Дипломатичних представництв монографія Київ 2007 1 удк 341. 71 Ббк 66. 49 Лященко Т. М
 Скачать 0.8 Mb.
|
|
2.2. Правові аспекти організації внутрішньої охорони дипломатичного представництва Інформаційні повідомлення про терористичні акти, антисемітські рейди та інші загрозливі явища сучасності, жертвами яких регулярно стають мільйони цивільних громадян, свідчать про високий рівень соціально-політичних конфліктів у сучасному світі. Дедалі частіше потенційними об’єктами нападів зловмисників стають дипломатичні представництва та їх персонал. Тому в даному підрозділі детально проаналізуємо правове обґрунтування організації внутрішньої охорони дипломатичних представництв як один із шляхів їх захисту від можливих загроз та порядок регламентації їх статусу в міжнародному і національному законодавстві окремих держав. 54 Недоторканність приміщень дипломатичних представництв – імунітет, який забезпечує безпечне функціонування членів дипломатичного персоналу в іноземній державі. De facto функціонування внутрішньої охорони є необхідним як для безпечної роботи представництва, так і для економічної й політичної вигоди приймаючої країни. Адже одночасно здійснюється економія коштів державного бюджету на організацію безпеки представництва та фактично «безоплатне» виконання взятих на себе зобов’язань за Конвенцією. Багато держав, будучи не в змозі забезпечити належну охорону, самі висловлюють заінтересованість в організації внутрішньої охорони дипломатичними представництвами. Для подальшого аналізу правового статусу внутрішньої охорони спершу потрібно надати юридичну оцінку ключовим правовим категоріям цього виду імунітету. «Приміщеннями представництва» Конвенція називає будівлі чи їх частини, що використовуються для цілей представництва, включаючи резиденцію голови представництва, кому б не належало право власності на них, а також обслуговуюча дану будівлю чи частину будівлі земельна ділянка (п. 1 ст. 1). Згідно з коментарями Комісії міжнародного права ООН до проекту статей Конвенції під поняття «земельна ділянка» підпадають також сад і автостоянка. Як частина території держави перебування приміщення дипломатичного представництва користується особливим статусом – «недоторканністю» [28]. Статтею 22 Конвенції визначено: «1. Приміщення представництва недоторканні. Представники влади країни перебування не можуть вступати в ці приміщення інакше як за згодою глави представництва. 2. На державу перебування покладено спеціальний обов’язок застосовувати всі необхідні заходи для захисту приміщень представництва від будь-якого вторгнення чи завдання збитків і для запобігання всілякому порушенню спокою представництва чи образи його гідності. 55 3. Приміщення представництва…користуються імунітетом від обшуку, реквізиції, арешту та виконавчих дій». Тобто держава перебування повинна утримуватися від дій, зазначених у п.3 ст.22 Конвенції, водночас виконуючи свій обов’язок із забезпечення здійснення необхідного захисту представництва від посягання приватних осіб (від будь-якого вторгнення, заподіяння збитків, порушення спокою чи образи гідності представництва). У цьому контексті доречно підкреслити, що заборона на входження до приміщення представництва без згоди на те його голови має абсолютний характер, без будь-яких винятків і повинна виконуватись навіть у разі пожежі в представництві. Згідно з п. 2 ст. 22 Конвенції обов’язок охорони приміщень покладений на приймаючу державу, при цьому реалізація його здійснюється спеціальними поліцейськими чи воєнізованими підрозділами. На практиці як недостатня, так і надмірна охорона дипломатичних представництв часто перетворюється на об’єкт невдоволення їх персоналу, що може бути розтлумачено як порушення ст. 25 Конвенції, яка покладає на державу перебування обов’язок «забезпечити всі можливості для виконання функцій представництва». Вищезазначене спонукає до запитання: наскільки взагалі правомірні вимоги дипломатичних представництв саме щодо охорони? Нормами міжнародного права не регулюється порядок охорони дипломатичних представництв, кількість сил і засобів, необхідних для цих цілей. Сама Конвенція лише зазначає, що це є «спеціальним обов’язком» держави перебування. Тобто визначення конкретного порядку організації охорони та її масштабів належить до виключної компетенції держави перебування. Представництво може висловити певні побажання щодо посилення чи послаблення охорони за наявності на те реальних причин, але визнання наявності реальної загрози чи її відсутності є компетенцією держави перебування. В Україні питання охорони дипломатичних представництв здійснюються на підставі Наказу Міністерства закордонних справ України від 11 липня 56 1995 №1041 «Про затвердження Інструкції про порядок забезпечення комплексної безпеки дипломатичних установ України за кордоном» (Додаток 6, далі – Наказ) та Указу Президента України від 22 березня 1994 року №108. З метою вдосконалення роботи зі створення умов безпечного функціонування дипломатичних установ України за кордоном Інструкцією про порядок забезпечення комплексної безпеки дипломатичних установ України за кордоном відповідальність за це покладається на начальників підрозділів центрального апарату Міністерства та керівників дипломатичних місій, координація роботи – на відділ комплексної безпеки закордонних установ УРЗУ МЗС України (далі – ВКБ УРЗДУ). Зокрема, в Інструкції закріплені вимоги щодо комплексної безпеки при підборі та придбанні приміщень для закордонних установ України, садиб, будівель, їх ремонті чи пристосуванні під вимоги установи. Характерно, що п. 1.2. першого розділу Інструкції говорить: «Інструкція у повному обсязі поширюється на організацію робіт по комплексній безпеці представництв України при міжнародних організаціях, торгових, військових та інших установ України за кордоном, що мають у своєму складі органи спеціальних видів зв’язку та референтури (згідно з п.1.3 цього ж документа «не мають у своєму складі референта» авт.), за узгодженням в кожному конкретному випадку, із зацікавленими міністерствами та відомствами» (прим. авт.). Отже, цілком очевидним є те, що, виступаючи як акредитуюча держава, Україна самостійно займається забезпеченням належної охорони (не виключено, що такі дії є додатковими до основних, а згідно з Конвенцією – «обов’язковими» діями приймаючої держави, що вимагає розгляду кожного випадку окремо). Згідно з п. 3.1 частини третьої розділу І Наказу: «До початку ремонту чи пристосування будівель та приміщень необхідно узгодити з ВКБ УРЗДУ та Службою безпеки України (далі – СБУ) питання (прим. авт.) щодо: 3.1.2. Розміщення постів охорони; 57 3.1.5. Використання та розміщення технічних засобів захисту (систем охоронної та пожежної сигналізації, телевізійного нагляду, тривожного оповіщення, переговорних пристроїв, автономного радіозв’язку, пристроїв перевірки поштових надходжень тощо; 3.1.6. Застосування заходів технічного захисту інформації (складання переліку приміщень, де циркулює інформація з обмеженим доступом, наявність технічних засобів обробки, накопичення та передачі цієї інформації, екранування приміщень, рознесення кабельних мереж зовнішнього та внутрішнього зв’язку, застосування електричних фільтрів та заземлення, запобігання витоку інформації, із службових приміщень по технічних каналах)». Безпекові заходи покладені на ВКБ УРЗДУ та СБУ, а згідно з п.3.2.5 Наказу «Організація проектування та монтажу систем охоронного телебачення, охоронної та пожежної сигналізації Установи…виконуються, як правило, спеціалізованими організаціями України, які мають спеціальний дозвіл (ліцензію) Головного управління Державної служби охорони при МВС України. Залучення до виконання цих робіт іноземних фірм обов’язково погоджується з СБУ» (прим. авт.) [5; 6]. Питання недоторканності приміщень дипломатичних представництв не повно регламентоване Конвенцією і залишає можливість для зловживань з боку самого представництва, що може становити загрозу суспільству та порядкам держави перебування. Створена з метою захисту представництв від терористів, згодом – внутрішня охорона почала активно використовуватись для протистояння місцевим спецслужбам. Згідно з міжнародним звичаєм дипломатичні представництва користуються привілеєм на організацію внутрішнього життя «на свій розсуд» відповідно до звичаїв та традицій акредитуючої країни. Саме цим пояснюється допустимість організації внутрішньої охорони в дипломатичних представництвах, за умови, що її діяльність буде пов’язана із 58 суто внутрішніми справами представництва, враховуючи те, що здійснення будь-яких охоронних функцій, що виходять за межі організації внутрішнього життя представництва будуть розцінені як втручання у внутрішні справи держави перебування, до яких належить передбачене п. 2 ст. 22 Конвенції виконання «спеціального обов’язку» із забезпечення безпеки іноземних дипломатичних представництв. Посилання на зазначені привілеї дає можливість лише в дуже загальному вигляді обґрунтувати правомірність існування внутрішньої охорони і визначити сферу її діяльності. Відомі прецеденти, коли акредитуючі держави направляли співробітників внутрішньої охорони відкрито, прямо вказуючи в анкетах на отримання віз і в нотному листуванні їх посади. Багато держав не в змозі забезпечити належну охорону, тому висловлюють зацікавленість у самостійній організації охорони дипломатичними представництвами. Приміром, морські піхотинці несуть охорону Посольства США у Великій Британії, при цьому їх статус визначений спеціальною двосторонньою угодою між цими державами [32;34]. Пунктом третім ст. 41 Конвенції «приміщення представництва не повинні використовуватися в цілях, не сумісних з функціями представництва», передбаченими нормами міжнародного права. Відповідно зберігання в приміщеннях представництва предметів, характер яких є несумісним з виконанням представницьких функцій, зокрема зброї, розвідувальної техніки, вибухівки і т.д., є неприпустимим. Внутрішня охорона, як правило, озброєна вогнепальною зброєю, а в деяких країнах – тяжкою зброєю (відомі випадки, коли внутрішня охорона застосовувала її). Тому не менш важливим «відкритим» питанням залишається ввезення, зберігання, носіння та застосування зброї співробітниками внутрішньої охорони [19]. Нормами міжнародного права це питання не врегульовано. В Україні володіння вогнепальною зброєю дипломатичними представниками частково регламентується Наказом Державного митного комітету від 7 лютого 1992 року №417 зі змінами, внесеними згідно з Наказом Митного комітету №417 від 22 грудня 1994 року про «Тимчасові правила митного контролю за 59 предметами, що належать іноземним установам, організаціям та особам, які користуються на території України митними пільгами» [7], Додатком №2 до вищезазначеного Наказу «Список предметів, заборонених до ввезення в Україну та вивезення з України». Узагальнення існуючої практики держав у даному питанні свідчить про те, що вона цілком відповідає вимогам (постійність, однорідність, загальність, тривалість), на підставі яких виникають нові норми права. Тому на підставі цих характеристик, беручи до уваги те, що міжнародне право має два джерела – договір та звичай, а звичай вже існує, правове підґрунтя для юридичного оформлення правовідносини даного виду створено. Деякі аспекти діяльності внутрішньої охорони, які втручаються у компетенцію держави перебування, іноді викликають гострі суперечки у відносинах між акредитуючою та приймаючою державами. Наприклад, це питання меж компетенції внутрішньої охорони, особливо в тих випадках, коли нею застосовуються примусові заходи. Скажімо, при затриманні злочинця, який проник до приміщення представництва, дії внутрішньої охорони кваліфікуватимуть як необхідну охорону. Зважаючи на те, що їх здійснення нерозривне з примусом, не виключено, що вони будуть розцінені як утиск суверенітету держави перебування. А це вже буде порушенням національного законодавства приймаючої держави і викличе конфлікт з акредитуючою стороною. Здійснення захисту (відбиття нападу тощо) дипломатичних представництв одночасно співробітниками внутрішньої та зовнішньої охорони може призвести до конфлікту їх повноважень, а в окремих випадках дії внутрішньої охорони будуть розцінені як втручання у внутрішню політику приймаючої держави, якщо внутрішньою охороною масштаби небезпеки зовнішньої загрози будуть неправильно розцінені. Як правило, відбувається їх переоцінка, і, попри погоджені межі застосування охоронних дій, їх можуть використовувати і без необхідності. 60 Тому ще одним не вирішеним питанням функціонування внутрішньої охорони є розмежування її повноважень та повноважень охорони зовнішньої. Вважаємо, що вирішення цього питання лежить у площині домовленостей. Тобто державам-учасницям не слід у двосторонньому порядку врегульовувати дане питання у міждержавних угодах, а потрібно спільно його опрацювати та внести до Конвенції конкретні критерії для функціонування внутрішньої охорони. Отже, для спільного несення охорони «внутрішніми та зовнішніми» бійцями слід встановити вимоги до їх кваліфікації та кількості охоронців. Окрім того, застосування лише самої фізичної сили недостатньо для відбиття потужної загрози, слід розглядати можливість застосування вогнепальної зброї. Як свідчить аналіз нормативної регламентації даного питання, воно врегульовано не міжнародними нормами, а лише міждержавними угодами окремих країн. Тому потрібно визначити порядок ввезення (супровідні документи, порядок реєстрації в компетентних структурах), зберігання та носіння зброї; кількість зброї для всієї охорони та на кожного бійця окремо; її технічні параметри (калібр, швидкострільність, маса, ресурс використання зброї), загальні випадки її застосування. Отже, детально розглянувши цей вид імунітету дипломатичних представництв і проаналізувавши законодавчу регламентацію у міжнародному, внутрішньому праві деяких держав та України зокрема, як висновок, виділимо ряд питань щодо статусу внутрішньої охорони, які, на нашу думку, слід урегулювати. Серед них: 1) законність організації внутрішньої охорони; 2) її кількісний склад; 3) межі компетенції; 4) наявність зброї у її співробітників; 5) координація діяльності і організація співробітництва внутрішньої охорони з місцевими правоохоронними органами. У зв'язку з цим звернімось до організації охорони дипломатичних представництв та їх персоналу в США. У Державному департаменті цієї країни існує постійно діюче Бюро дипломатичної безпеки, в рамках якого 61 функціонують спеціальні управління, відділи, служби. Координує службу безпосередньо державний секретар США, а керує – директор, який повинен мати спеціальну підготовку в сфері безпеки, правоохоронної діяльності, державного управління та роботи за кордоном [14]. Саме за ініціативи цього Бюро згідно зі зведеним Актом про дипломатичну безпеку і боротьбу з тероризмом (1986 р.), яким максимально регламентовано всі аспекти здійснення дипломатичного представництва, зроблено і послідовно виконується комплекс заходів щодо забезпечення безпечного функціонування дипломатичних представництв. Конгресом США на зазначені потреби було виділено навіть більше грошових коштів державного бюджету, ніж спершу передбачалось. На даний момент річний бюджет Бюро безпеки становить 200 мільйонів доларів США. До обов’язків Бюро дипломатичної безпеки належать: координація всіх програм та операцій із забезпечення безпеки дипломатичних служб у країні та за її межами; охорона Державного секретаря та почесних гостей; збір інформації для захисту від міжнародного тероризму; здійснення перевірок дипломатичних структур на предмет безпеки і розслідування випадків підробки документів (до 8 тисяч перевірок і до трьох тисяч фактів підробок на рік); охорона спільно з Міністерством внутрішніх справ іноземних місій; збір інформації і аналітичне забезпечення Державного департаменту з питань загрози безпеці США за кордоном і т.д. Особливу увагу американців привертає охорона приміщень, секретного офісного обладнання, підвищення рівня захищеності інформаційних систем, відповідна оплата праці адміністраторів і операторів комп’ютерних систем. Захист телекомунікаційних та автоматизованих інформаційних систем – предмет особливої турботи американської служби безпеки. Відділ інженерно-технічного захисту налічує майже сто співробітників. На них покладено обов’язок встановлення та обслуговування електронних та 62 механічних систем проти фізичного та технічного проникнення, забезпечення сейфами, замками тощо. Фізична безпека американських місій, співробітників та членів їхніх сімей забезпечується не лише технічно, а й за допомогою охоронців. Загалом, в американських дипломатичних представництвах за кордоном працює понад 17 000 місцевих охоронців, діяльність яких організовують офіцери безпеки з взаємодії з місцевою владою. У 141 дипломатичній та консульській місії безпека співробітників та секретної інформації забезпечується близько 1300 морськими піхотинцями, які підпорядковані безпосередньо офіцерам безпеки [21;45]. 2.3. Правова регламентація інституту дипломатичного притулку Проаналізуємо юридичну природу дипломатичного притулку, правомірність його надання особі, яка переслідується за політичні переконання, та практику застосування цього інституту. З юридичного погляду, імперативної норми, яка прямо забороняла б надання притулку, не існує. Але більшість юристів-практиків, дипломатичних агентів і т.д. схильна трактувати дії з надання притулку як такі, що не сумісні з функціями представництва (п. 3 ст. 41 Конвенції). Конвенція вказує на використання приміщень у цілях, не сумісних з функціями представництва, яке виражається також і в утриманні в приміщенні представництва будь-кого, навіть громадян приймаючої держави, бо це було б поширенням владних повноважень органом державної влади акредитуючої держави на територію держави перебування та свідчило б про підрив суверенітету останньої [43]. Преамбула Конвенції прямо зазначає, що Конвенція прийнята не для вигоди окремих осіб, а для ефективно здійснення дипломатичного представництва. Ряд західних держав йде шляхом широкого застосування дипломатичного притулку. Але універсальна угода щодо цього інституту існує лише між латиноамериканськими країнами у вигляді регіональних конвенцій, попри те, 63 що міжнародне право заперечує правомірність подібних дій представництв і кваліфікує їх як такі, що не сумісні з функціями дипломатичного представництва (п. 3 ст. 41). Укриття в приміщеннях дипломатичного представництва окремих осіб, без надання дипломатичного притулку, допускається міжнародним правом, але лише у форс-мажорних випадках, але не в разі переслідування за політичну діяльність. Наприклад, американський професор Хайд висловлював думку, що приміщення дипломатичного представництва цілком можуть бути місцем укриття в районі, який піддано бомбардуванням. Деякими державами (Франція, Бельгія), дипломатичне укриття все ж надається в країнах Латинської Америки, які його визнають, і відповідно не надається США та Великою Британією, бо цими країнами цей інститут не визнається. Натомість російська вчена Галенська свого часу залежно від ставлення до дипломатичного притулку поділяє держави на такі групи: – держави, які цей інститут не визнають (такими є більшість держав); ...– держави, які самі надають дипломатичний притулок і дозволяють його надання на своїй території (головним чином це латиноамериканські держави); ...– держави, які надають дипломатичний притулок за кордоном, але не дозволяють його на своїй території (США, Велика Британія, Франція); ...– держави, які самі не надають дипломатичного притулку, але дозволяють його надання на своїй території (деякі держави Латинської Америки, Греція) [17]. Загалом з цією класифікацію можна і не погодитись, оскільки слід врахувати ряд обставин. Наприклад, якщо деякі держави (Бельгія, Франція) офіційно допускають надання дипломатичного притулку, але лише у латиноамериканських державах, які його визнають, то інші (США, Велика Британія), переховуючи в приміщеннях дипломатичних представництв місцевих громадян, офіційно заявляють про невизнання ними цього інституту. 64 Доктринально і законодавчо ця двоїста, на перший погляд, практика найбільш детально обґрунтована стосовно США, при цьому слід зазначити, що і в доктрині, і в законодавстві нерідко плутають поняття «дипломатичний притулок» і «дипломатичне укриття». Тому надзвичайно важливо розкрити їх фактичний зміст. Отже, «дипломатичне укриття» являє собою прихисток біженця від юрисдикції держави перебування і припиняється з моменту отримання гарантій, що біженець не буде покараний за відповідні власні дії. «Дипломатичний притулок» захищає біженця лише від безпосередньої розправи над ним у даний момент, а не від юрисдикції держави перебування. В такій ситуації вже при отриманні представництвом гарантій справедливого судового розгляду справи біженця останній передається місцевій владі. Наприклад, прецедент державного перевороту у Чилі (вересень 1973 р.), коли близько п’яти тисяч чилійських громадян було врятовано завдяки дипломатичному притулку, наданому іноземними посольствами. Тимчасовий притулок характеризується обмеженою дією і полягає в порятунку життя людини у надзвичайних обставинах [19]. За відсутності надзвичайних обставин надання дипломатичним представництвом політичного притулку будь-якій особі тлумачиться як надання дипломатичного притулку. Коли акредитуюча держава робить заяву щодо надання дипломатичного притулку, вона просто офіційно підтверджує факт, який відбувся, тобто укриття нею політичного біженця в приміщеннях свого представництва. Відсутність офіційного підтвердження не змінює ходу подій, які відбулись (укриття політичного біженця, і відповідно, фактичне надання дипломатичного притулку). В останньому випадку йдеться про короткочасне укриття біженця в представництві, необхідне для з’ясування обставин справи. Для прикладу, Сполучені Штати Америки, в яких укриття будь-якого громадянина в приміщенні представництва розглядається як застосування інституту тимчасового укриття. На практиці розмежовують ці два поняття. Надання «дипломатичного притулку» та «дипломатичного укриття» повинно 65 визначатися метою, з якою біженець звернувся до представництва. «Дипломатичне укриття» рятує особу від прямої загрози її життю, а «притулок» надає захисту від політичного переслідування. На використання інституту дипломатичного притулку принцип взаємності не поширюється. Така позиція закріплена в регіональних конвенціях про дипломатичний притулок (у Монтевідео, 1933 р., ст. 3; у Каракасі, 1954 р., ст. 20). Але для держав, які не є учасницями вищезазначених конвенцій, ці документи не мають імперативного характеру. Характер санкцій влади держави перебування у відповідь на надання дипломатичного притулку іноземним представництвом може бути суворим (різнорідні репресалії, як-то обмеження недоторканності приміщення дипломатичного представництва, зняття зовнішньої охорони і т.д.) та незначним – нота протесту урядові акредитуючої держави (безпосередньо органові зовнішніх зносин, наприклад Форін Офісові). Дії держави перебування можуть мати ознаки крайніх меж репресалій – насильницьке вторгнення в приміщення представництва влади приймаючої держави або розрив дипломатичних стосунків між сторонами конфлікту. При таких діях не застосовується принцип реторсії, або «принцип відповідності збитку», який завдається діями у відповідь на збиток, розмір та обсяг якого рівнозначні завданому протиправною діяльністю представництва. В той же час потенційна загроза застосування відповідних заходів слугує потужним стримуючим фактором для запобігання протиправному використанню принципу взаємності при наданні дипломатичного притулку. Якщо звернутися до історичного аспекту цього питання початку XVIII століття, то притулок у приміщенні дипломатичного представництва було заборонено надавати. До 70-х років ХІХ століття в Європі вже сформулювалася звичайна норма аналогічного змісту, яка деякий час дотримувалася в Іспанії, довше – в країнах Сходу, зокрема в Китаї [42]. 66 Деякі літературні джерела подають описи специфічного звичаю, відомого міжнародній практиці під назвою «бест» (англ. «best», чи в американських юридичних документах «sit in»). Суть звичаю полягає в тому, що окремі громадяни, укриваючись у приміщеннях представництва, не вимагали надання їм політичного притулку, а використовували укриття як засіб задоволення власних претензій. «Бест» може стати і засобом отримання дозволу на виїзд за кордон на постійне місце проживання або для пред’явлення претензій до свого дипломатичного представництва. Специфіка цього «інституту» полягає в тому, що особи (біженці), відмовляючись залишити приміщення представництва, не одержують політичного притулку. Зміст і характер їхніх вимог не відповідає змісту і характеру вимог інституту дипломатичного притулку. Кваліфікувати «бест» як тимчасове укриття від свавілля натовпу чи беззаконня влади також не можна. Це самостійне явище, правові аспекти якого договірним шляхом не регулюються і доктринально не досліджені. До «бесту», на відміну від дипломатичного укриття чи притулку, не застосовуються вимоги держави перебування про припинення таких дій представництвом [19]. Єдиним можливим аргументом для влади країни перебування на підтвердження незаконності дій дипломатичного представництва буде грубе порушення п. 3 ст. 41 Конвенції: використання приміщення представництва «в цілях, несумісних з функціями представництва». З посиланням на вищезазначену статтю оскарженню підлягає діяння дипломатичного представництва не лише з надання притулку чи укриття. Застосування репресалій для виведення біженців з приміщень представництва, у випадку використання останніми «бесту», на думку автора, не можна вважати обґрунтованим. Передусім через відсутність правової регламентації даного питання. Фактом є те, що дипломатичні представництва самі зацікавлені у видаленні біженців зі свого приміщення, в окремих 67 випадках представництва надавали можливість місцевій владі для відповідних дій. Наприклад, К. Сандровський стверджував, що «місцева влада зазвичай утримується від застосування сили і викриття переховуваних, оскільки це вже було б порушенням недоторканності приміщення» [34]. Посилання на той же п.3 ст.41 Конвенції, очевидно, є єдино можливим обґрунтуванням відповідних заходів, але характер здійснюваного в даному випадку дипломатичним представництвом правопорушення може бути виправданим застосування лише дуже обмежених (не жорстких) репресалій, посилаючись на принцип адекватності відповідних заходів скоєному правопорушенню. Традиційна інтерпретація міжнародного права щодо осіб, які просять політичного притулку, перестала застосовуватись останніми роками здебільшого тому, що політично складно встановити нові окремі норми для осіб, які звернулися з проханням про економічний притулок. Існують дві категорії політичного притулку: територіальний притулок (наданий державою іноземцю, який перебуває на його території) та екстериторіальний чи дипломатичний притулок (надається в приміщеннях дипломатичної місії або інших приміщеннях, які наділені недоторканністю). Випадків надання територіального політичного притулку багато, і групи «політичних біженців» можна спостерігати в багатьох державах, але у зв’язку з проживанням цих біженців в іншій державі влада країни їхнього громадянства не здійснює жодних заходів для задоволення потреб цих осіб . Інакша ситуація виникає у випадках дипломатичного притулку, коли політичний правопорушник може жити під захистом і недоторканністю у власній країні серед своїх соратників- співвітчизників, яких він ймовірно намагається «налаштувати» проти власного уряду. За загальним правилом, держава має право надати притулок іноземцям, які перебувають на її території («територіальний притулок»), а тягар забезпечення доказів обґрунтованості їх видачі, покладений на державу, яка вимагає екстрадиції (видачі). Водночас, якщо держава надала притулок громадянину іншої держави в одній зі своїх місій (екстериторіальний притулок), то 68 обґрунтовувати надання притулку слід главі даної місії чи урядові, який її акредитував. Конвенція ООН щодо запобігання і покарання за злочини проти осіб, які користуються міжнародним захистом, включаючи дипломатичних представників, від 14 грудня 1973 року (Нью-Йоркська конвенція) містить особливі положення злочинів проти осіб, які користуються міжнародним захистом, та щодо екстрадиції inter alia. Недоторканність приміщень дипломатичної місії традиційно призводила до їх розгляду як потенційних місць для дипломатичного притулку. Питання про існування і юридичну силу права на отримання притулку від політичного переслідування (не застосовуваного, як правило, до кримінальних справ) тривалий час залишається не вирішеним, лише час від часу викликаючи запеклі суперечки. У Європі така практика припинена майже зовсім. Ситуацію, що склалася, можна вирішити лише шляхом перемовин, бо Віденська конвенція про дипломатичні зносини, хоча і забезпечує недоторканність приміщень дипломатичних місій (і тим самим всіх, хто знаходиться всередині), не містить положень про виїзд будь-якої особи, на яку не поширюється дія Конвенції з гарантією безпеки і недоторканності. В інших регіонах практика надання дипломатичного притулку триває [17;19]. На підставі Конвенції про дипломатичний притулок, прийнятої Десятою міжамериканською конференцією, яка проводилась у Каракасі в 1954 році, практику Латинської Америки можна узагальнити так: 1. Кожна держава має право надавати притулок і самостійно визначати характер правопорушення і мотиви переслідування особи, яка звернулась з проханням про надання притулку. 2. У контексті надання притулку дипломатичне представництво включає не тільки місце розташування постійної дипломатичної місії і місце проживання глави місії, а й будь-які інші приміщення, що надаються місією особам, які 69 звернулись за притулком, якщо їх кількість перевищує звичайну вмістимість будівлі. 3. Притулок може не надаватись, за винятком випадків крайньої необхідності, і строго на строк, потрібний для виїзду осіб, які звернулися за притулком, з країни з гарантіями уряду держави, на території якої знаходиться місія. 4. Під випадками крайньої необхідності, серед інших, маються на увазі випадки, коли громадянина розшукують особи чи юрба, над якими влада втратила контроль, чи сама влада і вона (особа – прим. авт.) наражається на небезпеку бути позбавленою життя чи свободи у зв’язку з політичним переслідуванням і не може без ризику забезпечити свою безпеку в будь-який інший спосіб. Право на визначення ступеня терміновості випадку покладено на державу, яка надає притулок. 5. Незаконно надавати притулок особам, яким на час подачі прохання на притулок було висунуто звинувачення чи які знаходились під судом за загальним правопорушенням чи були засуджені компетентним судом загальної юрисдикції і не відбули свій строк, а також дезертирами з наземних, морських та повітряних військових сил, за винятком випадків, коли дії, які викликали прохання про надання дипломатичного притулку, мають явно політичний характер. 6. Безпосередньо після надання притулку про цей факт повинно бути повідомлено Міністерство закордонних справ держави особи, яка отримала притулок, місцеві адміністративні органи влади, якщо дії відбулися за межами столиці. 7. Уряд держави має право вимагати, щоб дана особа, яка отримала притулок, була вислана за межі національної території в найкоротший строк; в свою чергу дипломатичний представник країни, яка надала притулок, має право вимагати, щоб даній особі було дозволено залишити територію даної 70 держави. В обох випадках повинні бути надані гарантії безпеки та недоторканності. 8. Особи, яким наданий притулок і гарантії недоторканності, не можуть розташовуватись у будь-які точці чи поблизу території, з якої вони попросили притулку. 9. Після отримання притулку біженцям не можна скоювати будь-які дії, порушуючи суспільний порядок. 10. Якщо внаслідок розриву дипломатичних відносин дипломатичний представник, який надав притулок, вимушений залишити країну перебування, йому повинно бути дозволено залишити її з особами, яким надано притулок, чи, якщо це неможливо, він (дипломатичний представник – прим. авт.) може передати їх дипломатичній місії третьої держави. 11. Той факт, що уряд держави перебування не визнано державою, яка надає притулок, не перешкоджає застосуванню вищевикладених загальних принципів, і їх застосування також не означає визнання. Надання дипломатично притулку чи тимчасового прихистку не відповідає загальновизнаним та законодавчо закріпленим функціям дипломатичного представництва, бо репрезентація держави за кордоном не є репрезентацією «організації з прихистку біженців». Малоймовірно також і те, що суверенні держави (крім латиноамериканських) дозволять застосування інституту дипломатичного притулку, адже такий крок рівнозначний відмові від гарантованих міжнародним правом державних імунітетів. Незважаючи на це та на те, що міжнародним правом питання захисту біженців давно вирішено і, дотримуючись визначених процедур, тисячі біженців щороку отримують можливість безпечного проживання в інших країнах. На нашу думку, зважаючи на те, що дипломатичним притулком забезпечується передусім фізична безпека політичних біженців, цей інститут має виражені соціальні ознаки. Згідно з теорією права дипломатичні представництва здебільшого виконують представницькі функції політичного 71 характеру, а на консульські установи покладено саме соціальні функції (зокрема, надання юридичної допомоги). Тому, якщо юридично «легалізувати» надання дипломатичного притулку, то його виконання (чи-то дозвіл на його застосування) слід покладати не на дипломатичні представництва, а саме на консульства. А якщо громадянинові будь-якої держави дозволено, більше того, при дотриманні конкретних правил гарантовано, право просити притулку в іншої, іноземної держави, то чому забороняти надання дипломатичного притулку (за пропозицією автора – «консульський притулок»), якщо фактично його можна розглядати як початкову стадію надання політичного притулку? |