношений в различных сферах деятельности при переходе к цифровой экономике, в том числе в сфере государственных и муниципальных закупок, является устранение правовых ограничений, препятствующих цифровизации закупок.

Современная модель государственных и муниципальных закупок создана в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"*(753), который кардинально изменил правила о закупках действовавшего ранее Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"*(754).

Закон о размещении заказов регулировал по существу отношения на этапе определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и заключения государственных и муниципальных контрактов, правовое же обеспечение иных элементов закупок либо отсутствовало, либо носило фрагментарный характер.

Закон о контрактной системе основан на новой концепции системного регулирования складывающихся отношений на всех стадиях процесса закупок, обеспечивающих реализацию основной цели - достижение заданных результатов удовлетворения государственных и муниципальных нужд.

Действующим Законом контрактная система определяется как "совокупность участников контрактной системы в сфере закупок (федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по регулированию контрактной системы в сфере закупок, иные федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление нормативно-правового регулирования и контроля в сфере закупок, Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом", Государственная корпорация "Роскосмос", заказчики, участники закупок, в том числе признанные поставщиками (подрядчиками, исполнителями), уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, специализированные организации, операторы электронных площадок) и осуществляемых ими, в том числе с использованием единой информационной системы в сфере закупок (за исключением случаев, если использование такой единой информационной системы не предусмотрено настоящим Федеральным законом), в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд" (п. 1 ст. 3).

Определение контрактной системы показывает, что контрактная система является сложной организационно-правовой системой, состоящей из многих субъектов, выполняющих определенные функции в сфере закупок, и различных стадий, последовательно сменяющихся в процессе закупок и носящих взаимосвязанный характер, направленных на достижение заданных результатов.

Согласно ч. 1 ст. 1 Закона о контрактной системе данный Закон регулирует планирование закупок товаров, работ, услуг; определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей); заключение контрактов; особенности исполнения контрактов; мониторинг закупок товаров (работ, услуг); аудит в сфере закупок товаров, работ, услуг; контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Создание контрактной системы в сфере закупок позволяет обеспечить взаимосогласованное правовое регулирование всех стадий процесса государственных и муниципальных закупок.

Законодательство о контрактной системе носит специальный характер, нормы права, содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие указанные отношения, должны соответствовать Закону о контрактной системе, который основывается на положениях Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ и Бюджетного кодекса РФ (ч. 1 ст. 2 Закона о контрактной системе).

В случаях, предусмотренных федеральным законодательством, полномочиями по принятию нормативных правовых актов в сфере закупок обладают органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом", Государственная корпорация по космической деятельности "Роскосмос".

Нормативное правовое регулирование в сфере закупок направлено на удовлетворение федеральных государственных нужд, государственных нужд субъектов РФ, включая ведомственные государственные нужды и муниципальных нужд, в том числе потребностей в товарах, работах, услугах муниципальных органов.

Совокупность норм о государственных и муниципальных закупках можно рассматривать в качестве комплексного правового института.

В ст. 13 Закона о контрактной системе провозглашены цели осуществления закупок:

- достижение целей и реализации мероприятий, предусмотренных государственными программами Российской Федерации (в том числе федеральными целевыми программами, иными документами стратегического и программно-целевого планирования Российской Федерации), государственными программами субъектов РФ (в том числе региональными целевыми программами, иными документами стратегического и программно-целевого планирования субъектов Российской Федерации), муниципальными программами;

- испол нение международных обязательств Российской Федерации, реализация межгосударственных целевых программ, участником которых является Российская Федерация;

- выполнение функций и полномочий государственных органов Российской Федерации, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, государственных органов субъектов РФ, органов управления территориальными внебюджетными фондами, муниципальных органов.

В настоящее время приоритетной целью государственных закупок является осуществление закупок для реализации национальных проектов.

Развитие законодательства о закупках должно основываться на целях и задачах, поставленных в документах стратегического планирования, имеющих основополагающее значение для социально-экономического развития страны, включая переход к новому технологическому укладу, основанному на цифровых технологиях.

Следует отметить, что уже изначально установленные в Законе о контрактной системе правила были направлены на применение информационно-коммуникационных технологий, что в целом ряде случаев позволяет их адаптировать к переходу на цифровые технологии.

Происшедшая реформа в сфере государственных и муниципальных закупок включает прежде всего меры по использованию информационных технологий - созданию единой информационной системы (ЕИС).

Создание ЕИС, основанной на применении передовых информационных технологий, инновационных не только для России, но и многих мировых экономик, специалистами оценивается очень высоко*(755).

ЕИС определяется Законом о контрактной системе как совокупность информации, указанной в ч. 3 ст. 4 Закона о контрактной системе и содержащейся в базах данных, информационных технологий и технических средств, обеспечивающих формирование, обработку, хранение такой информации, а также ее предоставление с использованием официального сайта единой информационной системы в информационно-телекоммуникационной сети интернет (п. 9 ст. 3).

Согласно определению контрактной системы применение ЕИС по общему правилу является обязательным за исключением случаев, если использование ЕИС не предусмотрено Законом о контрактной системе.

ЕИС содержит большой объем информации (планы закупок; планы-графики; информацию об их реализации; информацию о закупках, об исполнении контрактов; реестр заключенных контрактов; единый реестр участников закупок; реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей); библиотеку типовых контрактов, типовых условий контрактов; реестр банковских гарантий; реестр жалоб, плановых и внеплановых проверок, их результатов и выданных предписаний; результаты мониторинга закупок, аудита в сфере закупок, а также контроля в сфере закупок; отчеты заказчиков, предусмотренные Законом; каталог товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд; нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере закупок и иную информацию).

Перечисленный перечень информации свидетельствует о том, что содержащаяся в ЕИС информация охватывает все этапы деятельности заказчиков, начиная с планов закупок и заканчивая их отчетами, результаты деятельности органов контроля, аудита и мониторинга.

Согласно ч. 4 ст. 4 Закона о контрактной системе информация, содержащаяся в ЕИС, является общедоступной, за исключением сведений, составляющих государственную тайну, и предоставляется безвозмездно.

Создаваемые региональные и муниципальные информационные системы должны быть интегрированы с ЕИС (ч. 11 ст. 4), и при расхождении информации, размещенной в ЕИС и иных информационных системах, приоритетом обладает информация, размещенная в ЕИС (ч. 12 ст. 4).

Функционирование ЕИС постоянно совершенствуется за счет автоматизации функций формирования, обработки, хранения и предоставления данных, автоматизации функций контроля за соответствием информации об объеме финансового обеспечения, включенной в планы закупок, информации об объеме финансового обеспечения для осуществления закупок, утвержденном и доведенном до заказчика; информации, включенной в планы-графики закупок и содержащейся в планах закупок; информации, содержащейся в извещениях об осуществлении закупок, в документации о закупках, информации, содержащейся в планах-графиках; информации, содержащейся в протоколах определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), информации, содержащейся в документации о закупках; условий проекта контракта, направляемого в форме электронного документа участнику закупки, с которым заключается контракт, информации, содержащейся в протоколе определения поставщика (подрядчика, исполнителя); информации о контракте, включенной в реестр контрактов, заключенных заказчиками, условиям контракта; использование усиленной квалифицированной электронной подписи для подписания электронных документов, предусмотренных настоящим Федеральным законом (ч. 1 ст. 4).

Совершенствование ЕИС должно осуществляться за счет расширения ее функциональных возможностей путем размещения всех документов по закупкам в электронной форме и структурирования размещенной в ней информации, что позволит обеспечить автоматизированный учет и использование содержащейся в ЕИС информации.

Созданную ЕИС в сфере закупок можно рассматривать в качестве основной составляющей информационной инфраструктуры закупок, автоматизация функций которой и применение новых цифровых технологий, средств связи и программного обеспечения позволит в дальнейшем рассматривать ее в качестве цифровой инфраструктуры, принципиальным свойством которой является, как утверждается в литературе, осуществление автоматизированных действий*(756).

В качестве одной из предпосылок цифровизации государственных и муниципальных закупок можно рассматривать организацию электронного документооборота в контрактной системе, правила о котором содержатся в ст. 5 Закона о контрактной системе.

Согласно ч. 1 ст. 5 Закона о контрактной системе между участниками контрактной системы обмен документами в процессе закупок допускается в форме электронных документов, в том числе подача заявок на участие в определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей), окончательных предложений, а также электронные документы направляются при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Понятие электронного документа содержится в Федеральном законе от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", в соответствии с которым им признается документированная информация, представленная в электронной форме, т.е. в виде, пригодном для восприятия человеком с использованием электронных вычислительных машин, а также для передачи по информационно-телекоммуникационным сетям или обработки в информационных системах (ст. 2)*(757).

Электронные документы в сфере закупок должны быть подписаны усиленной электронной подписью и поданы с использованием электронной площадки, специализированной электронной площадки. В случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок, обмен электронными документами осуществляется с использованием единой информационной системы.

Отношения по созданию и использованию электронной подписи регулируются Федеральным законом от 06.04.2011 N 63-ФЗ "Об электронной подписи"*(758), который предусматривает различные модели электронной подписи, однако в сфере закупок с 01.07.2018 согласно ч. 5.5 ст. 112 Закона о контрактной системе должна использоваться только усиленная квалифицированная электронная подпись, квалифицированные сертификаты ключей проверки которой создаются и выдаются удостоверяющими центрами, получившими аккредитацию на соответствии требований Закона об электронной подписи.

Требование Закона о контрактной системе о применении усиленной квалифицированной электронной подписи соответствует ст. 160 Гражданского кодекса РФ, согласно которой законом может быть предусмотрен специальный способ достоверного определения лица, выразившего волю на заключение сделки.

В конце 2017 г. и в 2018 г. в Закон о контрактной системе были внесены значительные изменения и дополнения, направленные на осуществление всех конкурентных способов закупок в электронной форме, дальнейшее совершенствование правил о закупках, которые в совокупности можно оценить как новый этап развития контрактной системы в сфере государственных и муниципальных закупок.

Проводимая законодателем политика в сфере государственных и муниципальных закупок направлена на повышение эффективности их проведения путем разработки комплекса мероприятий, направленных на электронизацию осуществляемых конкурентных процедур, дальнейшее внедрение автоматизации процессов в сфере закупок, реализация которых впоследствии позволит осуществить внедрение цифровых технологий на всех этапах закупок.

Согласно ч. 2 ст. 24 Закона о контрактной системе в электронной форме проводятся открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, электронный аукцион, запрос котировок, запрос предложений (открытые электронные процедуры), а также в случаях, установленных решением Правительства РФ закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс, закрытый аукцион (закрытые электронные процедуры).

В связи с "электронизацией" государственных и муниципальных закупок понятийный ряд ст. 3 Закона о контрактной системе был дополнен новыми понятиями - электронная площадка, специализированная электронная площадка, оператор электронной площадки, оператор специализированной электронной площадки. Данные новые понятия и правила, рассмотренные в учебнике далее, определяют вектор цифрового развития государственных и муниципальных закупок.

Открытые электронные процедуры проводятся на электронных площадках, а закрытые электронные процедуры - на специализированных электронных площадках (ч. 1 ст. 24.1 Закона о контрактной системе), определения которых введены в Закон о контрактной системе Федеральным законом от 31.12.2017 N 504-ФЗ*(759).

Электронная площадка представляет собой сайт в информационно-телекоммуникационной сети интернет, соответствующий установленным законом требованиям, на котором проводятся конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в электронной форме, за исключением закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в электронной форме, которые проводятся на специализированной электронной площадке (п. 17 ст. 3).

Обмен информацией, связанной с аккредитацией на электронной площадке, специализированной электронной площадке и проведением электронных процедур, закрытых электронных процедур между участником закупки, заказчиком, оператором электронной площадки, оператором специализированной электронной площадки осуществляется на электронной площадке, специализированной электронной площадке в форме электронных документов, которые должны быть подписаны усиленной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени соответственно участника закупки, заказчика, оператора электронной площадки, оператора специализированной электронной площадки (ч. 5, ч. 6 ст. 24.1).

Исходя из законодательного определения электронной площадки можно заключить, что ее следует рассматривать в качестве электронной информационной системы, предназначенной для проведения конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) с целью последующего заключения государственных и муниципальных контрактов.

Исследовав электронные торговые площадки, на которых осуществляется взаимодействие субъектов с целью заключения различных гражданско-правовых сделок, А.К. Жарова, М.В. Демьянец и В.М. Елин пришли к выводу, что под электронной торговой площадкой следует подразумевать "...технологическую платформу, предназначенную для взаимодействия субъектов, определенных законом с целью заключения договора"*(760).

Электронные площадки являются необходимым элементом цифровой инфраструктуры в сфере государственных и муниципальных закупок, которую составляет также государственная информационная система, созданная в целях мониторинга и фиксации действий, бездействия участников контрактной системы в ЕИС, на электронной площадке.

В соответствии с ч. 13 ст. 4 Закона о контрактной системе данная ГИС, обозначаемая как "Независимый регистратор", осуществляет функции по мониторингу доступности (работоспособности) единой информационной системы, электронной площадки и хранение информации о такой доступности (работоспособности); фиксацию, включая видеофиксацию, в режиме реального времени действий, бездействия участников контрактной системы в сфере закупок в единой информационной системе, на электронной площадке; хранение информации о действиях, бездействии участников контрактной системы в сфере закупок в единой информационной системе, на электронной площадке, в том числе информации об электронных документах, формируемых участниками контрактной системы в сфере закупок и подписанных усиленной электронной подписью, если иное не предусмотрено Законом о контрактной системе.

Правительством РФ установлены требования к эксплуатации ГИС, правила мониторинга доступности (работоспособности) единой информационной системы в сфере закупок, электронной площадки, а также правила фиксации действий, бездействия участников контрактной системы в сфере закупок в ЕИС и на электронной площадке*(761).

Внедрение в систему закупок ГИС "Независимый регистратор" позволяет обеспечить автоматизированную фиксацию фактов нарушения правил о закупках, что способствует совершенствованию деятельности органов контроля в сфере закупок, меры по оптимизации деятельности которых осуществляются в соответствии с Федеральным законом от 01.04.2019 N 50-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"*(762), возможности использовать фиксированные факты нарушений при обосновании жалоб участниками закупок.

Введение электронного формата определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) осуществляется не только в отношении конкурентных закупок, но и в отношении неконкурентного способа закупок - у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Распоряжением Правительства РФ от 29.04.2018 N 824-р "О создании единого агрегатора торговли" предусмотрена реализация пилотного проекта, в соответствии с которым создан информационный ресурс - единый агрегатор торговли (ЕАТ), с использованием которого с 01.11.2018 федеральным органам исполнительной власти и находящимся в их ведении федеральным казенным учреждениям (за исключением заказчиков - федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по выработке и реализации государственной политики в области обороны, государственного управления в области обеспечения безопасности Российской Федерации и подведомственных им федеральных казенных учреждений, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего закупки для обеспечения федеральных нужд государственных органов, образованных для обеспечения деятельности Президента РФ, Правительства РФ) предписано с 01.03.2019 осуществлять закупки товаров, работ, услуг в соответствии с п.п. 4, 5, 28 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе.

Цель создания ЕАТ - усовершенствовать методологию определения начальной (максимальной) цены контракта и цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком, а также обеспечить расширение возможностей участия в закупках малого объема и приобретении лекарств по решению врачебной комиссии.

Оператором единого агрегатора торговли определено акционерное общество "РТ-Проектные технологии", г. Москва, которым утвержден Регламент функционирования единого агрегатора торговли*(763), в котором установлен порядок функционирования ЕАТ, требования к заказчикам и участникам закупки, порядок проведения закупок и пр.

Создание ЕАТ позволяет не только усовершенствовать процесс определения цены и расширить доступ к закупкам, но и внедрить элементы состязательности в неконкурентную процедуру выбора победителя, автоматизировать процесс закупки малого объема, обеспечить прозрачность и открытость малых закупок, оперативность заключения контрактов за счет применения электронного документооборота.

Заказчики вправе осуществлять закупки без использования ЕАТ при условии осуществления закупки по цене контракта ниже цены, по которой закупка могла быть осуществлена с использованием ЕАТ.

ЕАТ является негосударственной информационной системой, а утвержденный Регламент ЕАТ определяется как договор присоединения.

Подписание всех документов и контрактов на ЕАТ осуществляется усиленной электронной подписью.

Процедура определения наилучших ценовых предложений с наименьшей ценой и выбора победителя закупки автоматизированы, что повышает уровень прозрачности закупки.

Заказчик заключает контракт с победителем закупки, определенным автоматически ЕАТ на основании сформулированных заказчиком условий поставки (объем, сроки, место поставки и др.).

Информацию о заключении контракта на ЕАТ система сформирует автоматически и направляет в реестр закупок. Если победитель закупки не подпишет контракт, заказчик имеет право заключить его с любым поставщиком в обычном порядке.

Таким образом, создание в сфере государственных и муниципальных закупок информационной инфраструктуры, состоящей из информационных систем, обеспечивающих электронное взаимодействие участников контрактной системы, уже в действующих правилах, содержащих применение цифровых технологий и предусматривающих возможности для расширения функциональных возможностей и автоматизацию всех функций, обеспечивает условия к переходу к цифровой инфраструктуре.

Вместе с тем достижение цели цифровизации закупок возможно путем предпринимаемого целого комплекса мер по совершенствованию правил о закупках, включая упрощение закупок, устранение избыточных требований к заказчикам, совершенствование планирования и нормирования, методологии определения начальной (максимальной) начальной цены контракта, дальнейшей централизации закупок, типизации контрактов и др.

Так, уменьшению рисков неисполнения контрактов и обеспечения достоверности сведений об участниках закупок способствует введение в Закон о контрактной системе требования о регистрации участников закупок в ЕИС (ст. 24.2). Регистрация участников закупок осуществляется в соответствии с правилами, установленными Правительством РФ*(764). Ведение реестра участников осуществляется Федеральным казначейством в электронном виде путем формирования или изменения реестровых записей в ЕИС.

Аккредитация участников закупок на электронных площадках осуществляется автоматически не позднее одного рабочего дня, следующего за днем регистрации в ЕИС путем информационного взаимодействия электронной площадки с ЕИС и иными государственными информационными системами в соответствии с установленными требованиями.

Введенное в Закон о контрактной системе требование о регистрации участников закупок в ЕИС можно рассматривать в качестве меры, направленной на исключение участия в закупках недобросовестных лиц. Следующей планируемой мерой, направленной на обеспечение заданного результата закупки, является введение в Закон о контрактной системе нормы о допуске к закупке работ по капитальному строительству, реконструкции, иной сложной закупки лица, подтвердившего квалификацию и имеющего опыт исполнения определенных видов контрактов.

Повышению эффективности государственных и муниципальных закупок будет способствовать завершение работы о формировании каталога товаров, работ, услуг, содержащего унифицированные наименования объектов закупок, и ведение которого осуществляется в электронной форме (ч. 4, 5 ст. 23 Закона о контрактной системе), что значительно упростит деятельность заказчиков по описанию объекта закупки и составлению технического задания, снизит риски субъективного подхода заказчика к описанию объекта закупки, обеспечит возможность автоматизированного контроля за закупками.

Порядок формирования и ведения в единой информационной системе каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также правила использования указанного каталога установлены Правительством РФ*(765).

Сокращению временных затрат и издержек заказчиков на разработку проектов контрактов способствует проведение работы по разработке и утверждению типовых контрактов, типовых условий контрактов, размещение библиотеки типовых форм в ЕИС, проводимой в соответствии с правилами, установленными ч. 11 ст. 34 Закона о контрактной системе.

Значительное упрощение правил о закупках, включая сокращение в дальнейшем способов определения поставщиков (подрядчиков), применение автоматизированного калькулятора определения начальной (максимальной) цены, сокращение сроков подготовки и проведения электронных процедур и другие проектируемые меры по упрощению правил о закупках можно считать ключевой тенденцией развития законодательства о контрактной системе.