Дипломатичних представництв монографія Київ 2007 1 удк 341. 71 Ббк 66. 49 Лященко Т. М
 Скачать 0.8 Mb.
|
|
2.4. Міжнародно-правове забезпечення дипломатичної пошти З історії розвитку міжнародних відносин відомо, що дипломатична пошта головним чином існувала завдяки гінцям (сучасним дипломатичним агентам). Ще у Стародавньому Єгипті була відома професія гінця. Під час правління Аменхотепа ІІІ у зв’язку з великою ймовірністю перехоплення листів шпигунами голову кур’єрові голили, на шкіру наносили текст послання, і тільки після того як відростало волосся, кур’єра відправляли в дорогу [14]. Приблизно у XV–XVII століттях правителі ряду держав домовились, що їх кореспонденція і кур’єри не підлягатимуть огляду. А. Адаїр пише: «на практиці, можливість дізнатись справжню точку зору посла чи його уряду була такою оманливою, що кореспонденція перехоплювалась і читалась, коли це було можливо зробити, не наражаючись на небезпеку. І кур’єри завжди заарештовувались для того, щоб їх кореспонденція могла бути таємно відкрита чи в результаті їх затримання могла бути отримана додаткова перевага». В часи Томаса Кромвеля справи вирізнялись своєю «витонченістю»: кур’єри затримувалися ніби випадково і помилково оглядалась їх 72 кореспонденція, що потім визнавалось провиною чергового клерка. Кардинал Уолсі (близько 1520 р.), підозрюючи посла в причетності до несхвальних дій, у тому числі шпигунським, на користь держави, яка його направила, віддавав наказ зупинити кур’єра і відкрити його кореспонденцію [11;30]. Питання дефініції «дипломатична пошта» розглядалось у процесі підготовки Віденської конвенції про дипломатичні зносини 1961 року. В першому варіанті Коментаря до статей Конвенції зазначалося, що «дипломатична валіза може бути визначена як вмістилище (мішок чи конверт), який містить дипломатичні документи» (“the diplomatic bag may be defined as a bag (sack or envelope) containing diplomatic documents”). Остаточна редакція Коментаря містила таке визначення: «…дипломатична валіза може бути визначена як вмістилище (мішок, сумка, конверт чи якогось іншого виду пакунок), який містить документи…» (“diplomatic bag may defined as a bag (sack, pouch, envelope or any type of package whatsoever) containing documents…”. У підпункті 2 п.1 ст. 3 проекту також зазначено, що дипломатична пошта «означає місця, які містять офіційну кореспонденцію» (“means the packages, containing official correspondance”). Загальновідомим, але юридично не закріпленим у міжнародному праві є розуміння дипломатичної пошти як опечатаної сумки чи контейнера, чітко маркованого згідно з вимогами Конвенції як дипломатична пошта. Сумка містить лише службові документи чи предмети службового використання і може супроводжуватися спеціальною особою – дипломатичним кур’єром (його правовий статус розглядається в наступному розділі). У перекладі з англійської термін «дипломатична пошта» – «bag» у розумінні кореспонденція означає «вмістилище з гнучкого матеріалу, яке відкривається лише зверху; сумка, маленький мішечок» («A receptacle of flexible material open only at the top; pouch, a small sack»). У розумінні дипломатичної пошти як «pouch» (амер.) – це мішок чи сумка маленьких або середніх розмірів для зберігання чи перевезення речей; мішок 73 із пристроєм для закривання, використовуваний для пересилання поштової кореспонденції першого класу чи дипломатичних депеш» («A sack or satchel of small or moderate size for storing or transporting goods; a bag with a locking device for the transmission of first class mail or diplomatic dispatches»). Дефініція правової категорії «дипломатична пошта» має принципове значення, як для дипломатичної практики, так і для даного дослідження, саме тому розкриттю цього і суміжних понять нами приділяється особлива увага. На всі місця, які складають дипломатичну пошту, має бути спеціальний документ. На практиці це виписаний на ім’я особи чи групи осіб, які супроводжують пошту (практично, вся дипломатична пошта поділяється на супроводжувану та несупроводжувану), кур’єрський лист із зазначенням статусу цих осіб і кількості місць, які складають пошту, з печаткою відправника і завізований, у разі потреби, владою цих країн. Пошта, яка не супроводжується, забезпечується супровідним листом, яке може мати назву «атестат», «сертифікат» і т.д. У такому документі вказуються такі вихідні дані: адреса відправника/отримувача; вага валізи і т.д. Цей документ обов’язково прикріплюється до самої валізи (в Іраку, наприклад, деякий час практикували вкладення супровідного документа у спеціальну кишеньку на зовнішній стороні валізи). Питання регламентації процедурних питань, пов’язаних з дипломатичною поштою, є критичною точкою правовідносин цієї сфери. Пов’язано це насамперед з прогалинами у правовій регламентації здійснення обігу дипломатичної пошти, якими зловживають дипломатичні представництва з метою уникнення митного контролю, перевезення заборонених вантажів та інше. У дипломатичній практиці широковідомий прецедент початку липня 1984 року, коли СРСР відправив дипломатичну пошту на адресу свого дипломатичного представництва у Швейцарії, а дипломатичною поштою при цьому оголошувався дев’ятитонний автофургон. «Дипломатична вантажівка» 74 відправилась до Швейцарії у супроводі радянського дипломата і водія. «Автофургон-валіза» з грифом «дипломатична пошта» пройшов транзитом усі митниці на шляху слідування, але на кордоні Швейцарії був затриманий. Митники звернули увагу на незвичні розміри «валізи» і дали радянському дипломатові зрозуміти, що «автофургон-валіза» не підпадає під звичне поняття «дипломатична валіза». Проте вирішення даного питання переклали на центральні митні органи в Женеві. Тому його було пропущено, але попередньо опечатано. З прибуттям дев’ятитонного вантажу до Женеви Центральна митна служба Швейцарії відмовилася визнати вантажівку дипломатичною валізою і заявила про те, що розглядає вміст автофургону не як дипломатичну пошту, а лише як «предмети, призначені для офіційного використання». Після цього вона запросила у радянського посла список предметів, які знаходяться усередині вантажівки, і дозвіл на їх огляд». Радянська влада навідріз відмовлялася від таких дій, посилаючись на те, що згідно зі ст. 27 Віденської конвенції про дипломатичні зносини, недоторканість дипломатичної пошти повинна поважатись, і тому автофургон як такий не підлягає ні затриманню, ні відкриттю. Швейцарська влада прийняла рішення заборонити розвантаження в представництві СРСР у своїй державі і відправила вантажівку назад до СРСР. Дорогою до СРСР вантаж на кордоні з ФРН було знову затримано. Німецька влада також відмовилася визнавати «вантажівку-валізу» дипломатичною валізою за змістом п. 3 ст. 27 Конвенції 1961 року. В Бонні, куди було відправлено вантаж, митна служба ФРН виявилася рішучішою і наполягала або на добровільному відкритті вантажу для огляду, або його відкритті всупереч волі посольства СРСР у Бонні. Радянському посольству довелося дозволити митним органам ФРН відкрити вантажівку і провести її огляд, але без розкриття ящиків, які знаходились усередині. Подібна компромісна пропозиція задовольнила німецьких прикордонників, і після огляду вони дозволили виїзд вантажівки назад до СРСР. 75 Оголошення «дипломатичною поштою» вантажних автофургонів суперечить чинним нормам міжнародного права, оскільки дипломатичною поштою називаються місця (багаж), сукупність яких і утворює дипломатичну пошту, та правомірній дипломатичній практиці, оскільки з огляду на вищенаведені визначення термінів «bag» і «pouch» вони містять ряд характерних ознак (невеликі розміри, гнучкий матеріал, відкривається зверху), яких зовсім немає на транспортних засобах. Дипломатична пошта недоторканна. Вона не може бути відкрита чи заарештована, за винятком випадків, якщо пошта відкривається з об’єктивних причин (наприклад, за обґрунтованих підозр на контрабанду під виглядом дипломатичної пошти) у присутності уповноваженої особи дипломатичного представництва. Для її швидкої пересилки, як правило, використовується будь-яка можливість. Для цього згідно зі ст. 27 Конвенції дипломатична пошта «повинна мати зовнішні видимі знаки, які вказують на її характер» і супровідний документ. У ряді внутрішньодержавних актів міститься вимога щодо того, щоб вмістилище було закритим і опечатаним сургучовою печаткою чи опломбовано (або застосовано обидві дії разом) компетентними органами, які її відсилають. Національне законодавство вищезазначених вимог не висуває. Наказом Міністерства транспорту України від 28.07.98 №297 «Про затвердження «Правил перевезення пасажирів, багажу, вантажобагажу та пошти залізничним транспортом України» (зі змінами від 21 грудня 1999 року №611 та від 22 лютого 2001 року №109) строго врегульоване питання: п.4.2.8 розділу IV: «Загальна вага місць, пред’явлених для перевезення як багаж, не повинна перевищувати 200 кг на один проїзний документ або одну особу групового проїзного документа. Дипломатичний багаж приймається до перевезення без обмеження ваги. Якщо за одним проїзним документом пред’являється до перевезення багаж вагою більше 200 кг, то таке перевезення може дозволити начальник станції (вокзалу) за наявності вільного місця у багажному вагоні» [8] . 76 У процесі підготовки проекту статей про дипломатичні зносини члени Комісії міжнародного права, навіть розширивши список предметів, які підпадають під поняття дипломатичної валізи, виходили з того, що спільним для перелічених предметів є порівняно невеликі розміри і те, що вони являють собою лише зовнішню оболонку документів, які перевозяться. Автофургон ні за об’ємом, ні за вагою чи навіть за своїм функціональним призначенням не підпадає під наведений перелік і відповідно не може розглядатись як дипломатична пошта. Припустивши, що при розширеному тлумаченні таке визначення офіційної дипломатичної кореспонденції включає транспортні засоби, виникає запитання щодо максимально допустимих розмірів та ваги самої дипломатичної пошти. Це питання обговорювалося у процесі підготовки проекту статей, і в статті щодо статусу дипломатичного кур’єра, і в коментарі до ст. 24 Проекту на нього дана така відповідь: «Комісія вирішила, що бажано визначити максимально допустимі розміри та вагу дипломатичної пошти за згодою між державою, яка надсилає та державою, яка отримує, і що доцільність такої процедури підкріплюється широко розповсюдженою практикою держав». При розробці проекту статей про дипломатичні зносини враховувалась існуюча практика і обґрунтовувалась правомірність використання дипломатичним кур’єром різноманітних транспортних засобів, включаючи автомобілі, для перевезення дипломатичної пошти. У Коментарі Комісії міжнародного права до ст. 25 Проекту статей про дипломатичні зносини говориться: «…непоодинокі випадки, коли дипломатичний кур’єр керує літаком, спеціально призначеним для перевезення дипломатичної пошти. Немає підстав розцінювати такого кур’єра відмінним від кур’єра, який перевозить дипломатичну пошту в автомобілі, яким він керує». Використання різних видів транспорту для перевезення дипломатичної пошти передбачається в Коментарі до Проекту статей про статус 77 дипломатичного кур’єра, в якому зазначено: «Способи доставки пошти можуть бути різноманітними…методи її доставки також можуть різнитися, залежно від використовуваних способів відправки і транспортування: поштові та інші засоби, будь вони наземного, повітряного, річного чи морського транспорту» (Коментар до ст. 3). Тим же документом передбачаються і деякі імунітети транспортних засобів дипломатичного кур’єра. Коментар до ст. 17 говорить: «Комісія розцінила необхідним відобразити належним чином…ідею про те, що в тих випадках, коли дипломатичний кур’єр використовує при виконанні своїх функцій транспортні засоби…щодо таких транспортних засобів, не повинні застосовуватись міри, які можуть ускладнити чи затримати виконання цих функцій, і особливо доставку пошти». Аналіз наведених положень, підтверджує, що загальновизнаною є можливість використання дипломатичними кур’єрами для перевезення дипломатичної пошти різноманітних транспортних засобів, автомобілів у тому числі, при цьому такі транспортні засоби ніяким чином не ототожнюються з дипломатичною поштою, яка на них перевозиться; у всіх документах здійснюється чітке розмежування між самою дипломатичною поштою та різноманітними видами транспорту, які є лише засобом її доставки. Висловлена Комісією міжнародного права ідея щодо спеціального статусу цих транспортних засобів цілком виключає можливість поширення на них окремих положень статусу дипломатичної пошти, і відповідно, автофургон не можна визнати дипломатичною валізою. Світовій дипломатичній практиці оголошення автофургона дипломатичною поштою також не відповідає. Переконливим підтвердженням цього є вищеописана невдала спроба використання як дипломатичної пошти радянського вантажного автомобіля для доставки дипломатичної пошти у Швейцарію. (Історично склалося так, що в подібних питаннях СРСР був «першопрохідцем», адже прецеденти такого роду були створені іноземними дипломатичними представниками, акредитованими саме в СРСР) [16]. 78 Іншою особливістю сучасної дипломатичної практики є одностороннє встановлення державою перебування певних вимог до іноземної дипломатичної пошти. Наприклад, Бразилія та Еквадор в односторонньому порядку ввели вагові обмеження для дипломатичної пошти. Ряд інших держав вимагає попереднього повідомлення про орієнтовну кількість дипломатичної пошти, яка ввозитиметься на їх територію. Деякі країни встановлюють вимоги щодо зовнішнього оформлення дипломатичної пошти (диппошта, яка ввозиться до Непалу, повинна бути запакована лише у валізні мішки, а та, що ввозиться до Індії, повинна мати м’яку упаковку). Подібна практика не є безспірною в світлі Проекту статей про статус дипломатичного кур’єра, але її здійснення може бути використане для встановлення єдиних спільних вимог щодо зовнішнього оформлення дипломатичної пошти (яка ввозиться в супроводі). Ці норми унеможливили б зловживання у формі використання автофургонів як дипломатичної валізи, відповідно запобігли б здійсненню відповідних заходів з боку інших держав. Не дає ґрунтовних підстав для розгляду транспортних засобів як дипломатичної пошти і аналіз доктрини міжнародного права. В іноземній юридичній літературі використання автофургону як дипломатичної валізи кваліфікується як неправомірне і, як правило, не відповідає принципу взаємності, який відіграє важливу роль у двосторонніх відносинах [37]. Не визначеним є статус автофургона й у національному законодавстві, що на практиці час від часу призводить до виникнення деяких непорозумінь. Доцільно розглянути узгодження з чинним національним законодавством практики звільнення автофургона від догляду та інших примусових заходів з боку співробітників Державної автоінспекції. Беручи до уваги те, що багаж, тобто дипломатична пошта, має зовнішні видимі ознаки фургона і бере активну участь у дорожньому русі, проте юридично транспортним засобом не є і, відповідно, повністю виключене зі сфери компетенції Державної 79 автомобільної інспекції (далі – ДАІ). Співробітники підрозділів ДАІ в такому випадку позбавлені можливості затримувати (зупиняти) автофургон навіть у випадку грубого порушення правил дорожнього руху, здійснення дорожньо- транспортної пригоди, угону злочинцями, виникнення на дорозі надзвичайних обставин і т.д. У разі нанесення автофургону пошкоджень під час дорожньо- транспортної пригоди не виключено, що буде можливим огляд пошкодженого транспортного засобу співробітниками ДАІ без погодження з дипломатичним кур’єром, наприклад, перевірка справності його механізмів тощо (існування подібних вилучень з компетенції ДАІ чинними законодавством не передбачена). Автофургон як транспортний засіб наділений імунітетами дипломатичної пошти, зокрема імунітетом від затримання. Чинне законодавство України не містить винятків щодо заборони на затримання іноземного автофургону з дипломатичною поштою. Конвенція, державою-учасницею якої є Україна, не містить норми, що регламентувала б дану колізію. Автофургон можна розглядати як об’єкт, наділений імунітетом лише за наявності відповідного міжнародного договору. З огляду на принцип пріоритетності договірних норм при колізії норм договору і закону, за відсутності договірного врегулювання статусу автофургона, практичне забезпечення його імунітетом (в тому числі і співробітниками ДАІ), на нашу думку, є незаконним. Відповідно не можна визнати законними і дії митних органів, які без будь-яких правових підстав, звільняють іноземний транспортний засіб від догляду. Визнання автофургона дипломатичною поштою створює небажаний прецедент, оскільки, виходячи з логіки оголошення транспортного засобу дипломатичною поштою, слід допустити можливість і правомірність оформлення як дипломатичної валізи, використовуваних для перевезення дипломатичної пошти літаків, морських і річкових суден і т. д. Віденська конвенція про дипломатичні зносини регламентує, що дипломатична пошта не підлягає ні відкриттю, ні затриманню (п. 3 ст. 27). Ця вимога поширюється на територію держави перебування та на територію 80 третіх держав. «Усі місця, які складають дипломатичну пошту, повинні мати видимі зовнішні ознаки, вказуючи на їх характер…» (п. 4 ст. 27 ) (що було розглянуто вище). Непоодинокими є випадки, коли під виглядом дипломатичної пошти провозилась контрабанда. У зв’язку з вищевикладеним виникає запитання: чи правомірним буде (без затримання і відкриття) огляд дипломатичної пошти спеціальними новітніми технічними засобами (рентгенівські промені, лазерне свічення і т.д.)? Відповіді на це запитання Віденська конвенція не містить, оскільки в 1961 році спрогнозувати сучасний рівень розвитку технологій було неможливо. Проте норма, яка закріплює недоторканність дипломатичної пошти, є абсолютною, а отже, непорушною і застосування будь-яких засобів та систем для огляду пошти кваліфікуватимуть як пряме грубе порушення вищезазначеної норми. Практично дипломатична пошта передається на огляд співробітників митного контролю. З теоретичного погляду, якщо засоби перевірки дипломатичного багажу здійснюються органами митного контролю приймаючої (чи третьої) держави в рамках виконання своїх функцій, а дипломатичне представництво не перевозить заборонені предмети, то чи потрібно ускладнювати процедуру проходження митного кордону відмовою в огляді (без відкриття) дипломатичної пошти? В разі виявлення співробітниками митної служби заборонених предметів дипломатичне представництво автоматично визнається винним у зловживанні недоторканністю дипломатичної пошти, несумісності таких дій з виконанням представництвом своїх природно-правових функцій і залежно від об’єктивної сторони правопорушення до представництва можуть бути застосовані як незначні міри покарання у вигляді попередження, так і жорсткі до розірвання дипломатичних відносин. Представництво може оскаржити правомірність «просвічування». У цій ситуації можливим законним рішенням буде забезпечення співробітникам митних органів безперешкодно оглянути відкриту пошту в присутності уповноваженого представника дипломатичної 81 місії та представника Міністерства закордонних справ держави, митний кордон якої перетинається. В разі якщо під час огляду відкритої пошти її вміст буде пошкоджено (розмагнічені аудіо- та відеоплівки тощо) ймовірність відшкодування збитків юридично обґрунтовується з позиції аналізу імунітету дипломатичної пошти. Оскільки відшкодування завданої шкоди є наслідком порушення імунітету дипломатичної пошти, відшкодування збитків можливе, на нашу думку, посилаючись на принцип добросовісності, тобто сторона, яка завдала шкоди, добровільно її компенсує (якщо це можливо). Отже, коло питань, пов’язаних з дипломатичною поштою, які було розглянуто в даному розділі, не є вичерпним. Детальний розгляд аспекту статусу дипломатичної пошти як автофургона зумовлений результатами аналізу здебільшого закордонних періодичних видань останніх двадцяти років. За цей час відповідна «упаковка» дипломатичної пошти перетворилася на джерело зловживань та правопорушень органів зовнішніх зносин різних держав. Причиною цього є правові прогалини щодо регламентації самої дипломатичної пошти. Заміна дефініції «дипломатичної пошти», її граничної ваги, розміру чи вимог до упаковки імперативним положенням Конвенції щодо обов’язкових видимих зовнішніх ознак на всіх місцях, які складають дипломатичну пошту, на практиці створює численні перешкоди для ефективного здійснення дипломатичного представництва. Повноваження щодо регламентації вищезазначених критеріїв дипломатичної пошти норми Конвенції делегують державам-учасницям, що з правового погляду нівелює роль міжнародного права. На нашу думку, подібні явища є неприпустимими у міжнародних відносинах. Адже право самостійного встановлення будь-якою з держав–учасниць Конвенції вимог, які поширюються та широке коло інших її держав-учасниць, без участі та без погодження з останніми є дискредитацією цих держав-учасниць, грубим 82 |