Курсовая. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук Москва 199 8 оглавление стр

• Название: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук Москва 199 8 оглавление стр
• Анкор: Курсовая
• Дата: 05.02.2023
• Размер: 2.45 Mb.
• Имя файла: sistema-organov-gosudarstvennoi-vlasti-v-rossiiskoi-federatsii.doc
• Тип: Диссертация; #920844
• страница: 2 из 19

§ 1. Орган государственной власти:

структурно-функциональная характеристика

Структурно-функциональная характеристика органа государ­ственной власти имеет первостепенное значение для выработки пра­вильного понятия (определения) органа государственной власти и занимает видное место в юридической науке, теории государства и права, конституционного права и административного права. Этой проблеме посвятили свои труды специалисты многих отраслей права. Причем интерес к ней, как и вообще к теории органов государства, постоянно возрастал, учитывая характер советского государства, господство административно-командной системы, главными рыча­гами которой были партийный аппарат и государственные органы.

Новый и значительный импульс к разработке дала Конститу­ция Российской Федерации 1993 года и появившиеся на ее основе теоретические и прикладные исследования.⁶

В область теории органов государства и, в частности, их опре­деления и классификации Конституция Российской Федерации внес­ла новый и существенный вклад. Во-первых, в п.2 статьи 3 устана­вливается, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного са­моуправления.

Во-вторых, закрепляя принцип разделения властей, Конститу­ция Российской Федерации провозгласила в соответствии с указан­ным принципом деление государственной власти органов на органы законодательной, исполнительной и судебной власти (статья 10). Кроме того, Конституция Российской Федерации провозгласила и гарантировала местное самоуправление и статус органов местного самоуправления (статьи 130, 131, 132).

Конституция Российской Федерации включила в понятие "органы государственной власти" не только органы законодатель­ной власти, как было по предыдущим конституциям, но и органы ис­полнительной власти, органы судебной власти, исключив из форму­лы "система органов государственной власти" только органы местного самоуправления (статья 12). Данные видоизменения оказы­вают существенное влияние на характер и понятие самого органа го­сударства, его теоретическое осмысливание.

Тем не менее, до сих пор так и не выработаны критерии и осно­вания, которые считались бы общепризнанными для характеристики и определения органа государственной власти.

Некоторые авторы в учебниках административного права во­обще не формулируют определение, например, органа исполнитель­ной власти, ограничиваясь утверждением, что орган исполнительной власти - всегда орган государственного управления, в то время как не каждый орган государственного управления является органом ис­полнительной власти⁷.

Своеобразное определение государственного органа дает Д.Н.Бахрах. По его мнению, "государственный (муниципальный) ор­ган - это организованный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного аппарата (аппарата местного самоуправле­ния), наделенную собственной компетенцией, выполняющую публичные функции, структура и деятельность которых регламенти­рованы правом"⁸ .

В литературе высказываются и другие точки зрения: "Орган исполнительной власти представляет собой такую организацию, ко­торая, являясь частью государственного аппарата, имеет компетен­цию, структуру, территориальный масштаб деятельности, образуется в порядке, установленном законом или другим нормативным право­вым актом, пользуется определенным методом в работе, наделена правом выступать по поручению государства и призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять по­вседневное руководство хозяйственным, социально-культурным строительством, заниматься межотраслевым управлением".⁹

В этом довольно развернутом определении названы некоторые из элементов, которые могут быть отнесены к общей характеристике органа государства.

Новая формулировка более или менее адекватной дефиниции органа государства (государственного органа) должна даваться с учетом того, что соответствующая проблема исследовалась Ю.М.Козловым, Б.М.Лазаревым, В.Т.Василенковым,

Ю.А.Тихомировым, Б.Н.Габричидзе и другими. Некоторые из пере­численных авторов посвятили целые книги или фундаментальные статьи проблематике теории органов государства.

Например, Ю.А.Тихомиров полагает, что понятие "государственный институт" может быть одним из ключевых для го- сударствоведения в целом. Это относительно самостоятельный структурный элемент государственной организации, оформленный в организационно-правовом отношении и предназначенный для реше­ния определенных государственных задач. Ученый выделяет три типа государственных институтов, в частности организационно- функциональные, главной разновидностью которых являются госу­дарственные органы.

Не касаясь вопроса о приемлемости предлагаемой Ю.А.Тихомировым классификации государственных институтов, на­до признать плодотворными его выводы о том, что эти институты охватывают не только органы государства, но и все клетки государ­ственной организации (ибо в действительности ее устройство и функции намного богаче - Б.Е.), законодательной регламентации го­сударственных институтов, в частности, о закреплении главных эле­ментов того или иного института: его природы, цели, порядка созда­ния и функционирования и другие. Важно также его положение об установлении с помощью закона ряда основных элементов статуса государственных органов (характеристика системы органов, порядка формирования, основных задач и направлений деятельности, форм взаимоотношений с иными звеньями государственного аппарата)¹⁰ .

В свое время было высказано мнение, что конституционный статус (а именно он в первую очередь регулирует государственные институты, в том числе органы государства) становится все более со­держательным и динамичным. Он включает в себя: 1) политическую и государственно-правовую характеристику основных органов госу­дарства; 2) определение места различных видов органов в общегосу­дарственной системе, дифференциацию систем, подсистем и видов органов, а также их соотношение друг с другом; 3) основы взаимоот­ношений органов между собой; 4) закрепление важнейших принци­пов их организации и деятельности; 5) установление основ компетен­ции; 6) виды правовых актов органов и их место в системе права¹¹ .

В литературе также звучала мысль о том, что конституционные основы системы органов государственного управления охватывают все те нормы Конституции Российской Федерации, которые закреп­ляют: а) систему органов государственной власти и управления; б) порядок их образования; в) их правовой статус, подотчетность и взаимоотношения с другими органами; г) компетенцию этих орга­нов; д) правовую основу их деятельности, наименование издаваемых ими правовых актов и порядок отмены последних.

В целом это было правильным выводом для своего времени, вместе с тем он и тогда требовал уточнений. Во-первых, правовой статус охватывается конституционными нормами частично. Су­ществуют такие нормы текущего законодательства, которые образу­ют в совокупности правовой статус органа. Далее, дело не только в наименовании правовых актов. Первостепенное значение имеет установление видов правовых актов и их места в правовой системе. Наконец, Конституция Российской Федерации определяет взаимоот­ношения органов государственного управления не только между представительными органами, но и другими, например, между орга­нами управления и органами прокуратуры.

Проанализируем подробнее соотношение конституционного и правового статуса органов государства. Как видно из изложенного, конституционным статусом охватываются многие важнейшие, осно­вополагающие элементы органа, но далеко не все.

Содержание конституционного статуса значительно у правово­го статуса, выявление которого предполагает ответы на вопросы: а) органом федеральной власти или органом власти субъекта Рос­сийской Федерации является данный орган; б) к какому виду отно­сятся по основному содержанию своей деятельности: орган государ­ственной власти, судебные органы, орган прокуратуры; в) кто уч­реждает, образует, формирует персонал; г) кому подчинен, подотче­тен, подконтролен, поднадзорен и перед кем ответствен, кто может отменять, приостанавливать, изменять и опротестовывать его акты; д) какова компетенция органа; е) кто ему подчинен, подотчетен, под­контролен, чьи акты он может отменять, приостанавливать, изме­нять, опротестовывать и так далее; ж) какова юридическая сила ак­тов данного органа, каковы официальные наименования этих актов;

з) какими государственными символами он может пользоваться;

и) каковы источники финансирования; к) обладает ли он правами юридического лица. (Примерно такой подход использовал Б.М.Лазарев). Иногда к числу элементов правового статуса органа относят также его внутреннюю структуру, основные формы деятель­ности, виды издаваемых правовых актов. Такое расширение элемен­тов правового статуса государственного органа в целом оправдано.

Таким образом, конституционный и правовой статусы - близ­кие, родственные, но не идентичные понятия. Соотношение между конституционным статусом и правовым сравнимо с соотношением Конституции, как Основного закона, с законодательством, разви­вающим и конкретизирующим конституционные нормы и положе­ния. Конституция Российской Федерации стабильна, а текущее зако­нодательство меняется (политическая же практика, в которой задей­ствованы органы государства, может вообще выглядеть очень при­чудливо).

Как видно из уже ранее сказанного, в литературе высказаны различные мнения и взгляды относительно определения органа госу­дарства.

Ю.М.Козлов в свое время полагал, что орган государства пред­ставляет собой основную часть механизма государства, непосред­ственно и от имени государства осуществляющую его задачи и функ­ции посредством определенного вида государственной деятельности; в этих целях орган наделен государственно-властными полномочия­ми¹² .

Свою, достаточно оригинальную трактовку сущности органа государства представил Б.М.Лазарев. Некоторые высказанные им соображения являются весьма полезными и будут применены при ха­рактеристике и определении органа государственной власти. Ин­тересен подход Б.М.Лазарева, который в начале своего анализа дает общую характеристику органов государственной власти как звеньев механизма всякого социального управления, то есть проявляет ши­рокий философский подход при анализе их проблемы. При таком подходе орган может рассматриваться как одна из разновидностей социального института, то есть учреждения (установления), призван­ного выполнять конкретные публичные функции, регулировать по­ведение, деятельность людей ради удовлетворения тех или иных ин­дивидуальных, групповых или общественных потребностей. Во всех социальных группах, где имеются хотя бы зачатки организации, кто- то представляет ее интересы вовне, определяет образ поведения чле­нов группы, принимает решения от имени организации.

Макс Вебер отмечал присущее таким институтам наличие ра­циональных установлений и аппарата принуждения. Он подчерки­вал, что "насильственное введение определенного порядка может быть осуществлено органами института, посредством их специфиче­ских функций"¹³.

Норма - "суть любых социальных институтов или организаций. Поэтому без изучения правовых и моральных норм нельзя было бы исследовать институты и организации"¹⁴, - утверждал Питирим Соро­кин. Представляется, что "социальный институт" можно определить как созданную для выполнения общественно значимых целей и функций структуру, фундаментом которой служит система матери­альных средств, социально закрепленных и легитимированных норм, конститулизированный порядок выполнения тех или иных действий, поведенческих актов.

Согласно выводу Б.М.Лазарева, орган государства - это "прежде всего определенная государственная институция (установление). Орган учреждается государством, образуется в уста­новленном им порядке... выступает по уполномочию его вовне".

Использование термина "институция" применительно ко всей системе государственной власти, к отдельным ее органам не должно носить абсолютного и безоговорочного характера. В этом случае необходимы определенные рамки, пределы. Думается, что в принци­пе был прав Б.М.Лазарев, подчеркивая этот момент. Выделим до­полнительно такой вывод: не каждое государственное установление и институт - орган государства. Орган - особая, специфическая катего­рия из числа государственно-правовых институтов и понятий.

В государстве имеется немало структурных частей, подразделе­ний государственных органов, которые условно также могут быть названы государственными институциями (например, отдел кадров, плановый отдел министерства - важные его функциональные подраз­деления). Но это не значит, что они безоговорочно относятся к орга­нам государства.

Прежде чем сделать попытку дать определение категории "орган государственной власти", следует рассмотреть и проанализи­ровать такие понятия, как "государственный орган" и "механизм го­сударства".

Б.М.Лазарев определяет орган государства следующим обра­зом: "Это государственная институция с соответствующим личным составом, официально представляющая наше государство и дей­ствующая по его поручению, участвующая в осуществлении его функций, наделенная для этого властными полномочиями и несущая ответственность перед государством за свою деятельность"¹⁵ .

Такое определение логично, но требует, как отмечалось выше, существенных дополнений. Следует иметь в виду, что Конституция Российской Федерации серьезно видоизменила терминологию и само деление, классификацию органов государства, базируясь на принци­пе разделения властей.

В какой-то мере общепринятым является понятие органа госу­дарства, то есть не органа государственной власти. Среди специалис­тов преобладает мнение о принадлежности каждому органу госу­дарства ряда признаков. Это установленный государством (органом государственной власти) порядок образования, компетенция, закреп­ленная в правовых нормах, строго соблюдаемый порядок деятель­ности (процедура), возможность принятия решений обязательных для исполнения гражданами и должностными лицами, принуждение к исполнению принятых решений, бюджетное финансирование и т.д.

Поэтому с учетом ранее высказанных соображений можно счи­тать приемлемым следующий вариант понятия органа государства: это составное и в то же время относительно обособленное подразде­ление государственного аппарата, которое участвует в осуществле­нии задач и функций государства и действует от его имени и по его поручению, имеет соответствующую компетенцию и структуру, на­делено установленным законодательством объемом властных пол­номочий, применяет присущие ему формы и методы деятельности.

Более широкий подход к определению государственного органа демонстрируют другие ученые. Например, по мнению Н.А.Богдановой: "Это обособленная часть механизма государства, предназначенная для выполнения от имени государства его функций, определенным образом внутренне организованная, действующая в рамках установленной правом концепции государственно-властных полномочий"¹⁶ .

В этом определении орган государства не ограничивается узки­ми рамками "государственного аппарата", а именуется частью, составляющей "механизм государства".

В этой связи можно сделать вывод, что государственные орга­ны, образованные непосредственно государством для выполнения функций от его имени (Центральная избирательная комиссия РФ) не­зависимо от органов государственной власти и других государствен­ных органов, непосредственно входят в механизм государства.

Органами государственной власти для обеспечения выполнения своих функций также могут создаваться государственные органы, представляющие собой мощные звенья госаппарата и входящие в ме­ханизм государства опосредовано. Например, Федеральным Собра­нием - Счетная палата РФ, Президентом РФ - его Администрация.

Механизм государства включает в себя и органы государствен­ной власти- законодательной, исполнительной и судебной. Состав­ной частью государственного механизма являются государственные институты, которые сложно включить в систему органов государ­ственной власти. Это институт Президента Российской Федерации, занимающий особое положение в государственном механизме. Кроме этого, звеньями, составляющими государственный механизм, явля­ются государственные учреждения, например, Российская академия наук, Государственный академический Большой театр, Московский государственный университет и так далее. К государственному меха­низму имеют прямое отношение Центральный банк Российской Фе­дерации, государственные унитарные (казенные) предприятия. Таким образом, государственный механизм включает в себя различные составляющие (органы, институты, учреждения, предприятия), объединенные общим государственным началом.

А что же возможно отнести собственно к государственному ап­парату? На наш взгляд, органы государственной власти, институт Президента РФ, государственные органы, созданные как непосред­ственно государством, так и органами государственной власти.

На наш взгляд, представление о государственном механизме и государственном аппарате может уложиться в следующие, разумеет­ся, не бесспорные схемы.¹⁷

Теперь перейдем к непосредственному анализу, исследованию и формулированию понятия "орган государственной власти" в соот­ветствии с концепцией ныне действующей Конституции Российской Федерации.

Ветви государственной власти обладают рядом особенностей, что, конечно, отражается на характере и определении органа госу­дарственной власти. Рассмотрим признаки такого органа с учетом общих черт, присущих законодательной, исполнительной и судебной власти, а затем сформулируем его определение, чтобы в дальнейшем исследовать принципы организации и деятельности органов государ­ственной власти на основе принципа - "разделения властей".

Органы государственной власти: 1) являются составной частью механизма (системы) государственной власти; 2) действуют (функционируют) в сферах законодательной, исполнительной или судебной власти; 3) выступают по поручению и осуществляют дея­тельность от имени российского государства; 4) обладают собствен­ной компетенцией, имеют свою структуру, применяют присущие им формы и методы деятельности; 5) применяют правовые нормы в пре­делах своей компетенции; 6) издают правовые акты.

Таким образом,