Курсовая. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук Москва 199 8 оглавление стр
 Скачать 2.45 Mb.
|
|
§ 10. Проблемы становления системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации Как известно, принцип равноправия всех субъектов (статья 5 Конституции Российской Федерации) выразился в предоставлении всем субъектам Российской Федерации, в том числе краям и областям, прав на принятие законов (статья 76 Конституции Российской Федерации), самостоятельного определения системы органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (статья 77 Конституции Российской Федерации). Воплощение положений Конституции Российской Федерации, "основных законов" субъектов Российской Федерации в местных актах, устанавливающих систему органов власти, имеет определенное своеобразие. В этой связи необходимо выяснить, насколько население того или иного субъекта Российской Федерации при реализации своего права на создание органа власти понимает, что создает: орган государственной власти или орган местного самоуправления. Где же собственно в субъекте Российской Федерации проходит граница, отделяющая местную систему государственной власти от структур местного самоуправления? Данные всероссийского опроса, проведенного Фондом "Общественное мнение" в июне 1997 года, позволяют определить степень понимания россиянами сущности местного самоуправления.9663 процента респондентов, отвечая на вопрос, заявили, что "знают, что такое органы местного самоуправления". Остальные 37 процентов опрошенных признались, что не имеют представления о местном самоуправлении. Большее понимание сущности местного самоуправления, судя по ответам респондентов, свойственно жителям сел и небольших городов. Население крупных городов, особенно Москвы и Санкт- Петербурга, гораздо хуже знакомо с содержанием этого понятия. Значительно различаются эти показатели по отдельным регионам страны. Так, жители Свердловской, Московской областей, Алтайского и Красноярского краев в большинстве своем "не знают, что такое органы местного самоуправления" (65-70 процентов). Напротив, население Амурской, Архангельской, Новгородской, Ярославской, Ростовской, Магаданской, Новосибирской областей, Республики Башкортостан в абсолютном своем большинстве (75-80 процентов) утверждают, что "знают, что такое местное самоуправление". Поскольку органы местного самоуправления в той или иной степени действуют во всех обозначенных регионах, различия в информированности населения могут определяться следующими факторами: направленностью информационной политики, проводимой в регионе, активностью самоуправленческих структур на "низовом" уровне, вовлеченностью жителей в их работу, вниманием населения к деятельности местного самоуправления. Почти все россияне, которые, судя по опросу, "знают, что такое местное самоуправление", утверждают, что самоуправленческие структуры должны быть выборными. По мнению россиян они должны быть ориентированы на решение местных проблем. Важнейшими функциями местного самоуправления респонденты считают охрану порядка на территории (35 процентов опрошенных), решение жилищных вопросов (32 процента), организацию и контроль за работой коммунальных служб (24 процента), обустройство территории и охрану окружающей среды (22 процента). Принципы выборности, местной компетенции - действительно необходимые атрибуты местного самоуправления. Ответы респондентов на вопрос: "Что такое, по Вашему мнению, местное самоуправление?" проясняют смысл, который россияне вкладывают в данное понятие. (При ответе на этот вопрос каждый из респондентов давал "свой" ответ, а не выбирал из нескольких заданных вариантов. Хотя "разброс" мнений оказался очень велик, тем не менее можно выделить несколько характерных для россиян суждений о сущности местного самоуправления.) Для значительной части респондентов (одна треть от общего числа отвечавших на вопросы) "местное самоуправление" - это власть городского и районного (иногда даже областного) уровня (мэрия, администрации районов и городские думы). Грань между государственным и негосударственным управлением в данном случае не осознается. Выборность властных органов для этой части населения зачастую достаточный аргумент, чтобы причислить городскую, районную, областную администрацию или думу к органам местного самоуправления. Другая часть опрошенных (примерно одна треть) к местному самоуправлению причисляет управленческие звенья более низкого уровня (поселковые советы, муниципальные органы). Эти респонденты в систему местного самоуправления включают все органы, которые занимаются вопросами местного значения ("это орган, куда мы можем обратиться, который ближе простым людям"). Таким образом, преобладающая часть россиян не видит разницы между государственным и негосударственным управлением. Выборные органы на местах, в компетенцию которых входит решение местных проблем, называются россиянами органами местного самоуправления. Требования независимости этих структур от государственных отсутствуют, не упоминается и об участии общественности в решении местных вопросов, в контроле над работой данных органов. В силу этого следует признать, что понятие "местное самоуправление" в данном случае искажается. Более адекватное понимание "местного самоуправления" свойственно примерно одной пятой части россиян, которая при характеристике местного самоуправления делает акцент именно на независимом "самоуправленческом" характере власти, участии самих жителей в осуществлении управленческих и контролирующих функций. По мнению этих респондентов местное самоуправление - это "общественная власть на местах", "управление собственными силами". Подчеркивается "народное участие" в работе местных органов - "каждый человек может принимать участие и высказывать свое мнение по проблемам района, где он живет". Осуществляется такая власть выборными общественными комитетами, "органами народного управления", "органами из активных местных жителей", "собраниями представителей". Эти органы, как подчеркивают респонденты, обязаны поддерживать постоянный контакт с избравшими их жителями, советоваться с ними по разным проблемам. Для данного комплекса установок характерно представление о функционировании самоуправленческих структур на самом низовом уровне (двор, дом, микрорайон, поселок) и максимально широком участии в их работе населения. Подчеркивается недопустимость вмешательства государственных органов в местное управление (местное самоуправление - это "самостоятельность в управлении собственными делами"," местная власть без указки сверху"). Можно сделать вполне определенный вывод: в обществе отсутствует единое и адекватное понимание сущности местного самоуправления. В массовом сознании преобладает тенденция "смешения" государственной и негосударственной местной власти, характеристика местного самоуправления как независимого от государственной власти народного управления не является преобладающей. Можно предположить, что понимание сущности и возможностей местного самоуправления в известной степени "сковывает" инициативу и активность населения, необходимые для развития самоуправленческих структур. С одной стороны, понимание может быть использовано руководителями того или иного субъекта Российской Федерации для конструирования de facto органа государственной власти, обозначаемого de jure в качестве органа местного самоуправления. С другой стороны, именно властным органам субъекта Российской Федерации склонно доверять большинство населения. На вопрос: "Доверяете ли Вы..." перечисленным ниже органам власти, россияне ответили следующим образом:
Хотя законодательные собрания областей (краев, республик) не пользуются значительной поддержкой у населения, к представительной власти регионального уровня россияне относятся с большим доверием, чем к высшему законодательному органу страны (Федеральному Собранию). Данные приведенного опроса показывают, что из всех органов в уставах государственной власти наибольшим авторитетов пользуются губернаторы и местная власть. За последний год (с июня 1996 года) доверие к ним значительно укрепилось. Зачастую предлагается ввести в систему органов власти субъекта Российской Федерации уставный суд - что-то вроде аналога Конституционного Суда на уровне субъекта Российской Федерации. То есть орган, который формируется совместно (губернатор предлагает, а дума утверждает) из компетентных, высокообразованных юристов, правоведов, управленцев. Их функция - толкование устава края и проверка соответствия новых краевых законов этому уставу. Потому что порой законодательные органы сегодня сами пишут законы, сами принимают и сами толкуют. Согласно статье 40 Закона от 27 октября 1994 года "Об органах государственной власти Воронежской области", п.3-3 Закона от 18 мая 1995 года "Об официальном толковании законов и иных нормативных правовых актов Законодательного собрания Тверской области" исключительное право толкования принадлежит Законодательному собранию. В некоторых субъектах Российской Федерации утрачены всякие рычаги воздействия на правотворческую деятельность законодательных собраний. Такая ситуация характерна для взаимоотношений во властных системах Читинской, Брянской, Сахалинской областей, Хабаровского края. Регламенты представительных органов власти порой полностью исключают все элементы общественной экспертизы при принятии законов. Следует отметить, что федеральные законы Российской Федерации проходят трехступенчатую систему: Государственная Дума, Совет Федерации, в то время как Президент Российской Федерации имеет право вето. В субъекте Российской Федерации закон принимает представительный орган, но на этот закон может быть наложено вето губернатора. Однако это зыбкое вето: в регламенты вводятся такие нормы голосования возвращенных губернатором на повторное рассмотрение законов, что не возникает проблем его преодолеть. Например, в Уставе Хабаровского края соответствующая норма устанавливает, что при повторном рассмотрении в обсуждении принимают участие только депутаты. И это в самых сложных, самых конфликтных ситуациях, когда губернатор возвращает закон на повторное рассмотрение. Для разрешения этой ситуации предлагается ввести в систему органов власти субъекта Российской Федерации уставной суд, не только как орган власти, но и как элемент общественной экспертизы, подключить к разработке законов независимых специалистов. Для понимания истоков проблемы взаимодействия органов власти в субъектах Российской Федерации попробуем проиллюстрировать ситуацию на деятельности абстрактного края, области. Это крайне важно, так как отсутствие стройной системы взаимодействия между законодательной и исполнительной властью уже отражается на нашей жизни. Допустим, принимается некая общая концепция развития субъекта Российской Федерации. Логически каждый элемент власти должен сыграть в ней свою роль. То есть исполнительная власть должна была бы реализовать свои правомочия в рамках регулирующих положений, установленных законодательной властью. Тогда вся система властей шла бы к цели в единстве. Однако сегодня у исполнительной власти - свои планы работы, у представительного органа власти - свой план законотворчества. Итак, администрация приняла направления структурной перестройки экономики субъекта Российской Федерации. Что под эту задачу сделал представительный орган? Дума (Законодательное собрание) продолжает работать по своему плану, потому что нет объединяющей политики. Управленческая деятельность основывается на общих закономерностях развития. Есть разделение - должно быть объединение. Где тот элемент, в котором интегрируются, объединяются все ветви власти субъекта Российской Федерации? Некоторые считают, что им должно быть высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации. Здесь начинаются истоки конфликта: власти выясняют, кто "главнее". В результате принимаемые законы не работают. И это естественно, поскольку у исполнительной власти нет потребности в исполнении законов, она действует по собственным планам! На наш взгляд, это проистекает от реализации идеи разделения властей, дошедшей в субъектах Российской Федерации до абсурда. Многие считают, что на территории должны быть три ветви власти (законодательная, исполнительная и судебная), что все они самостоятельны, независимы и сами проводят свою политику, каждая в своей сфере. Органы законодательной власти пишут и принимают закон, реализуют свою политику. Исполнительная власть - свою. Можно ли в этом случае говорить о нацеленности на процесс улучшения жизни населения? Нередки случаи, когда вновь избранные губернаторы "перекрывают" положения местных основных законов, исходя из принципа целесообразности. Например, губернатор Брянской области поддержал проведение в июле 1997 года муниципальных выборов и открыто осудил решение Брянского городского Совета, постановившего, что Мэр города должен не избираться, а назначаться. Более того, губернатор заявил, что, если брянская городская исполнительная власть не будет избрана всенародно, все ее действия будут нелегитимны. Воссозданные в области по решению областной думы Советы пытались добиться того, чтобы главы районных администраций назначались, а не избирались. Подобные действия приводят к конфликтам не только между законодательными и исполнительными органами, но и местной государственной властью и местным самоуправлением. В других случаях исполнительная власть создает свою вертикаль до районного звена, которая порой действует, игнорируя прерогативы местной законодательной власти или органов местного самоуправления. Постановление губернатора Курской области от 30 декабря 1996 года № 731 например, предписывает: "В соответствии со статьей 57 Устава (Основного закона) Курской области, Законом Курской области "О муниципальных образованиях Курской области" и в целях упорядочения системы органов управления в районах области, реорганизовать с 1 января 1997 года администрации районов - органы местного самоуправления, преобразовав их в администрации районов - органы государственного управления, являющиеся структурными подразделениями администрации области с правами юридического лица". В утвержденном тем же постановлением "Примерном Положении об администрации района" в компетенцию администрации включен весь комплекс задач по осуществлению государственного управления. Структура и штаты администрации района утверждаются губернатором области, он же назначает и освобождает от должности главу района. В соответствии же с Законом Курской области от 2 октября 1995 года "О районных органах государственной власти", принятым Курской областной Думой, в систему органов государственной власти входят орган представительной государственной власти района и орган исполнительной государственной власти района. Органом представительной государственной власти района является районный Совет представителей муниципальных образований, избираемый на четыре года из состава депутатов, избранных от муниципальных образований, входящих в состав района, на срок их полномочий. К компетенции представительного органа отнесены все полномочия исполнительного органа власти. Однако процедура принятия решений органом представительной власти весьма сложна, что делает практически невозможным реальное осуществление функций контроля за местной исполнительной властью. К тому же депутаты районного Совета исполняют свои полномочия, не "прерывая отношений с производственной и служебной деятельностью" (п.З статьи 8 закона). Очевидно, что ни Совет представителей муниципальных образований, ни органы местного самоуправления, которые могут быть образованы в соответствии с Законом Курской области от 2 ноября 1995 года № 48 "О местном самоуправлении в Курской области" реально не смогут повлиять на решения социально- экономических проблем региона. Основная функция администрации района, как определяет ее постановление губернатора Курской области, - это разработка и осуществление программ социально-экономического развития района. Причем орган власти представляет на рассмотрение губернатору проект консолидированного бюджета муниципальных образований района и доли соответствующего района в доходах и расходах областного бюджета. К компетенции администрации, кроме того, отнесено управление и распоряжение имуществом, относящимся к собственности области, а также федеральной собственностью, переданной в управление району в соответствии с законодательством Российской Федерации и области. Для реализации планов социально-экономического развития администрация имеет соответствующую структуру и штат, поддержку управлений и комитетов администрации области. Где же найдут место для своей деятельности органы местного самоуправления, которые в соответствии с п.1 статьи 10 Закона Кур- скойобласти представляют собой: "выборные органы, образуемые в соответствии с федеральным законодательством, настоящим Законом, уставами муниципальных образований, - представительные органы местного самоуправления; другие органы (исполнительные? - Б.Е.), образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований, иные органы местного самоуправления". Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, согласно п.1 статьи 38 Закона о местном самоуправлении Курской области будут обязательны для исполнения "всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно- правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами". Однако наряду с ними будут действовать решения областной власти. Возникает вопрос: есть ли необходимость в нагромождении разных властных органов на уровне небольшого района? По Закону Пензенской области от 21 ноября 1996 года № 12-ЗПО "О территориальных органах государственного управления исполнительной власти Пензенской области", который принят Законодательным собранием Пензенской области, органы исполнительной власти Пензенской области должны эффективно взаимодействовать с органами местного самоуправления в решении социально- экономических задач региона. Территориальным органом государственного управления является исполнительный орган государственной власти - администрация в административно-территориальной единице Пензенской области, создаваемая, при необходимости, по решению главы администрации Пензенской области для осуществления государственных функций. Такой орган создается при участии комитета администрации области по работе с территориями. Руководит территориальными органами глава администрации, он же назначает и освобождает своих заместителей. Объем его полномочий широк: глава административного территориального образования совместно с главами местного самоуправления муниципальных образований разрабатывает проект территориального бюджета, прогноз консолидированного бюджета административно-территориального образования, проекты нормативов отчислений от регулирующих налогов, сборов и других платежей, размеров дотаций из территориального бюджета в бюджеты органов местного самоуправления и вносит их на рассмотрение общего собрания депутатов муниципальных образований территории для последующего внесения в Законодательное собрание Пензенской области. Он также организует работу по исполнению территориального бюджета, осуществляет контроль за целевым использованием средств, выделяемых из территориального бюджета, а также средств территориальных внебюджетных фондов. |