Курсовая. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук Москва 199 8 оглавление стр
 Скачать 2.45 Mb.
|
|
Во-первых. В целом уровень доверия населения к региональной власти невысок, а образ губернатора в глазах избирателей неоднозначен. Число россиян, негативно оценивающих итоги деятельности региональных властей (35 процентов), превышало число оценивающих положительно (24 процента) (декабрь 1996 года). По данным опросов, в оценке губернаторов россияне делятся на две группы. Почти 40 процентов населения видят в главах администраций политиков, для которых "главное - получить власть, а проблемы простых людей их мало волнуют". С ними не согласны 33 процента россиян, убежденных в искренности глав администраций; они полагают, что губернаторы стремятся "улучшить жизнь простых людей, а сама по себе власть им не нужна". Во-вторых. В общественном сознании губернаторы делят с федеральной властью ответственность за состояние дел в стране, "отвечают" за возможные негативные последствия политики Центра, что затрудняет их имиджевое дистанцирование от федеральной власти. В массовом сознании функции региональной и федеральной властей четко не разделяются. Судя по данным опросов, губернаторы делят ответственность с федеральной властью в разрешении наиболее острых социальных и экономических проблем. По мнению россиян, региональное руководство, наряду с федеральным, несет ответственность за решение проблем, в наибольшей степени волнующих россиян (например, "наведение порядка с выплатой зарплат и пенсий"), отвечает за состояние дел в области занятости, преступности, даже за необходимую "остановку спада производства" и борьбу с инфляцией. Решение названных задач в значительной степени зависит от федерального Центра, и все негативные моменты, неудачи федеральной политики по данным направлениям непосредственно отражаются на популярности губернаторов. В конце 1996 года почти 42 процента населения считали, что региональные власти "ничего не делают" для решения проблем области (края). Только 4 процента полагали, что региональное руководство "делает все, что необходимо". Столь же низкая оценка давалась деятельности федеральной власти. Данная установка в общественно- политическом сознании, по всей видимости, отразится на положении пришедших к власти новых губернаторов (октябрь 1996 года). В-третьих. В массовом политическом сознании отсутствует образ "конфликтного" губернатора, что в определенной степени может "удерживать" глав администраций от обострения отношений с Центром. От победившего на выборах главы администрации его избиратели не ожидают обострения отношений с федеральной властью: не многим более 5 процентов считают вероятным, что губернатор их области (края) будет "идти на конфликт с Центром". Наоборот, по мнению 24 процента россиян, избранные губернаторы "будут послушно выполнять указания Центра". Чаще всего (43 процента) высказывается предположение, что новый губернатор будет "стремиться к компромиссу, договариваясь с Центром" (январь 1997 года). Данные, полученные в результате исследования, позволяют сделать следующие выводы: Население страны в целом удовлетворено итогами прошедших выборов глав региональной исполнительной власти, что безусловно укрепляет позиции губернаторов и создает предпосылки для политической стабилизации, снижения степени политической конфликтности внутри региона. Выборы глав администраций были наименее политизированными всенародными голосованиями за последнее время. В общественном сознании наиболее предпочтительным являлся образ губернатора, дистанцированного от любых партийных сил. Укрепление позиций региональной власти может нарушить баланс сил между федеральной и региональной (особенно исполнительной) властями, усилить конфликтность во взаимодействии двух уровней государственной власти. Тенденция к обострению отношений "Центр - Регионы" "сдерживается" факторами, связывающими в массовом сознании региональную и федеральную власть невысоким уровнем доверия к обеим, одинаковой ответственностью за имеющиеся социальные проблемы и общественным "неожиданием" конфликта между ними. Подчеркнем, что в субъектах Российской Федерации главы администраций полновластны, а руководимые ими структурные подразделения - комитеты, управления, отделы и другие органы - свои решения преимущественно оформляют как их акты. Правильно ли это? Удачно ли найдено наименование этих органов исполнительной власти, имея в виду многозначность термина "администрация"? Эти вопросы обоснованно ставятся и ждут ответа законодателя. Взаимоотношения между Правительством Российской Федерации и главами администраций (губернаторами) могут стать главным двигателем политического развития страны и главным конфликтом в области экономической политики на рубеже двух столетий. Причина этого конфликта очевидна - губернаторы после выборов, получив мандат на власть из рук народа, становятся политически неуязвимыми перед лицом Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Известные события в Приморском крае - яркое тому подтверждение. Более того, они оказываются менее уязвимыми в политическом отношении, чем сам Президент Российской Федерации, процедура отрешения от должности которого прописана в Конституции Российской Федерации. Политический вес глав администраций усиливается еще и тем фактором, что они являются по должности членами верхней палаты Федерального Собрания, от позиции которой зависит судьба законов и международных договоров России. Разумеется, руководство федеральными органами на местах (в особенности контрольными и силовыми) не может быть отдано главам администраций регионов. Глава администраций по долгу службы ориентирован, прежде всего, на решение оперативных вопросов жизнеобеспечения региона, что делает его лицом, выражающим региональные интересы. Попытка выражения в одном лице двух вступающих в объективные конфликты интересов (федерального и субъекта Российской Федерации), совмещения функций "исполнения" и "контроля" в принципе не может быть успешной. В этой связи механизм формирования Совета Федерации, согласно Федеральному закону 1995 года представляется переходным. Очевидно в дальнейшем концепция "палаты, состоящей из первых регионов" может быть заменена концепцией, позволяющей органам государственной власти субъектов Российской Федерации самим назначать своих представителей для постоянной работы в Совете Федерации. Все это должно ускорить процесс формирования в субъектах Российской Федерации центров федеральной исполнительной власти, способных эффективно представлять интересы Российской Федерации, адекватно реагировать на процессы, происходящие в регионах, во взаимодействии с органами власти субъекта Российской Федерации. Для проведения политики нужны компактные и эффективные подсистемы федеральной исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. Формирование регионального центра федеральной исполнительной власти должно включать в себя: оптимизацию структуры территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти; интеграцию этих подразделений вокруг федерального должностного лица, представляющего федеральные интересы в регионах, дейстующего в рамках полномочий Правительства Российской Федерации и не зависящего от региональных властей. Представитель Правительства Российской Федерации должен быть ключевым элементом федеральной исполнительной вертикали. Он должен, во - первых, обеспечивать прямую (исполнение принятых решений) и обратную (формирование решений) связь центра с регионами. Во - вторых, он призван обеспечить согласованное функционирование в интересах Российской Федерации территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти. Такой представитель должен иметь: реальные полномочия по координации деятельности федеральных органов в субъекте Российской Федерации; право участвовать в согласовании при подборе и расстановке руководящих кадров структур органов федеральной власти в субъекте Российской Федерации; право контроля за расходованием федеральных средств. Процедура назначения представителя Правительства Российской Федерации в субъектах Российской Федерации, объем его полномочий и обязанностей должны быть четко расписаны в Федеральном законе "О системе федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации". Такая реорганизация, по нашему мнению не только укрепит федеральную вертикаль исполнительной власти, но и позволит устранить сложившееся в настоящее время дублированные аналогичных функций структурами Администрации Президента Российской Федерации, его полномочными Представителями. Напротив, эффективное взаимодействие с контрольной структурой власти, созданной на базе Главного контрольного управления Президента Российской Федерации, позволит держать под достаточно жестким контролем субъект или группу субъектов Российской Федерации. (Предлагаемая схема оптимизации системы государственной безусловно носит временный характер, обусловленный переходным периодом, в котором, находится российская государственность. Автор надеется, что в будущем основным регулятором станут законы и развитая, эффективно действующая судебная система.) Поскольку органы исполнительной власти Российской Федерации представляют собой сложную иерархическую, многоотраслевую и полифункциональную систему, которая объединяет как коллегиальные, так и единоличные органы, следует иметь четкую правовую базу разграничения их полномочий. Правительством Российской Федерации уже приняты некоторые меры. Распоряжением от 20 декабря 1996 года № 1901-р установлено, что в целях улучшения взаимодействия Правительства Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, повышения оперативности решения возникающих вопросов на заседания Правительства Российской Федерации по вопросам, затрагивающим интересы субъектов Российской Федерации, приглашаются руководители органов государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации, а заседание Правительства Российской Федерации по итогам года проводится с приглашением руководителей органов государственной власти всех субъектов Российской Федерации. Кроме этого, предоставлено право участвовать в заседаниях Правительства Российской Федерации руководителям ассоциаций экономического взаимодействия. В пределах предметов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения с субъектами Российской Федерации федеральные органы и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. В рамках этой единой системы необходима строгая мера самостоятельности субъектов за пределами компетенции федеральных органов - в образовании своих органов исполнительной власти, определении их функций. Как уже отмечалось, правовой статус Правительства Российской Федерации, порядок его формирования и деятельности определяются Конституцией Российской Федерации (глава 6), Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации". В статьях этого закона получили закрепление состав и порядок образования Правительства Российской Федерации, его отношения с Федеральным Собранием и Президентом Российской Федерации, конкретные полномочия, организации и деятельность, а также общие положения организации исполнительной власти: соподчиненность применительно к разным системам исполнительной власти, порядок формирования структуры федеральных органов и другое. Правовой статус Правительств и администраций субъектов Российской Федерации, порядок их формирования и деятельности устанавливаются конституциями (уставами) и законами о правительстве, администрации субъектов Российской Федерации. Система центральных отраслевых и функциональных органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, характер их взаимоотношений с Правительством Российской Федерации могут регламентироваться, как подчеркивалось выше, законом о системе федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации. Определение предметов ведения и полномочий отраслевых и функциональных исполнительных органов разных уровней возможно в статутных законах и соответствующих положениях о министерствах и ведомствах, службах и так далее. В других законах: о статусе территориальных органов федерального значения, выполняющих функции государственного регулирования, об общих принципах организации и деятельности системы государственной власти субъектов Федерации, а также в законах республик, краев, областей о статусе правительств, администраций и так далее. При подготовке проектов законов о правовом положении органов исполнительной власти важно постоянно держать в поле зрения задачу обеспечения ее единства, осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации, сочетания интересов Российской Федерации и ее субъектов. Необходим правовой механизм реализации часть 2 статьи 77 и статья 78 Конституции Российской Федерации, определяющий основополагающие условия согласованного функционирования органов исполнительной власти в Российской Федерации. Необходима определенность и по вопросу от условиях и порядке заключения соглашений о передаче федеральным органом исполнительной власти осуществления части своих полномочий органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а также соглашений власти о передаче органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации осуществления части своих полномочий федеральному органу исполнительной власти (части 2 и 3 статьи 78) Конституции Российской Федерации. В соответствующем федеральном законе, принятие которого, к сожалению, затягивается, необходимо установить институтов, упорядочивающие практику передачи осуществления части полномочий одного органа другому, гарантии стабильности конституционной схемы разграничения предметов ведения и полномочий, подконтрольность хотя бы некоторых соглашений между органами исполнительной власти законодательным (представительным) органом, обязательность определенных правил и процедур при заключении соглашений. По соглашению между органами исполнительной власти один из них передает другому осуществление отдельных полномочий на строго определенных условиях, среди которых - установление срока действия соглашения. Стороны в соглашении могут быть связаны друг с другом взаимными предоставлениями полномочий, но вполне возможны ситуации, при которых может иметь место односторонняя передача полномочий одного органа другому. Важно, чтобы такая передача, во - первых, не наносила бы ущерба правам и свободам граждан, законным интересам юридических лиц, не нарушала бы сложившуюся и закрепленную в нормативно-правовых актах систему судебного и административного контроля за деятельностью государственных органов, должностных лиц, государственных служащих. При заключении соглашений необходимо учитывать мнение государственных органов, компетенция и ответственность которых могут быть затронуты данным соглашением. Возможно, что передача осуществления отдельных полномочий потребует согласия представительных (законодательных) органов - федерального и субъектов Российской Федерации. Необходимо иметь в виду, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не являются "собственниками" тех полномочий, которые закреплены за ними Конституцией и законами Российской Федерации, и не могут пользоваться "свободой соглашений", существующей в частноправовой сфере. Кроме того, в соглашениях относительно передачи осуществления части полномочий одного органа исполнительной власти другому должны быть определены условия ответственности сторон за ненадлежащую реализацию переданного полномочия, а также основания прекращения действия соглашения, в том числе досрочного. От института передачи одним исполнительным органом другому осуществления части своих полномочий следует отличать делегирование полномочий (функциями) которое является весьма распространенной формой вторичного распределения или перераспределения полномочий между государственными органами. В отличие от первого института второй распространяется не только на отношения между органами исполнительной власти, но и на отношения между законодательными и исполнительными органами. В соответствии с конституционными нормами во многих странах парламенты могут делегировать отдельные законодательные функции правительству или, как в США, Президенту страны. Конституция Российской Федерации не предусматривает делегирования полномочий и ни в какой форме, хотя само понятие делегирования полномочий употребляется часть, в большенстве случаев неверно. В этой связи в федеральных законах целесообразно отразить следующие положения: во-первых, круг предметов ведения и полномочий, осуществляемых самостоятельно, совместно, по согласованию; во-вторых, закрытый перечень предметов ведения и полномочий, а также запрет вмешательства одного органа в компетенцию другого с использованием санкций (приостановленное, отмена актов и другое); в-третьих, порядок и формы представительства органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в составе федеральных органов исполнительной власти |