Курсовая. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук Москва 199 8 оглавление стр

• Название: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук Москва 199 8 оглавление стр
• Анкор: Курсовая
• Дата: 05.02.2023
• Размер: 2.45 Mb.
• Имя файла: sistema-organov-gosudarstvennoi-vlasti-v-rossiiskoi-federatsii.doc
• Тип: Диссертация; #920844
• страница: 14 из 19

Глава администрации административно-территориального образования по истечении финансового года отчитывается перед общим собранием депутатов всех муниципальных образований об исполнении бюджета территории.

Аналогичная схема принята в Законе Новосибирской области от 11 декабря 1996 года № 51-03 "О территориальных органах госу­дарственной власти в Новосибирской области".

Есть и другие варианты. Так, распоряжением губернатора Краснодарского края введен институт представителей главы админи­страции края во всех городах и районах. Согласно положению пред­ставитель главы администрации края (инструктор зонально- инспекторского отдела) осуществляет контроль за исполнением Устава и законов Краснодарского края, постановлений и распоряже­ний главы администрации и правительства Краснодарского края. Он не вправе вмешиваться в оперативную деятельность органов местно­го самоуправления и исполнительной власти, объединений, пред­приятий, организаций или издавать решения, обязательные для ис­полнения. В обязанности инструктора входит представление в управ­ление аналитической и иной информации об экономических, соци­альных и политических процессах, внесение соответствующих пред­ложений главе администрации Краснодарского края. К числу его за­дач относятся также содействие созданию правовых, организацион­ных, материально-финансовых условий для становления и развития местного самоуправления, а также содействие населению в осущест­влении права на местное самоуправление. Инструктор вправе при­нимать участие в работе органов местного самоуправления, запра­шивать и получать у государственных органов, предприятий, долж­ностных лиц необходимые сведения, документы, материалы.

Своя модель системы органов государственной власти устано­влена Законом Республики Алтай от 30 мая 1996 года № 9-2 "О местных органах государственной власти". В соответствии с его нормами представительными (выборными) органами в районе, горо­де являются соответствующие Советы депутатов. Органами управле­ния в районе, городе, селе являются местные администрации, осу­ществляющий исполнительно-распорядительные функции. Срок полномочий местных органов государственной власти и депутатов - четыре года.

Председатель Совета является одновременно главой админи­страции. Его кандидатура в качестве главы администрации считается избранной, если за нее проголосовало более половины депутатов от установленного для соответствующего Совета числа депутатов.

Местная администрация состоит из главы администрации и структурных подразделений. Структура районной, городской адми­нистрации утверждается соответствующим Советом депутатов. Структура администрации сел утверждается главой соответствующей районной администрации. Администрации района и города осу­ществляют функции управления, обеспечивают комплексное эконо­мическое и социальное развитие, выполнение федеральных и респу­бликанских законов на подведомственной территории. Местная администрация подотчетна соответствующему местному Совету и вышестоящим исполнительным органам.

Деятельностью сельской администрации руководит глава сель­ской администрации. Конкретное наименование должности главы сельской администрации устанавливается исходя из местных тради­ций. Глава сельской администрации района назначается на основе предложений органов местного самоуправления сроком на четыре года. Он осуществляет свои полномочия на принципах единоначалия до вступления в должность нового главы сельской администрации.

В соответствии со статьей 13 указанного Закона органы власти района, города и села взаимодействуют с органами местного само­управления, исходя из интересов жителей территории, единства целей и задач в решении местных проблем. Споры между государственны­ми органами власти и органами самоуправления, возникающие по вопросам осуществления их полномочий, решаются путем создания на паритетной основе согласительных комиссий. При отсутствии согласия в решении возникающих проблем рассмотрение спора мо­жет быть передано в Государственное Собрание - Эл Курултай Рес­публики Алтай или суд. Местные органы государственной власти обязаны создавать необходимые условия для становления и развития органов местного самоуправления, оказывать содействие в осущест­влении ими своих полномочий и взаимодействовать с ними, исходя из интересов населения. Местные органы государственной власти и управления не вправе ограничивать права органов местного само­управления, установленные Конституцией и законами Республики Алтай.

В Республике Татарстан, в соответствии с Законом Республики Татарстан от 30 ноября 1994 года № 2246-ХХИ "О местных органах государственной власти и управления", предусмотрена несколько иная, более жесткая модель системы власти. Здесь представительны­ми органами власти в районах, городах республиканского подчине­ния, районах в городах являются местные Советы народных депута­тов. Исполнительно-распорядительными органами в районах, горо­дах республиканского подчинения и районах в городах являются ад­министрации соответствующих административно-территориальных единиц.

Деятельностью местной администрации руководит глава мест­ной администрации. Глава администрации района, города назнача­ется Президентом Республики Татарстан с согласия соответствую­щего Совета народных депутатов или избирается гражданами по предложению Президента Республики Татарстан, если он не является депутатом данной территории.

Глава администрации района в городе назначается главой администрации города с согласия соответствующего Совета народ­ных депутатов. Глава местной администрации сохраняет свои пол­номочия вплоть до вступления в должность нового главы админи­страции. Кандидатура на должность главы местной администрации считается согласованной, если за нее подано более половины голосов депутатов от установленного для соответствующего Совета числа депутатов.

Представление Президента Республики Татарстан и главы ад­министрации города с районным делением рассматривается на сессии соответствующего Совета в двухнедельный срок со дня его поступле­ния в местный Совет.

Местный Совет народных депутатов может выразить недоверие главе местной администрации. Президент Республики Татарстан в месячный срок со дня получения решения Совета народных депута­тов о недоверии главе соответствующей местной администрации освобождает его от должности или направляет в местный Совет на­родных депутатов мотивированный отказ. В случае отказа Прези­дента Республики Татарстан местный Совет вправе высказать недо­верие главе местной администрации повторно не ранее чем через 12 месяцев.

Глава городской администрации, назначивший главу районной в городе администрации, в месячный срок со дня получения акта о недоверии главе администрации района в городе освобождает его от должности или направляет в районный в городе Совет мотивирован­ный отказ. В случае отказа местный Совет вправе высказать недове­рие главе районной в городе администрации повторно не ранее чем через 12 меояцев.

Глава администрации района назначает и освобождает по согласованию с районным в городе Советом народных депутатов главу районной в городе администрации. Администрация района в городе осуществляет все полномочия, установленные указанным За­коном, в пределах и порядке, определяемых администрацией города.

Порядок осуществления администрациями района, города пол­номочий по управлению отраслями хозяйства соответствующих тер­риторий и порядок организации их работы определяются Кабине­том Министров Республики Татарстан.

Местные органы государственной власти и управления обязаны создавать необходимые условия для становления и развития органов местного самоуправления, оказывать содействие в осуществлении ими своих полномочий и взаимодействовать с ними, исходя из инте­ресов населения. Подчеркну: местные органы государственной влас­ти и управления не вправе ограничивать права органов местного самоуправления, установленные Конституцией и законами Респу­блики Татарстан.

Крайне жесткая модель системы органов государственной влас­ти установлена законодательством Республики Калмыкия. В Законе Республики Калмыкия -Хальмг Тангч от 7 мая 1993 года "Об орга­нах исполнительной власти в районах и городе Элисте" (с измене­ниями и дополнениями, внесенными законами Республики Калмыкия - Хальмг Тангч от 6 июля 1993 года № 36-1Х, от 30 сентября 1993 го­да № 93-1Х, от 31 марта 1994 года № 185-1Х и 188-1Х) предусмотре­но, что представители в районах и городе Элисте являются органами исполнительной власти в Республике Калмыкия -Хальмг Тангч, воз­главляемой Президентом Республики Калмыкия - Хальмг Тангч.

Представители Президента являются юридическими лицами. Представители Президента назначаются и освобождаются от долж­ности Президентом Республики Калмыкия - Хальмг Тангч, непосред­ственно ему подотчетны и подконтрольны.

В соответствии с названным Законом представитель Президен­та Российской Федерации наделен очень широким кругом полномо­чий:

1. 
   разрабатывает схемы управления отраслью местного хо­зяйства, социальной сферой, а также организации охраны обще­ственного порядка и прав граждан;
   
2. 
   осуществляет общее руководство органами и учреждениями, состоящими на местном бюджете;
   
3. 
   организует прием, рассмотрение предложений, заявлений и жалоб граждан, принятие по ним решений;
   
4. 
   рассматривает и учитывает в своей деятельности предложе­ния органов местного самоуправления, сообщает им результаты рас­смотрения предложений;
   
5. 
   принимает меры по обеспечению и защите интересов терри­торий, местного хозяйства в суде, Арбитражном суде, а также в соот­ветствующих органах власти и управления;
   
6. 
   вносит представления о назначении и об освобождении от занимаемой должности руководителей государственных предприя­тий, организаций и учреждений независимо от их ведомственного подчинения.
   

Помимо этого представителю Президента предоставлены пра­вомочия в сфере планирования, финансов, учета и ценообразования, сельского хозяйства, строительства, торговли, культуры и так далее.

В свою очередь органами исполнительной власти в селах, поселках, городах районного подчинения Республики Калмыкия - Хальмг Тангч являются сельские, поселковые, городские ахлачи, гла­вы. Ахлачи, главы подотчетны представителю Президента в соответ­ствующем регионе и входят в единую систему исполнительной власти в Республике Калмыкия - Хальмг Тангч.

Ахлачи, главы села, поселка, города районного подчинения назначаются и освобождаются распоряжением представителя Прези­дента Республики Калмыкия - Хальмг Тангч. Ахлачи, главы села, по­селка, города районного подчинения могут быть назначены или освобождены непосредственно Президентом Республики Калмыкия - Хальмг Тангч. Их компетенция охватывает практически все предме­ты ведения, не оставляя какой-либо возможности для деятельности местного самоуправления.

В отдельных случаях субъекты Российской Федерации (края, области) "обгоняют" республики по качеству законов и, соответ­ственно, оптимальному построению системы органов власти. Весьма разумные положения содержатся в Законе Ставропольского края "О системе органов государственной власти Ставропольского края", принятом постановлением Государственной Думы Ставропольского края от 31 июля 1996 года № 396-30.

Настоящий Закон в соответствии со статьями 11 и 77 Консти­туции Российской Федерации, статьями 8 и 37 Устава (Основного за­кона) Ставропольского края устанавливает систему органов государ­ственной власти Ставропольского края, образование и формирова­ние которых находятся в самостоятельном ведении Ставропольского края, и определяет общие принципы функционирования этой системы.

В статье 2 указанного Закона установлено, что система органов государственной власти Ставропольского края организуется на основе следующих принципов:

• 
  единства системы государственной власти;
  
• 
  разделения на законодательную, исполнительную и судебную власть;
  
• 
  обеспечения оптимального соотношения между государствен­ной властью и местным самоуправлением;
  
• 
  самостоятельности органов государственной власти в реше­нии вопросов, отнесенных к их ведению;
  
• 
  подотчетности всех органов государственной власти населе­нию и нижестоящих органов - вышестоящим.
  

Статья 3 определяет органы, составляющие систему органов государственной власти края.

Это, прежде всего, самостоятельно образуемые и формируемые Ставропольским краем как субъектом Российской Федерации выс­шие органы государственной власти Ставропольского края:

• 
  Государственная Дума Ставропольского края;
  
• 
  администрация Ставропольского края, возглавляемая выс­шим должностным лицом Ставропольского края - главой админи­страции Ставропольского края.
  

В систему органов государственной власти Ставропольского края входят также органы администрации Ставропольского края:

• 
  отраслевые, межотраслевые органы администрации Ставро­польского края (управления, отделы, комитеты, комиссии и другие);
  
• 
  территориальные (районные) органы администрации Ставро­польского края общей компетенции - территориальные (районные) государственные администрации.
  

Администрация Ставропольского края, ее отделы, управления, комитеты, территориальные и другие создаваемые ею органы обра­зуют единую систему органов исполнительной власти Ставрополь­ского края.

Органы местного самоуправления в систему органов государ­ственной власти не входят, но при наделении их федеральными зако­нами и законами Ставропольского края отдельными государствен­ными полномочиями с одновременной передачей необходимых мате­риальных и финансовых средств участвуют в осуществлении государ­ственной власти и в этой части подконтрольны органам государ­ственной власти.

Очень детально аналогичные вопросы, проблемы взаимодей­ствия законодательной и исполнительной власти, разграничения компетенции с местной государственной властью и наделения ею полномочий местного самоуправления отражены в Законе Читин­ской области от 30 мая 1996 года "О представительном законода­тельном и исполнительном органах государственной власти Читин­ской области", принятом Читинской областной Думой, Законе от 6 марта 1996 года № 25-3 "О системе органов государственной влас­ти Санкт-Петербурга", принятом Законодательным собранием Санкт-Петербурга (с изменениями и дополнениями от 24 января 1997 года № 7-3). Подобные нормативные акты приняты в Перм­ской, Белгородской, Липецкой, Омской, Нижегородской и Новго­родской областях, Красноярском крае.

В некоторых субъектах Российской Федерации приняты ра­зумные нормативные акты, позволяющие установить некий "плавающий" баланс между органами государственной власти субъ­екта Российской Федерации и местным самоуправлением. Ярким примером тому служит Закон от 24 декабря 1996 года № 59-03 "О наделении органов местного самоуправления муниципальных обра­зований в Свердловской области отдельными государственными полномочиями". Органы местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, согласно настоящему Закону, наделяются отдельными государствен­ными полномочиями; устанавливаются порядок передачи им и изъя­тия у них таких полномочий, формы взаимоотношений органов власти Свердловской области и органов местного самоуправления муниципальных образований, а также ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления муниципальных образо­ваний за неисполнение или ненадлежащее исполнение переданных им государственных полномочий.

Однако органы местного самоуправления муниципальных об­разований не могут наделяться полномочиями высших органов госу­дарственной власти Свердловской области, а также полномочиями иных государственных органов Свердловской области, если такие полномочия составляют их исключительную компетенцию.

Статья 2 данного Закона подчеркивает, что наделение органов местного самоуправления муниципальных образований государ­ственными полномочиями основывается на следующих принципах:

а) законности;

б) передачи органам местного самоуправления государствен­ных полномочий, которые могут быть эффективно реализованы без ущерба для решения вопросов местного значения;

в) создания гражданам возможности для участия в государ­ственном управлении;

г) сочетания областных и местных интересов;

д) содействия государственной власти органам местного само­управления муниципальных образований в реализации ими государ­ственных полномочий;

е) ответственности органов, должностных лиц местного само­управления муниципальных образований перед государством в реа­лизации переданных им государством полномочий.

По сути настоящего Закона государственные полномочия, ко­торыми могут быть наделены органы местного самоуправления, представляют весь комплекс экономических и социальных вопросов, который в той же Республике Калмыкия отнесен исключительно к полномочиям представителя Президента Калмыкии в городе или районе.

Причем указанным Законом определены также обязанности органов, должностных лиц государственной власти Свердловской области по содействию осуществлению органами местного само­управления муниципальных образований государственных полномо­чий путем:

1. 
   координации деятельности органов местного самоуправле­ния разных муниципальных образований, органов местного само­управления и органов государственной власти Свердловской области по вопросам осуществления государственных полномочий;
   
2. 
   изучения, обобщения, распространения опыта работы орга­нов местного самоуправления муниципальных образований;
   
3. 
   методического обеспечения деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований и осуществления мер по подготовке кадров и повышению их квалификации;
   
4. 
   учета предложений органов местного самоуправления муни­ципальных образований, их должностных лиц по вопросам реализа­ции ими государственных полномочий;
   
5. 
   направления проектов своих решений, связанных с наделени­ем государственными полномочиями и их исполнением, органам местного самоуправления муниципальных образований;
   
6. 
   оказания целевой организационной, материальной помощи органам местного самоуправления муниципальных образований;
   

7) предоставления органам местного самоуправления муници­пальных образований по их запросам необходимых материалов и документов.

Отмечу, что с анализируемым нормативным актом нельзя даже сравнивать законы Татарстана, Алтая и некоторых других республик - субъектов Российской Федерации, где содержатся лишь деклара­тивные статьи о необходимости взаимодействия государственной власти и местного самоуправления.

В преамбуле Закона от 26 ноября 1996 года № 12-ЗПО "О тер­риториальных органах государственного управления исполнитель­ной власти Пензенской области" прямо сказано, что настоящий Закон имеет целью эффективное взаимодействие органов исполни­тельной власти Пензенской области с органами местного самоуправ­ления в решении социально-экономических задач региона.

Согласно положениям этого Закона территориальный орган государственного управления вправе на договорной основе наделить государственными полномочиями, касающимися любых вопросов социально-экономической, культурной жизни территории, органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления, в свою очередь, могут делегировать, по своему усмотрению, часть своих полномочий территориальному органу государственного управления на договорной основе.

Принят Закон Тверской области 22 февраля 1996 года "О пере­даче органам местного самоуправления отдельных полномочий ор­ганов государственной власти области", в котором так же детально прописаны аналогичные процедуры.

Можно долго изучать, анализировать и сравнивать норма­тивные акты субъектов Российской Федерации. Прежде чем перейти к выводам, хочу привести формулировки законодательства Респу­блики Башкортостан. Пункт 1 статьи 1 Закона "О местном государ­ственном управлении в Республике Башкортостан" определяет мест­ное государственное управление как разновидность местной власти, составляющей одну из основ конституционного строя Республики Башкортостан. Пункт 1 статьи 1 Закона "О местном самоуправлении в Республике Башкортостан" тоже определяет местное самоуправле­ние "как разновидность местной власти в республике, одну из форм осуществления народовластия".

Налицо смешение понятий государственного управления (даже не государственной власти) и местного самоуправления.⁹⁷

Напрашивается общий вывод: в субъектах Российской Федера­ции по разному идет процесс становления системы органов государ­ственной власти. Процесс сложный прежде всего тем, что наработа­но мало опыта в сфере государственно-политической жизни (старый же опыт незаслуженно отброшен), отношения в ней не до конца уре­гулированы федеральным законодательством, особые проблемы привносят в этот процесс объективные и субъективные факторы, во многом доставшиеся в наследство от недавних кризисов власти.

В связи с этим постоянно возникают правовые конфликты в сфере полномочий ветвей и органов власти. Субъекты Российской Фе­дерации не могут нормально работать над собственными законами, если не определены правоотношения в сферах исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, особенно там, где Конституцией Россий­ской Федерации не позволены импровизации, а есть прямая отсылка к федеральному (конституционному) закону.

Конституционный принцип разделения и самостоятельности властей предполагает ликвидацию былых отношений соподчинен- ности ветвей власти. Подчинение, "всевластие" какой-то одной ветви не порождает отношений взаимодействия. Они возникают - в циви­лизованном виде - лишь тогда, когда ветви власти самостоятельны, но взаимоответственны, когда существует система взаимных сдержек. Однако этого нет прежде всего на федеральном уровне.

Конечно, очень непросто провести грань, разделяющую полно­мочия властей, к тому же она рассекает клубок взаимосвязанных от­ношений, интересов людей. Меньше проблем возникает, когда речь идет о разграничении функций законодательной и исполнительной власти, но разобраться в хитросплетениях полномочий органов ис­полнительной власти (федеральной и региональной) и местного само­управления (при их многообразии) крайне сложно.

Поэтому порой, копируя модель системы федеральных органов власти, субъект Российской Федерации автоматически переносит все ее недостатки и изъяны на систему органов местной государственной власти и не дает реально развиваться истинному местному само­управлению, гражданским инициативам. К сожалению, в отношении населения до сих пор действует синдром патернализма в его худшем проявлении - стремлении мелочно регламентировать все стороны жизне деятельности местного сообщества.

Но и на этом фоне в ряде субъектов Российской Федерации на­чинают возникать правовые системы, позволяющие создавать реаль­но функционирующие системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации, устанавливающие как границы, так и точки взаимодействия с органами местного самоуправления.⁹⁸ Это происходит там, где не возводят в абсолют "разделение властей" и не пытаются "подогнать" свою законодательную базу под стандарты, установленные (не всегда юридически верными) формулировками федерального законодательства.

В недалеком будущем, как представляется автору, многие в юридическом и управленческом плане верные решения в субъектах Российской Федерации должны быть положены в основу совершен­ствования федеральной системы органов государственной власти.

Когда мы говорим о системе органов государственной власти Российской Федерации, нужно иметь в виду систему единую, целост­ную, но внутренне дифференцированную, разделенную на самостоя­тельные элементы, которые тоже являются самостоятельными систе­мами органов государственной власти системы.

Представляя собой особый тип федерации, современная Россия - это сложное в правовом отношении государство. Единое правовое пространство и действующая в нем система органов власти форми­руются здесь не только федеральной правовой системой, но и нарож­дающимися правовыми системами субъектов Российской Федерации, проблемы которых должны занять центральное место в правовой государственной реформы.

В этой связи напрашивается вывод о потенциальной необходи­мости расширения территориальных пределов государственной власти путем внесения соответствующих изменений в Конституцию Россий­ской Федерации и Федеральный закон "Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации" в части возможности создания на уровне административно-территориальных единиц территориальных (местных) органов государственной власти.

Местное самоуправление можно осуществлять в городах, отдельных сельских поселениях, нескольких сельских поселениях, объединенных общими интересами их жителей. Причем в городах- столицах субъектов Российской Федерации также логично устана­вливать систему государственной власти до уровня микрорайонов, что можно определить законами субъектов Российской Федерации. К этому объективно подталкивает практика осуществления государ­ственной власти в субъектах Российской Федерации.

Постановления Конституционного Суда Российской Федера­ции от 24 января 1997 года N 1-П по делу о проверке конституцион­ности Закона Удмуртской Республики "О системе органов государ­ственной власти в Удмуртской Республике", от 3 ноября 1997 года N 15-П по делу о проверке конституционности п.1 статьи 2 Феде­рального закона от 26 ноября 1996 года "Об обеспечении конститу­ционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть из­бранными в органы местного самоуправления" в связи с запросом Тульского областного суда, от 16 октября 1997 года N 14-П по делу о проверке конституционности п.З статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах местного самоуправле­ния в Российской Федерации" также дают серьезные основания к принятию предлагаемых решений.⁹⁹ Следует также отметить, что в суды общей юрисдикции поступает значительное количество исков, порождаемых несовершенством федерального законодательства, регулирующего вопросы местного самоуправления.

Стоит обратить внимание на проект Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации" (в редакции от 24 марта 1997 года), принятие которого несомненно должно сыграть основную роль в дальнейшем развитии системы органов государственной власти.

В статье 2 законопроекта речь идет о том, что деятельность ор­ганов государственной власти субъекта Российской Федерации осу­ществляется в соответствии со следующими принципами:

а) государственной и территориальной целостности Россий­ской Федерации;

б) распространения суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;

в) верховенства Конституции Российской Федерации и феде­ральных законов на всей территории Российской Федерации;

г) единства системы государственной власти;

д) разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансирован­ности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

е) разграничения предметов ведения и полномочий между ор­ганами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

ж) самостоятельного осуществления своих полномочий орга­нами местного самоуправления.

Не подвергая сомнению сам набор принципов, полагаю необ­ходимым дополнить их перечень. Во-первых, принципами контроля, который важен как в процессе организации, так и в процессе функ­ционирования органов власти, а также иерархии - подчинения ниже­стоящих органов вышестоящим. Это особенно важно для системы органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Кроме этого, нужно ввести в систему принципов принцип наде­ления функциями и полномочиями. Это особенно важно при исклю­чении какого-либо полномочия из компетенции государственного органа и включении его в компетенцию местного самоуправления.

В статье 3 законопроекта содержится положение о системе ор­ганов государственной власти субъекта Российской Федерации. Ее составляют: законодательный (представительный) орган государ­ственной власти субъекта Российской Федерации; высшее должност­ное лицо субъекта Российской Федерации, возглавляющее высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, формируемые в соот­ветствии с Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

В перечень органов следует включить органы конституционного контроля (надзора), поскольку таковые только имеются в подавляю­щей части субъектов Российской Федерации.

В главу V. "Обеспечение законности в деятельности законода­тельного (представительного) органа государственной власти субъ­екта Российской Федерации и органов исполнительной власти субъ­екта Российской Федерации", в свою очередь, необходимо включить статью, норма которой будет определять компетенцию органа кон­ституционного контроля (надзора) субъекта Российской Федерации.

К его компетенции возможно отнести толкование Конституции (устава) субъекта Российской Федерации и соответствие ей законов субъекта Российской Федерации.

Статью логично сформулировать следующим образом: "Орган конституционного контроля (надзора) дает официальное толкование Конституции (устава) субъекта Российской Федерации, а также при­нимает к своему рассмотрению вопросы, связанные с соответствием законов субъекта Российской Федерации , его Конституции (уставу). Право обращения в орган конституционного контроля (надзора) имеют руководители органов государственной власти субъекта Рос­сийской Федерации, депутаты законодательного органа субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления.

Постановления органа конституционного контроля (надзора) могут быть обжалованы в Верховном Суде республики, областном или краевом суде".

Таким образом, возможно часть возникающих вопросов толко­вания местных законов реально оставить на уровне субъекта Россий­ской Федерации, ввести в федеральный законодательный оборот понятие "Орган конституционного контроля (надзора) субъекта Рос­сийской Федерации", вместе с тем оставляя право высказаться по спорному вопросу федеральный судебный орган, но с уровня респу­бликанского, краевого или областного суда.

Становится очевидным, что дальнейшее развитие властной системы в России должно претерпеть существенные изменения. Рас­сматриваемые проблемы возникли относительно недавно и могут быть легко урегулированы, а именно: путем изменения статуса орга­нов власти, перераспределения властных полномочий между инсти­тутами и уровнями власти. Многое в обществе зависело и будет зави­сеть от организационно-структурного построения самого государ­ственного механизма. Провозгласить принципы демократии (народовластия), разделения властей, федерализма, местного само­управления, законности и другие не столь уж сложно. Создать ком­плекс всех структур, обеспечивающих реальность и действенность соответствующих принципов, - задача, требующая воли, честности, усилий и времени. Но при всей актуальности организационно- нормативного определения каждой государственной структуры (органа власти) главное все же в том, как данный орган или институт функционирует, то есть вписывается в общество.

Необходимо помнить при этом высказывание известнейшего российского философа: "Перед нами не идеал мечты или доктрины, а конкретная задача воссоздания России; не формальное, а живое, органически-историческое, русское - наследственное понимание Государства".¹⁰⁰ Сроки для воссоздания и укрепления этого госу­дарства отведены жесткие. Ни экономика, поставленная на рельсы рыночных отношений, ни политическая ситуация в стране, хрониче­ски острая, а временами обостряющаяся до крайности, ни сферы социальных, национальных проблем уже не могут обходиться без достаточного и эффективного правового регулирования обществен­ных отношений и адекватной системы органов государственной власти.

Таким образом, мы подошли к основной проблеме, ключ к ре­шению которой находится в реальной реализации принципа народо­властия в деле государственного устройства, к проблеме создания и изменения системы власти и ее органов.

Власть изначально принадлежит народу, он выступает как бы "единым и единственным собственником", естественным держателем власти. В более широком смысле учредительная власть народа озна­чает его право создавать в той или иной форме государственный строй со всеми его атрибутами: учреждениями, институтами, идеоло­гией и т.п. Хотя государственный строй не может рассматриваться как чистый продукт социального творчества, ибо во многих отноше­ниях он объективно предопределен материальными общественными процессами и доминантными культурными традициями, сфера соци­ально-политического выбора у каждого поколения всегда достаточ­но широка, а в переломные революционные эпохи народ как таковой может выступить в качестве реальной силы, утверждающей новый государственный строй вместо старого. В любом случае, однако, идея учредительной власти народа предполагает, что ни одно суще­ственное изменение государственного строя и конституционных основ государства не должно происходить помимо народа, без его воли, вопреки его желанию.

Никакая сила, находящаяся внутри общества или вне его, не должна навязывать народу государственный (конституционный) строй, конституцию либо решения, существенно изменяющие систему государственной власти. Возможность такого навязывания существу­ет всегда, она реализуется в разных формах - от грубых и прими­тивных до изощренных и опосредованных. Поэтому в конституциях государств необходимо закреплять институты, гарантирующие сво­боду и наибольшую чистоту непосредственного народного волеизъ­явления на выборах, которые должны быть прямыми, всеобщими и нефальсифицированными, на референдумах и плебисцитах, прово­димых по действительно важным для политической судьбы народов вопросам. В любой современной конституции нельзя обойтись без институционализации народной инициативы, в чем бы она не прояв­лялась: в выдвижении кандидатур, назначении выборов и референ­думов, в применении законов и других важных государственных ре­шений. Должна быть обеспечена подлинность воли народа, который, осуществляя свою учредительную власть, принимает основопола­гающие решения относительно государственного строя, конститу­ции, высших органов власти и высших должностных лиц. Наряду с этим необходимо установление ответственности (юридической, кон­ституционной) политических сил за фальсификацию народной воли или за ее игнорирование.

Здесь стоит упомянуть о том, что с недавнего времени взят негласный курс на "консервацию" существующей системы органов государственной власти. Объясняется это необходимостью стабили­зации общественных отношений, а тем самым - вытекающей отсюда "неприкосновенностью" Конституции Российской Федерации.

Считаю одной из больших ошибок государства, если свою кон­ституцию оно считает чем-то идеальным, не предполагает изменения этой конституции, когда необходимость этого назрела. Конституция - это не тот документ, посредством которого можно стабилизировать отношения людей. Диалектика развития такова, что конституция должна считаться с диалектикой, но отнюдь не общественные отно­шения должны считаться с конституцией. Если они идут вперед, то могут перечеркнуть и даже опрокинуть данную действующую кон­ституцию. На конституцию нельзя смотреть как на документ, в кото­ром нет неточностей, с мнением известных правоведов, нельзя не согласиться¹⁰¹.

Однако в настоящее время реален также путь принятия феде­ральных конституционных и федеральных законов, которые смогут создать сбалансированную систему органов государственной власти в России.

Необходимо преодолеть положение, которое подрывает авто­ритет Конституции Российской Федерации, разрушительно воздей­ствует на российскую государственность, порождает правовой ниги­лизм и многочисленные правонарушения, создает питательную среду для возникновения в обществе как ультранационалистических, шовинистических, так и прозападнических идей. Время показало, что жизнеспособность и устойчивость органов государственной власти и самоуправления, предусмотренных новой Конституцией Российской Федерации, весьма хрупки и следует много сделать, чтобы не допус­тить дестабилизации обстановки в стране. Однако злоупотреблять долготерпением людей нельзя, нужны энергичные действия властей и Российской Федерации, и ее субъектов, чтобы начать продвигаться к выходу из всестороннего кризиса, охватившего российскую государ­ственность.

Внесение поправок в действующую Конституцию Российской Федерации неизбежно, этого требуют объективные обстоятельства, складывающиеся, как показано в диссертации, под влиянием процес­сов, происходящих в обществе и государстве. Но при их подготовке следует учитывать, что отечественная правовая культура все настой­чивее демонстрирует различие с западной традицией права. Духовный статус права и его социальных источников, права человека и их соотношение с началами индивидуализма и коллективизма, природа национально-территориального (федеративного) измерения право­вой инфраструктуры, закономерности национального правового менталитета, юридическая идентификация социальных фактов свиде­тельствуют о том, что российская правовая система и соответственно государственный механизм, и входящая в него система органов госу­дарственной власти, относятся к самостоятельному типу правовой цивилизации и должны развиваться самостоятельно.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Основные направления совершенствования системы органов государственной власти в России.

Содержащийся в данном исследовании анализ российской го­сударственности после принятия Конституции Российской Федера­ции 1993 года позволяет сделать некоторые выводы.

1. Происходит реальное становление системы органов государ­ственной власти в Российской Федерации на основе принципа "разделения властей". Причем этот процесс идет параллельно, как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов. Процесс идет не­равномерно, болезненно, зачастую слабо подкрепляется правовыми законами.

2. 
   Следует отметить, что происходит дальнейшая дифферен­циация государственной власти, не известная прежним эпохам. По­требности современной общественной жизни вызывают образование новых институтов государственности, не известных ранее процедур, форм и методов деятельности. Некоторые ученые считают, что, в частности, начинает оформляться контрольная ветвь власти, ставятся вопросы об установлении особой арбитражной власти Президента Российской Федерации как главы государства, не обладающего исполнительной властью, что, на взгляд автора, является прежде­временным.
   
3. 
   Вместе с тем и в традиционных ветвях власти возникают но­вые явления. Прежде всего они связаны с изменяющейся ролью госу­дарства. По существу ушло в прошлое государство с неограничен­ным суверенитетом, который теперь все чаще подвергается различ­ным ограничениям как внутри страны (особенно в связи с новыми отношениями Российской Федерации с ее составными частями, а также расширительным толкованием прав человека и возможностью граждан обращаться с исками против своего государства в междуна­родные органы и так далее), так и вовне вследствие растущей взаимо­зависимости государств на международной арене и усиления роли международных объединений.
   
4. 
   Федерализм, провозглашенный в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации, требует адекватной реализации не только в российском законодательстве, но и в практи­ке взаимоотношений субъектов Российской Федерации между собой и с федеральными органами государственной власти. Это предпола­гает обеспечение реального равенства всех субъектов Российской Федерации, создание действенных механизмов учета мнений заинте­ресованных субъектов Российской Федерации при принятии феде­ральными органами государственной власти важнейших решений, особенно по вопросам, отнесенным к совместному ведению Россий­ской Федерации и ее субъектов. Весьма важно уточнить формы и способы разрешения конфликтных ситуаций, связанных с проблема­ми федерализма, на начальных стадиях. Вместе с тем принципиаль­ным следует считать общее признание того, что Российская Федера­ция представляет собой единое государство, в Основном законе которого содержатся достаточные правовые гарантии его террито­риальной целостности.
   
5. 
   Важнейшим условием стабильного существования граждан­ского общества является режим государственного обеспечения прав и свобод человека. Конституция Российской Федерации установила основы правового статуса человека на уровне международных стан­дартов в этой области. Однако проблема фактической реализации субъективных прав и свобод и обеспечения их государством, к сожа­лению, остается.
   

Необходимо на практике реализовать конституционное поло­жение о том, что интересам обеспечения прав и свобод человека должна быть подчинена вся деятельность российского государства, каждого его органа и должностного лица. Любые действия госу­дарства в нормотворчестве должны быть ограничены объективными пределами и не могут ущемлять права и свободы человека и всего гражданского общества в целом.

2. 
   Необходимо параллельное совершенствование судебной системы и уголовно-процессуального, гражданско-процессуального законодательств с позиций укрепления гарантий прав и свобод граж­дан, доступности и открытости системы обеспечения гражданских прав (создание административной юстиции). Настоятельно требуется реформа жилищного, трудового, семейного, экологического законо­дательства, законодательства о здравоохранении и образовании, со­циальном обеспечении и наряду с этим образование системы специ­альных судов.
   
3. 
   Правовая реформа в сфере государственной власти отнюдь не ограничивается правосудием. Совершенствование механизма го­сударственной власти в Российской Федерации предполагает необ­ходимость уточнения вопросов формирования органов государ­ственной власти, определения их статуса и детальной проработки на основе конституционных норм механизма взаимоотношений как между различными федеральными органами государственной власти, так и между федеральными органами государственной власти и ор­ганами государственной власти субъектов Российской Федерации.
   
4. 
   Следует выработать и законодательно закрепить совершен­но новую систему оценки эффективности деятельности органов госу­дарственной власти. В основу такой системы должны быть положены не количественные, а качественные показатели: тенденции и динами­ка изменения общественных отношений, возникновение новых обще­ственных процессов и так далее. Повсеместной должна стать практи­ка независимых экспертиз эффективности законодательства и право­применительной практики, общественной оценки деятельности орга­нов государственной власти, общественного контроля за деятель­ностью органов государственной власти и должностных лиц.
   
5. 
   Решение задачи правового реформирования российского общества возможно только совместными усилиями органов государ­ственной власти, органов местного самоуправления и всех институ­тов гражданского общества на основе единого понимания важности следующих принципиальных моментов:
   

• 
  принятия блока федеральных законов, способствующих соз­данию оптимальных систем органов государственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федера­ции;
  
• 
  приведения конституций республик в составе России, уставов краев и областей в соответствие с Конституцией Российской Федера­ции;
  
• 
  создания эффективного механизма оказания помощи субъек­там Российской Федерации в формировании их нового регионально­го законодательства и государственном строительстве;
  
• 
  обеспечения анализа межрегиональных и межнациональных проблем, мониторинга социально-экономической, политической и межнациональной ситуации в регионах России и выработки на этой основе общей позиции по совершенствованию системы органов го­сударственной власти;
  
• 
  совершенствования механизмов взаимодействия и разграни­чения полномочий, в том числе: согласований и взаимных консуль­таций по всему кругу законотворческой деятельности; совместного анализа и экспертизы проектов решений органов государственной власти субъектов Российской Федерации; согласительных процедур и создания паритетных комиссий по спорам о компетенции или по вопросам осуществления их полномочий.
  

10. Выделение органов местного самоуправления из структуры органов государственной власти не предусматривает механического отстранения государственных органов как от организации работы по осуществлению реформы местного самоуправления в субъектах Рос­сийской Федерации - в качестве краткосрочной задачи, так и от осу­ществления постоянной поддержки системы местного самоуправле­ния - в качестве долгосрочной задачи.

Самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и негосударственный статус его органов требуют созда­ния более тонкого механизма их взаимоотношений с органами госу­дарственной власти, возможно, возрождения в отдельных случаях органов местной государственной власти


.Ю

Государственный механизм (федеральный уровень)


Система органов государственной власти



о х

ш £»

Государственный аппарат Российской Федерации (схема государственных органов)

Федеральные государственные органы

Федеральное Собрание Российской

Федерации (законода тель­ный орган)

Президент Российской Федерации

Правительство . РФ


Федеральные органы, обес­печивающие деятельность органов госу­дарственной власти

федеральные органы испол­нительной власти

Федеральная система судеб­ных органов

Органы, обеспе­чивающие дея­тельность Пре­зидента Россий­ской Федераци

и

Федеральные органы государственной власти

Федеральные органы, обеспечивающие выполнение: государственно-властных функций

Государственные органы субъекта Российской Федерации

Представитель­ный (законода-. тельный) орган субъекта Рос­сийской Феде­рации