Курсовая. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук Москва 199 8 оглавление стр

• Название: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук Москва 199 8 оглавление стр
• Анкор: Курсовая
• Дата: 05.02.2023
• Размер: 2.45 Mb.
• Имя файла: sistema-organov-gosudarstvennoi-vlasti-v-rossiiskoi-federatsii.doc
• Тип: Диссертация; #920844
• страница: 9 из 19

Институт президента Российской Федерации в основе которого заложено много рационального, должен быть перестроен и использо­ван в укреплении государства более эффективно. Достижение этих це­лей предполагает внесение изменений в организацию элементов этого института.

Накопленный опыт позволяет сделать вывод, что нынешняя, преобразованная структура Администрации Президента Российской Федерации в целом оправдала себя. В то же время главными зада­чами Администрации Российской Федерации должно быть:

• 
  усиление контроля за повседневной работой исполнительной власти, начиная с региональных центров власти и кончая Правитель­ством Российской Федерации;
  
• 
  эффективное обеспечение конституционных полномочий Пре­зидента Российской Федерации в области определения основных направлений внутренней и внешней политики государства (совместно с Федеральным Собранием Российской Федерации, что потребует внесения изменений в Конституцию Российской Федерации.
  

Такая своего рода переориентация позволила бы, в числе про­чего, практически ликвидировать параллелизм и дублирование в дея­тельность Администрации Президента Российской Федерации и Пра­вительства. Именно под этим углом зрения было бы полезно, по на­шему мнению, провести уточнение функций и задач (отразив это в соответствующем законе), совершенствование структуры и работы подразделений Администрации Президента Российской Федерации.

Практика показала насущную необходимость усиления внима­ния к перспективному планированию внутренней и внешней политики Президента Российской Федерации. Это должно стать основной функцией Администрации Президента Российской Федерации. Что­бы эффективно выполнять такую работу, Администрация Президен­та Российской Федерации должна быть максимально разгружена от поручений текущего характера, с которыми могут успешно справиться подразделения Правительства Российской Федерации. Во главу угла следует поставить разработку для Президента Российской Федерации аналитических материалов и конкретных предложений по стратеги­ческим вопросам в сфере экономики и социальной жизни, а также, разумеется, в области государственного строительства, внешней политики, межнациональных отношений, культурного и духовного развития общества и согласование их с палатами Федерального Собрания Российской Федерации. Кроме этого, государ контроля, без чего принимаемые решения зачастую так и остаются на бумаге. Возглавить работу по созданию такой системы должен федеральный контрольный орган, созданный на основе Главного контрольного управления Администрации Президента Российской Федерации.

Первоочередными мерами здесь могут быть следующие:

• 
  принятие Федерального закона "О государственном контро­ле" и создание федерального контрольного органа в системе исполни­тельной власти с подчинением его Президенту Российской Федерации;
  
• 
  унификация контрольных органов в федеральных органах исполнительной власти, администрациях субъектов Российской Фе­дерации, предусматривающая их подчинение руководителю Феде­рального контрольного органа;
  
• 
  включение полномочных представителей Президента Россий­ской Федерации в субъектах Российской Федерации в систему по контролю за реализацией нормативных актов Президента Россий­ской Федерации (в первую очередь в сфере прав человека) с переда­чей им функций и прав территориальных государственных инспекто­ров.
  

(Таким образом можно ликвидировать институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Рос­сийской Федерации, являющейся "чуждым" элементом в системе раз­делений властей на местах.)

§ 7. Единство системы органов исполнительной власти в Российской Федерации

Последовательное проведение в Конституции Российской Фе­дерации 1993 года принципа разделения властей обусловило каче­ственно иное по сравнению с Конституцией 1978 года решение вопроса о соотношении Правительства и исполнительной власти Российской Федерации. Если по Конституции Российской Федерации 1978 года Совет Министров - Правительство только орган исполни­тельной власти, то по Конституции Российской Федерации 1993 года исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Пра­вительство Российской Федерации.

Распорядительный характер названной деятельности состоит в издании органами исполнительной власти - Правительства Россий­ской Федерации, федеральными министерствами, иными федераль­ными органами исполнительной власти правовых актов - поста­новлений, распоряжений, приказов, инструкций, правил и так далее в целях обеспечения выполнения норм и предписаний Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных право­вых актов Президента Российской Федерации и эффективного управления отраслями экономики и социально-культурной сферы.

Распорядительная деятельность органов исполнительной влас­ти имеет подзаконный характер, то есть основана на Конституции Российской Федерации, федеральных законах, нормативных актах Президента Российской Федерации, и должна соответствовать им.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации Предсе­датель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Феде­рации предложения о структуре федеральных органов исполнитель­ной власти, то этот вопрос регулируется в нормативных актах Пре­зидента Российской Федерации.

В Указе Президента Российской Федерации от 10 января 1994 года № 68 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" были определены меры по формированию данной структуры (преобразование, реорганизация, ликвидация ряда органов, передача функций от одних органов другим), а также утверждена структура федеральных органов исполнительной власти.

Совокупность федеральных органов исполнительной власти, как видно из структуры, отличается значительной разветвленностью и разнообразием конкретных видов органов.

Структура федеральных органов исполнительной власти вклю­чает: 1) Правительство Российской Федерации; 2) федеральные органы исполнительной власти. Вторую (по нумерации) группу органов образуют федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти.

Между всеми перечисленными государственными органами, наряду с общими чертами и признаками, объединяющими их в еди­ную разновидность органов (органы исполнительной власти), име­ются весьма существенные различия как по месту и роли в системе государственных органов компетенции, так и по организационной структуре и формам деятельности (способам и формам организации своей работы, специфике издаваемых данными органами правовых актов).

В Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации" (ч.1 ст.5) содержится отсылка к Федераль­ному Закону, устанавливающему систему федеральных органов ис­полнительной власти, в то же время исходя из смысла ч.П статьи представляется, что структура федеральных органов исполнительной власти будет устанавливаться по-прежнему указами Президента. Указ Президента России "О системе центральных органов федераль­ной исполнительной власти" от 30 сентября 1992 г. устанавливал новый вид ведомств - федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры и т.п. 10 января 1994 г. был принят Указ Пре­зидента РФ № 66 "О структуре федеральных органов исполнительной власти", посвященный аналогичным вопросам.

По мнению автора, подобное положение ст.5 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" позволит долгое время обходиться без Федерального закона "О си­стеме федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации", в котором сегодня есть крайняя необходимость.¹

При разграничении полномочий органов исполнительной влас­ти следует учитывать иерархию уровней этой системы. В Российской Федерации существуют три уровня органов исполнительной власти, создаваемых и функционирующих принципиально независимо друг от друга. Каждому из них отведена собственная, автономная сфера компетенции.

Федеральные органы исполнительной власти. Установление си­стемы федеральных органов исполнительной власти, порядка их формирования и организации деятельности, находится согласно Конституции Российской Федерации (п."г"статьи 71) в ведении Рос­сийской Федерации. К компетенции органов исполнительной власти федерального уровня относятся только те задачи, которые со всей определенностью возложены на них Конституцией Российской Феде­рации (статьи 71, 72). Вне пределов ведения федеральных органов исполнительной власти и их компетенции по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти последних имеют собственную ком­петенцию.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федера­ции. По Конституции Российской Федерации (статья 77) система ор­ганов исполнительной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Фе­дерации и общими принципами организации исполнительных орга­нов государственной власти, установленными федеральным законом.

Органы местной исполнительной власти. Органом местного са­моуправления, осуществляющим исполнительную власть в городских и сельских поселениях, городах, поселках, станицах, районах (уездах), сельских округах (волостях, сельсоветах) и на других терри­ториях ( ч.2 статьи 130, ч.1 статьи 131 Конституции Российской Фе­дерации), является местная администрация. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации" местная администрация представлена одним должностным лицом, а именно: главой муниципального образова­ния. Наименование главы муниципального образования (и иных должностных лиц), его компетенция, сроки полномочий, подотчет­ность, вопросы организации и деятельности определяются уставом муниципального образования (ч.2,4 статьи 16).⁷³

Следует отметить, что в уставах субъектов Российской Федера­ции порой отражены верные положения о единстве системы исполни­тельной власти. В уставе Читинской области (статья 24) записано, что, во-первых, система органов государственной власти области устанавливается ею самостоятельно в соответствии с основами кон­ституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государ­ственной власти, установленными федеральными законами.

Во-вторых, в пределах ведения Российской Федерации и пол­номочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации феде­ральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Администрация области организует взаимодействие территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти.

В подсистеме федеральных органов исполнительной власти за­нимает особое место и играет главенствующую роль Правительство Российской Федерации. Анализу статуса Правительства Российской

Федерации посвящена отдельная глава Конституции Российской Фе­дерации. Вопрос о его характере, основах компетенции и организа­ции деятельности, по нашему убеждению, является центральным вопросом единства системы исполнительной власти.

Однако, прежде чем характеризовать современный конститу­ционно-правовой статус Правительства Российской Федерации, не­обходимо коснуться вопроса о том, в чем конкретно выразились те изменения его правового положения по сравнению с Конституцией Российской Федерации 1978 года, обусловленные факторами, усло­виями и обстоятельствами, о которых говорилось выше. Во-первых, Совет Министров ( Правительство Российской Федерации), по названной Конституции (статья 122), - орган исполнительной власти, подотчетный Съезду народных депутатов, Верховному Совету и Пре­зиденту Российской Федерации. Подотчетность Правительства Рос­сийской Федерации высшим представительным органам власти отражала прежнюю идею полновластия Советов. Это, в частности, было отмечено в ряде положений и норм, прямо касавшихся статуса и компетенции Правительства Российской Федерации. Например, в статье 104 данной Конституции говорилось о том, что Съезд право­мочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отно­сящийся к ведению Российской Федерации. А пункт 10 указанной статьи предусматривал утверждение Съездом Председателя Прави­тельства Российской Федерации. По сути дела провозглашенный в Конституции Российской Федерации 1978 года принцип разделения властей и основанность на нем системы государственной власти ока­зались в решающей степени формальными, не осуществленными не только на практике, но и в самом тексте Конституции Российской Федерации 1978 года, в которой по-прежнему были сохранены фор­мулировка о Советах народных депутатов как политической основе Российской Федерации, определение Съезда как высшего органа государственной власти Российской Федерации, а Верховного Сове­та в качестве органа Съезда народных депутатов. При этом Верхов­ный Совет (статья 107) определялся как постоянно действующий за­конодательный, распорядительный и контрольный орган Российской Федерации.

В названных нормах Верховному Совету (распорядительный орган) прямо предписывались полномочия исполнительной власти, что совершенно не согласовывалось с принципом разделения вла­стей, являлось посягательством на прерогативы исполнительно- распорядительный деятельности, призванной по концепции разделе­ния властей концентрироваться в ведении Правительства Российской Федерации и всех других органов и звеньев, входящих в систему исполнительной власти. Стремлением представительного органа власти - Верховного Совета - изъять у Президента Российской Феде­рации, по Конституции Российской Федерации 1978 года, - главы ис­полнительной власти - полномочия самостоятельно назначать и освобождать от должности федеральных министров, отражающим непримиримую в этот период конфронтацию законодательной и ис­полнительной властей, объясняется и включение в текст Конституции Российской Федерации 1978 года (статья 123) нормы о необходимос­ти согласия Верховного Совета при назначении Президентом Рос­сийской Федерации на должность министров иностранных дел, обо­роны, безопасности, внутренних дел. Ущемленность статусов Прези­дента Российской Федерации как главы исполнительной власти и самого Правительства Российской Федерации как органа исполни­тельной власти проявилась в Конституции Российской Федерации 1978 года также в том, что Президент Российской Федерации мог принять по своей инициативе решение об отставке Правительства Российской Федерации лишь с согласия Верховного Совета. Данное ограничение являло собой один из образцов глубокой внутренней противоречивости положений и норм Конституции Российской Федерации 1978 года. С одной стороны, провозглашение принципа разделения властей, а Президента Российской Федерации - главой исполнительной власти. С другой стороны, конституционное закреп­ление Советов как политической основы Российской Федерации, а Верховного Совета в качестве не только законодательного, но и рас­порядительного и контрольного органа государственной власти. Названные и многие другие противоречия и несогласованности, ка­сающиеся, в частности, статуса в целом исполнительной власти и ее органов, в первую очередь, Правительства Российской Федерации, требовали принципиально иного, соответствующего глубоким поли­тическим и социально-экономическим реформам в России и реаль­ному осуществлению принципов разделения властей подхода при их новом конституционно-правовом решении.

В Конституции Российской Федерации 1993 года, в которой четко проведен принцип разделения властей, новое звучание получи­ла концепция исполнительной власти, а также положение о процеду­рах, органах и формах ее осуществления. В свою очередь, качествен­но новый статус главного федерального органа исполнительной власти - Правительства Российской Федерации, который заложен в самой Конституции Российской Федерации, был продолжен, развит и конкретизирован в Федеральном конституционном законе "О Пра­вительстве Российской Федерации". До принятия этого закона, помимо главы 6 Конституции Российской Федерации, содержащей основы правового статуса Правительства Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, актов самого Правитель­ства Российской Федерации об организации своей деятельности, дей­ствовал в части, не противоречащей Конституции Российской Феде­рации 1993 года, Закон Российской Федерации от 22 декабря 1992 го­да "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации".

При общей характеристике Правительства Российской Федера­ции как органа, осуществляющего исполнительную власть в Россий­ской Федерации, необходимо выделить его главные, наиболее суще­ственные черты и особенности, отличающие от других органов в системе исполнительной власти. При этом надо подчеркнуть, что имеются в виду именно те черты и особенности статуса Правитель­ства Российской Федерации, которые непосредственно составляют его конституционный статус либо прямо вытекают из него. Тем самым обусловливаются и подчеркиваются одновременно характер, степень охвата, объем регулирования и изучения соответственно кон­ституционным (государственным) правом таких феноменов как ис­полнительная власть в целом и Правительство Российской Федера­ции в частности.

В настоящем параграфе выделим в обобщенном виде наиболее характерные черты и особенности места и правового положения ведущего федерального органа исполнительной власти. Правитель­ство Российской Федерации - высший исполнительный орган госу­дарственной власти Российской Федерации, что четко определено ст. 1 Федерального конституционного Закона "О Правительстве Рос­сийской Федерации" от 17 декабря 1997 года, № 2-ФКЗ. Из ч.1 статьи 110 Конституции и данной нормы можно сделать вывод, что Правительство Российской Федерации призвано возглавлять систему органов исполнительной власти (хотя в Конституции Россий­ской Федерации не используется такое понятие), а также обеспечи­вать их согласованную деятельность. Во-первых, Правительство Рос­сийской Федерации осуществляет исполнительную власть в Россий­ской Федерации (ч.1 статьи 110 Конституции Российской Федера­ции); во-вторых, Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации; в-третьих, Правительство Российской Федерации является федераль­ным исполнительным органом общего управления, общей компетен­ции и в этом смысле - единственным такого рода (по характеру ком­петенции) федеральным органом исполнительной власти; в-четвертых, Правительство Российской Федерации обладает широ­кой компетенцией в сферах развития экономики, социально- культурной деятельности, административно-политического строи­тельства, правоохранительной деятельности; в-пятых, Правитель­ство Российской Федерации объединяет, координирует и направляет деятельность подавляющего большинства федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти; в-шестых, Правительство Российской Федерации является коллегиальным ор­ганом исполнительной власти: оно состоит из Председателя Прави­тельства, заместителей Председателя Правительства Российской Фе­дерации и федеральных министров (ч.2 статьи 130 Конституции Рос­сийской Федерации), в-седьмых, Правительство Российской Федера­ции на основании и во исполнение Конституции Российской Федера­ции, федеральных законов, нормативных указов Президента Россий­ской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение (ч.1 статьи 115 Конституции Российской Федерации).

В данной статье Конституции Российской Федерации в опреде­ленной мере непосредственно определены характер и своеобразие деятельности Правительства Российской Федерации, одновременно исполнительной и распорядительной, состоящей как в организации исполнения названных в ч.1 статьи 115 актов, так и в собственной самостоятельной правотворческой деятельности (издание поста­новлений и распоряжений, а также других видов правовых актов).

Значительными особенностями отличаются федеральные мини­стерства, по характеру компетенции подразделяемые на отраслевые и функциональные. Особенность характера и статуса министерства состоит в том, что это - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий руководство порученной ему отраслью или сферой управления. Руководитель федерального министерства - министр - входит в состав Правительства Российской Федерации и руководит порученной отраслью, сферой управления (деятельности) на основе единоначалия, несет персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство функций.

Отраслевыми министерствами является подавляющее большин­ство федеральных министерств, каждое из которых руководит опре­деленной отраслью. Это, например, министерства топлива и энерге­тики; транспорта; связи; здравоохранения и медицинской промыш­ленности; образования; культуры; обороны; внутренних дел и другие.

Специфика функциональных министерств состоит в том, что на них возложено выполнение определенной и в то же время их основ­ной функции. Например, по организации деятельности в области фи­нансов - Министерство финансов; в области труда - Мнистерство труда.

В отличие от трех разновидностей органов государственного управления (министерства, государственные комитеты, ведомства), которые долгие годы закреплялись в предыдущих конституциях и которыми ограничивался перечень центральных исполнительных ор­ганов, перечень иных федеральных органов исполнительной власти в наши дни серьезно расширился. Он включает в себя следующие орга­ны: государственные комитеты, комитеты, федеральные службы, фе­деральные надзоры, государственные службы, российское агентство и другие разновидности федеральных органов исполнительной влас­ти, создаваемых в целях эффективного осуществления задач и функ­ций в соответствующих сферах и отраслях управления. Анализ стату­са данных органов выходит за рамки конституционного права; осо­бенности их правового положения рассматриваются в курсе админи­стративного права.

Завершая краткое рассмотрение "блока" вопросов, связанных с характеристикой федеральных органов исполнительной власти, от­метим, что как в Конституции Российской Федерации, так и в теку­щих нормативных правовых актах делается акцент на вопросах системности исполнительной власти и ее органов.

В упоминавшемся уже Указе Президента Российской Федера­ции "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" содержится также обоснование целесооб­разности системности исполнительной власти. Формулируется это следующим образом: "В целях укрепления единой системы исполни­тельной власти, ее способности проводить социально-экономические преобразования по выводу страны из кризиса, осуществлять эффек­тивную региональную политику, защищать права и свободы челове­ка и гражданина, бороться с преступностью...".⁷⁴ Данные положения, содержащиеся в Указе, во-первых, подчеркивают практически орга­низаторский характер деятельности исполнительной власти, ее наце­ленность на решение задач реформирования экономики и социаль­ной сферы, а также правоохранительной деятельности; во-вторых - необходимость обеспечения для решения указанных задач единой системы исполнительной власти, то есть на федеральном уровне и на уровне субъекта Российской Федерации.

В Конституции Российской Федерации (статья 113) установле­но, что Председатель Правительства Российской Федерации в соот­ветствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными за­конами и указами Президента Российской Федерации определяет основные направления деятельности Правительства Российской

Федерации. Конечно, рамки, в которых призван в этом отношении действовать Председатель Правительства Российской Федерации, во-первых, обусловлены конституционной моделью взаимоотноше­ний Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и, во-вторых очерчены в статье 114 Конституции Россий­ской Федерации. Однако, прежде чем анализировать данные полно­мочия (по статье 114), их характер и особенности, необходимо крат­ко сформулировать некие условно названные общие, присущие Пра­вительству Российской Федерации функции, обусловленные его при­родой, а также конституционно-правовым статусом. Первая функция - это руководство и направление деятельности в основных жизненно важных сферах и областях государственной жизни: экономической, социально-культурной, правоохранительной, внешнеполитической. С данной функцией (либо функциями) тесно взаимосвязана и обус­ловлена ею (ими) вторая важная функция - объединение, координа­ция и практическое направление деятельности федеральных мини­стерств и иных федеральных органов исполнительной власти. Взятые в совокупности, указанные функции характеризуют в целом Прави­тельство Российской Федерации как федеральный орган исполни­тельной власти, имеющий общую компетенцию; то есть это такой ис­полнительный орган, который осуществляет руководство всеми основными сферами и отраслями экономики, социально-культурной жизни, а также административно-политической деятельности (данный термин является весьма условным, охватывающим оборону, внешнюю разведку и контрразведку, иностранные дела, внешнеэко­номические связи и таможенное дело, а также собственно правоохра­нительные отрасли: внутренние дела, юстицию), относящимися к ве­дению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, а также межотраслевую сферу.

Что касается роли и функций Председателя Правительства Рос­сийской Федерации в осуществлении исполнительной власти Россий­ской Федерации, то Конституция Российской Федерации отводит ему особое место, устанавливая, что Председатель Российской Федера­ции определяет основные направления деятельности Правительства. Председатель Правительства решает эти задачи в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации. Это обусловливает маневренность и динамизм тактики и стратегии деятельности воз­главляемого им исполнительного органа. В особенности с учетом то­го, что в федеральных законах и указах Президента Российской Фе­дерации нередко встречаются конкретные положения и нормы, вхо­дящие составной частью в основные направления деятельности Пра­вительства Российской Федерации и предопределяющие поручения со стороны Правительства и его Председателя соответствующим фе­деральным органам исполнительной власти. По-видимому, консти­туционная норма об определении Председателем Российской Феде­рации основных направлений деятельности Правительства Россий­ской Федерации должна быть как-то конкретизирована в Федераль­ном законе о Правительстве Российской Федерации. Если вспомнить Конституцию Российской Федерации 1978 года, то в ней, так же как и в Законе о Совете Министров - Правительстве Российской Федера­ции, вообще нет упоминания о полномочии Председателя Прави­тельства Российской Федерации определять основные направления деятельности Правительства Российской Федерации.

К сожалению, основной проблемой в становлении единой системы исполнительной власти служит разрыв в законодательном регулировании на уровне федерального центра.

В то же время в субъектах Российской Федерации идет активная работа по принятию законов о системе власти, исполнительной влас­ти, местных правительствах и их полномочиях и т.п.

В настоящее время федеральные интересы в регионах представ­ляют десятки территориальных управлений федеральных органов исполнительной власти. Однако на деле мы наблюдаем следующую картину: разрозненность территориальных управлений, взаимодей­ствие их через центральные ведомства даже при решении региональ­ных проблем, постоянное недофинансирование в итоге эти органы играют второстепенную роль в жизни региона. Оттого и в обще­ственном сознании укрепляется убеждение в слабости центра.

В этой связи стоит вспомнить состоявшееся в июле 1996 года заседание правительственной комиссии по реформе структуры орга­нов исполнительной власти. Тогда впервые публично было объявле­но, что в ближайшем будущем Правительство Российской Федерации ожидают не только кадровые перестановки, но и глубокая структур­ная реформа. Речь шла о двух принципиальных направлениях ре­формирования. Первое представляло собой переход к функциональ­ному управлению народным хозяйством, второе заключалось в укреплении территориальных органов федеральных министерств и ведомств и повышение их независимости от региональных или рес­публиканских органов власти. Последнее является весьма примеча­тельным, поскольку демонстрирует озабоченность федеральных вла­стей все прогрессирующим делением страны на Россию столичную и Россию региональную. Эти две России в области государственного управления все меньше и меньше зависят друг от друга, и при этом уже практически ни одно решение федеральных властей не может быть реализовано без санкции региональных.

Примечательно, что стремление к усилению территориальных структур федеральных органов исполнительной власти прозвучало в то время не только в Белом доме. Аналогичное желание успел выра­зить и занимавший должность Секретаря Совета Безопасности Рос­сийской Федерации А.Лебедь. Он высказывал уже не новую идею введения института региональных координаторов силовых структур, или, иными словами, полномочных представителей Президента Рос­сийской Федерации по вопросам безопасности. Вновь назначенный Министр юстиции Российской Федерации С.Степашин предложил рассмотреть "возможность наделения Министерства юстиции пра­вом представлений Президенту Российской Федерации о соот­ветствии занимаемой должности руководителей органов местной власти, нарушающих Конституцию и основные федеральные зако­ны".⁷⁵ При всей юридической неопределенности статуса представите­лей Президента (с точки зрения права более корректным был бы пост представителя федерального правительства) введение подобного рода координаторов на практике привело бы уже в самом ближай­шем будущем к усилению федерального центра.

По первому направлению реформ кое-что реализовано. Напри­мер, в новой структуре правительства, разделенного на несколько блоков, усилилась координирующая роль Вице-премьеров, каждый из которых должен будет встать во главе своей группы министерств. В какой-то степени такая структура управления - возврат к той, что существовала еще в Совете Министров СССР, комиссии которого занимались решением вопросов, затрагивающих интересы группы родственных ведомств. Отличием стало не дробление отраслевого руководства, а объединение министерств, и в этом отношении ны­нешняя структурная реформа будет напоминать реформу, проведен­ную правительством Е.Гайдара. Стоит вспомнить, что пять лет назад произошло резкое укрупнение и сокращение численности мини­стерств, объявленных "базовым уровнем реформы". Еще ранее большая часть отделов российского Совмина была передана в ново­образованную Администрацию Президента Российской Федерации. Правда без Аппарата Правительство оставалось недолго. Сейчас, конечно, все будет уже не так радикально, но многое из того, что было начато еще тогда, будет завершено только сейчас.

Весьма важно, что в целях дальнейшего совершенствования работы по подготовке нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации Правительство Российской Федерации своим постановлением от 13 августа 1997 года № 1009 утвердило Правила подготовки норма­тивных правовых актов федеральных органов исполнительной влас­ти и их государственной регистрации.

Постановлением федеральным органам исполнительной власти предписывается:

• 
  во-первых, обеспечивать своевременное принятие норма­тивных правовых актов во исполнение федеральных конституцион­ных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Прези­дента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Пра­вительства Российской Федерации;
  
• 
  во-вторых, исключить случаи направления для исполнения нормативных правовых актов, не прошедших государственную реги­страцию и не опубликованных в установленном порядке. Жесткое применение указанного постановления, которое будет обеспечивать­ся Министерством юстиции Российской Федерации поможет укре­пить исполнительную вертикаль власти.
  

С большим трудом был принят Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации". При принятии его доработанного варианта, ранее отклоненного Президентом Россий­ской Федерации в редакции, предложенной согласительной комисси­ей, в этот Федеральный конституционный закон по сравнению с пер­воначальным вариантом было внесено более 70 поправок, в основ­ном редакционного характера, однако есть и принципиальные изме­нения. Государственная Дума отказалась от прежде отстаиваемого ею положения, по которому освобождение от должности Председа­теля Правительства Российской Федерации могло быть произведено только при ее согласии. В то же время в принятой редакции ст.7 отставка Премьера влечет за собой отставку всего Правительства Российской Федерации. Как сказал представитель Президента Рос­сийской Федерации в Государственной Думе, в новой редакции "еще более, чем в прежней, оказались усечены конституционные права Президента, и, по-прежнему, в нарушение Конституции проводится тезис о подотчетности членов Правительства Государственной Ду­ме".⁷⁶

Второе направление, на наш взгляд более важное, осталось в забвении. Полагаю, что укрепление Российской Федерации требует скорейшего принятия блока законов, способствующих укреплению системы исполнительной власти.

Для лучшего осмысления проблемы могу сослаться на резуль­таты ряда всероссийских опросов общественного мнения, которые были проведены в январе-феврале 1997 года в рамках социологиче­ского исследования "Региональные выборы и проблема политической стабилизации в России".

Тема исследования - влияние выборов глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации на общественное мнение и таким образом косвенно на политическую стабильность как в самом регионе, так и в отношениях "Регионы - Центр".⁷⁷

В основу исследования была положена гипотеза, в соответствии с которой стабильность политической ситуации в регионе и во взаимоотношениях глав администраций с федеральным Центром в значительной степени определяется:

• 
  степенью удовлетворенности населения региона результатами прошедших выборов главы администрации;
  
• 
  характером ожиданий населения региона по поводу политики нового губернатора внутри региона и его взаимоотношений с феде­ральной исполнительной властью.
  

Ниже представлены основные результаты исследования, указы­вающие, на наш взгляд, на важные тенденции в общественном созна­нии населения России.

Данные опросов общественного мнения, проведенных в рамках исследования, указывают в целом на приверженность избирателей де­мократическим принципам формирования региональной исполнитель­ной власти (выборной) и неприятие ее административной зависимости от власти федеральной.

Такая ориентация общественно-политического сознания слу­жит основой для укрепления позиций исполнительной власти в субъ­ектах Российской Федерации, указывает на возможность поддержки в общественном мнении политики "дистанцирования" от "Центра" (политики "регионализма").

Россияне в своем большинстве являются сторонниками форми­рования региональной власти на основе всеобщих выборов, и высту­пают против подчиненности глав администраций Центру. 85 про­центов респондентов⁷⁸ убеждены в необходимости "избирать глав администраций (губернаторов) общим голосованием". Не более 7 процентов придерживаются противоположной точки зрения, в соответствии с которой "главы регионов должны назначаться руко­водством страны" (январь 1997 года).

Неприятие идеи иерархической подчиненности региональной власти федеральной проявилось и в представлениях избирателей об оптимальной процедуре смещения с должности губернатора, "не справляющегося со своими обязанностями". Более половины опро­шенных отказывают Президенту Российской Федерации в праве снять губернатора с должности и назначить исполняющего его обя­занности до срока очередных выборов. Такую процедуру считают наиболее целесообразной 29 процентов респондентов, но с ними не согласны почти 56 процентов респондентов (февраль 1997 года).

Решение об "отстранении" от должности избранного главы администрации по мнению 61 процента опрошенных должно прини­мать население региона. Менее популярна позиция, в соответствии с которой данное решение следует принимать законодательному собранию субъекта Российской Федерации (18 процентов). Только 7 процентов населения считают правильным "делегировать данную функцию Президенту Российской Федерации (февраль 1997 года).

Результаты опросов говорят о высокой степени удовлетворен­ности населения результатами прошедших к тому времени выборов глав администраций.

Во-первых, в общественном мнении положительно оценивается сам факт проведения выборов глав администраций субъектов Россий­ской Федерации. Как уже говорилось выше, порядок формирования исполнительной власти субъекта Российской Федерации посредством выборов рассматривается большинством респондентов как един­ственно приемлемый. Таким образом, можно считать, что выборы рассматривались избирателями как "необходимые".

Во-вторых, прошедшие выборы оцениваются как легитимные. Большая часть избирателей (48 процентов) убеждена в "честности" состоявшихся в их области (крае, республике) губернаторских выбо­ров. С ними не согласны лишь 18 процентов респондентов, утверж­дающих, что выборы проводились с нарушениями, "нечестными" методами (январь 1997 года).

В-третьих, удовлетворенность населения результатами про­шедших выборов отражается в преобладающих положительных оценках победивших на выборах кандидатов, относительно высокой степени доверия к ним. Число россиян, в целом удовлетворенных итогами выборов и избранным в их области (крае, республике) губернатором, превышает число недовольных. 52 процента избирате­лей ответили, что "их устраивает избранный глава администрации", и только 22 процента - "не довольны сделанным в их регионе выбо­ром" (январь 1997 года).

Данные исследования показывают, что уровень доверия к избранным губернаторам слабо связан с политической ориентацией респондентов. 48 процентов сторонников Президента Российской Федерации, проживающих в регионах, где победил кандидат от оп­позиции, были удовлетворены сделанным выбором (16 процентов - недовольны). Так же неоднозначно, хотя и более сдержанно, к побе­дившим в их регионах губернаторам "реформаторам" относился коммунистический электорат. 39 процентов последователей Г.Зюганова заявили о том, что их устраивают победившие в их ре­гионе кандидаты-"реформаторы" (не устраивают - 36 процентов).

Региональные выборы показали, что общество относительно однородно в оценке их результатов: значимых различий в оценке ре­зультатов выборов между социально-демографическими группами общества не наблюдается. Существенно различаются по этому вопросу только настроения жителей крупных и малых городов. Чаще других удовлетворение исходом выборов высказывают жители Москвы и Санкт-Петербурга (74 процента), реже всех - жители не­больших городов (28 процентов). Жители столичных городов настро­ены по отношению к властным структурам более доброжелательно, чем в целом население страны.

Отсутствие значимых различий в оценке результатов выборов среди социально-демографических групп населения дает основание говорить об отсутствии предпосылок для политизации проблемы формирования региональной власти, превращения ее в одну из тем политического противостояния в обществе.

Текущее состояние общественного мнения об итогах регио­нальных выборов позволяет предположить, что развитие ситуации будет проходить под влиянием противоположно направленных фак­торов.

Во-первых, оценка выборов глав исполнительной власти субъ­екта Российской Федерации как легитимных, высокая удовлетворен­ность их результатами во всех группах населения может иметь воз­можным следствием укрепление позиций местной власти в обще­ственном мнении населения региона, расширение ее "массовой" опо­ры. При этом возросший авторитет региональной власти создает предпосылки для политической стабилизации, снижения степени по­литической конфликтности внутри региона.

Во-вторых в условиях возможного роста авторитета регио­нальной власти с высокой долей вероятности может нарушиться ба­ланс сил между федеральной и региональными подсистемами испол­нительной власти. В этой связи многократно повышается необходи­мость поиска неконфликтных форм связи федеральной и региональ­ных элит.

Укреплению обозначенных тенденций будет способствовать также тот факт, что уровень доверия к региональному руководству и до выборов был выше, чем к федеральному. В конце 1996 года итоги деятельности Правительства Российской Федерации положительно оценивали менее 7 процентов населения (отрицательно - 51 процент). В то же время число россиян, негативно оценивающих итоги дея­тельности глав администраций, было меньшим - 35 процента, пози­тивно судили об их деятельности - 24 процента (декабрь 1996 года).

Тенденция к обострению отношений региональной власти с Центром "сдерживается" в общественном мнении следующими фак­торами.