Курсовая. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук Москва 199 8 оглавление стр

• Название: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук Москва 199 8 оглавление стр
• Анкор: Курсовая
• Дата: 05.02.2023
• Размер: 2.45 Mb.
• Имя файла: sistema-organov-gosudarstvennoi-vlasti-v-rossiiskoi-federatsii.doc
• Тип: Диссертация; #920844
• страница: 11 из 19

.ГЛАВА III. Федеративные основы системы органов государ­ственной власти в Российской Федерации

§ 8. Государственная власть в субъекте Федерации и федеративное устройство России

После принятия новой Конституции Российской Федерации на­ступило некоторое затишье в спорах о смысле федерализма в нашей стране. Значит ли это, что Конституция Российской Федерации - решение всех вопросов существа российского федерализма? Каким образом влияет федеративное устройство на организацию власти в стране?

Поток новых публикаций демонстрирует разные подходы к этим проблемам. В современной России отсутствует единая научная концепция построения федерации в стране и создания системы орга­нов власти государства.⁷⁹

Во многих публикациях справедливо отмечается, что федера­лизм - это не одномерное, а многомерное явление, что он имеет не только статический, но и динамический характер. Многомерность федерализма означает существование различных, более или менее одинаково значащих его сторон либо аспектов: исторического, поли­тического, правового или формально-юридического, социального, фискального, культурного, идеологического.

Когда речь идет о федерализме в динамике, он рассматривается в качестве постоянно развивающегося, изменяющегося в связи с пе­ременой экономических и социально-политических условий жизни общества явления. Федерализм - это не столько статика, сколько ди­намика, процесс, причем не простой, а циклический. Наличие его в России и в других странах подтверждается периодически изменяю­щимся характером взаимоотношений его субъектов. В те или иные периоды истории данные отношения являются в различной степени жесткими, централизованными или децентрализованными.⁸⁰ Однако в любом случае децентрализация структур управления есть перерас­пределение власти между ее законными носителями, а не растворение власти, не утрата качества "государственности".

В ряде стран Западной Европы и Америки, где проблема феде­рально- региональных отношений всегда играла значительную роль в государственном строительстве и управлении, права и ответствен­ность регионов (графств, штатов, кантонов, земель) разрабатывались в процессе государственного строительства и закреплялись законо­дательно. При этом принципы государственных органов власти формировались прежде всего на основе приоритета интересов, прав и ответственности регионов.

В еще большей мере это необходимо в условиях формирования российской государственности, когда происходит ускоренное изме­нение статуса регионов, расширение, а тем самым — и уменьшение объема их ответственности перед центром.

Вопрос о разделении полномочий между федеральными и ре­гиональными уровнями власти относится к числу важнейших и наи­более болезненных, поскольку это — основа саморазвития всех субъ­ектов федерации и исключения возникновения конфликтных ситуа­ций между федеральными и региональными уровнями государствен­ной власти, что характерно не только для России.

Многие страны мира идут по пути федерализации. Элементы федерализма появляются и на межгосударственном уровне как в крупных группировках стран ( таких, как Европейский Союз ), так и в более рыхлых межгосударственных соглашениях, таких, как Севе- ро-Американское соглашение о свободной торговле (НАФТА).

Какие же основные элементы федерализма определяют его сущ­ность как единой системы правления?

Американский профессор В.Остром к таким элементам отно­сит: 1) договорной подход; 2) плюрализм институтов правления; 3) конституционное правление; 4) состязательность как способ урегу­лирования и разрешения конфликтов; 5) активное участие граждан в общественной деятельности; 6) установление моделей взаимоотно­шений, присущих открытым обществам; 7) способность к реформи­рованию в условиях сложно организованного общества.⁸¹

По мнению отечественного ученого-юриста С.Шахрая, базовое определение федерализма складывается из трех основных состав­ляющих: 1) характеристики его как политического режима; 2) как формы государственного устройства; 3) как основы государственно­го управления в России.⁸² Представляется, что в полной мере опери­ровать сущностными характеристиками понятия "федерализм", предлагаемыми американским юристом применительно к процессам, происходящим в России, крайне сложно.

Отечественный же юрист предлагает вести поиск на весьма обширном правовом поле. Но из теории государства и права (или права и государства) известно, что федерализм является одной из форм государственного устройства. Автор присоединяется к мнению профессора Г.Атаманчука, который считает, что федерализм - это:

• 
  конституционно установленная форма государственного уст­ройства, при которой составные части единого государства (штаты, земли, провинции, республики, области и тому подобное) обладают большим объемом самостоятельных полномочий по государствен­ному управлению в различных сферах общественной жизни;
  
• 
  конституционный принцип разделения государственной влас­ти, принадлежащей народу, "по вертикали", в соответствии с кото­рым каждый уровень государственной структуры, включая и местное самоуправление, имеет строго определенный, взаимосвязанный и ограничивающий друг друга объем властных полномочий;
  
• 
  конституционно согласованная составная часть механизма общественного самоуправления в целом и конкретно, поскольку фе­дерализм предполагает осуществление власти народа через все орга­низационные структуры;
  

- конституционная (и организационная) гарантия прав и свобод человека и гражданина, ибо только распределенная государственная власть с системой сдержек и противовесов способна как-то уберегать общество от попыток узурпации власти какой-либо структурой или личностью.⁸³

В посттоталитарной России проблемы разделения властей в субъектах Российской Федерации, а также разграничения и их деле­гирования полномочий между федеральным и региональным уров­нями власти наряду с общими противоречиями имеют и ряд особен­ностей.

В предыдущих параграфах нами уже были исследованы про­блемы организации государственной власти на федеральном уровне. Подробно рассмотрены вопросы взаимоотношений между органами государственной власти Российской Федерации, разделенными на за­конодательные, судебные и исполнительные. Нет смысла повторять написанное, поэтому полагаем необходимым рассмотреть систему разделения властей в субъекте Российской Федерации, то, насколько ее организация соответствует конституционным нормам Российской Федерации.

Прежде всего это относится к вопросам конституционного стату­са республик Российской Федерации, без которого нельзя говорить о реальных правах так называемых титульных наций. Тем более, что большинство титульных наций составляет в своих республиках меньшинство населения, а значительная часть их живет вне государ­ственных образований, носящих их имя. Сама по себе формулировка, что республики являются суверенными демократическими госу­дарствами (а она содержится в новых конституциях Башкортостана, Бурятии, Коми, Саха, Татарстана, Тывы, Чечни) противоречит статьям 4 и 5 действующей Конституции Российской Федерации и является возвратом к норме Федеративного договора. Однако боль­шинство республик (за исключением Татарстана и Чечни) признают себя субъектами Российской Федерации и не претендуют на роль самостоятельных субъектов международного права. Это дает воз­можность строить отношения с ними на базе общих федеративных принципов, заложенных Конституцией Российской Федерации и основанных на взаимном делегировании части конституционных прав федеральных и республиканских органов государственной влас­ти.

Вместе с тем вопросы разграничения предметов ведения и пол­номочий между федеральными и республиканскими органами власти, а также действия Конституции Российской Федерации и федеральных законов, закрепляющих эти разграничения на территории республик, являются более сложными.

Наиболее общая тенденция, просматривающаяся в данной сфе­ре отношений федерального центра и республик, - стремление ряда национальных республиканских элит представить полномочия Рос­сийской Федерации как сумму полномочий, делегированных субъек­тами (в частности, это характерно для конституций Башкортостана, Бурятии, Саха, Татарстана, Тывы). Однако полномочия Российской Федерации вытекают из ее собственного суверенитета как единого, целостного федеративного государства и не зависят от входящих в нее субъектов.

Еще одна проблема - стремление ряда республик взять на себя самостоятельное решение вопросов, относящихся к совместному веде­нию Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это

характерно для Республики Коми (где статья 62 республиканской Конституции наделяет республику полнотой власти, выходящей за пределы полномочий, относящихся к совместному ведению Россий­ской Федерации и ее субъектов), Башкортостана и Саха (в определе­нии взносов республик в федеральный бюджет), Тывы (там респуб­лика отнесла к своему ведению даже вопросы обороны и создания таможенной службы).

В большинстве республик признается верховенство и обяза­тельность действия федеральных законов. Однако Конституция Ин­гушетии устанавливает процедуру ратификации актов Российской Федерации (п. 15 статьи 60), что противоречит ч.2 статьи 4 Конститу­ции Российской Федерации. А в Конституции Тывы (статья 2) содер­жится положение о том, что в случае противоречий между федераль­ным и республиканским законодательством действует республикан­ское (ч.2 статьи 112). Саха оставляет за собой право приостанавли­вать на своей территории действие законов и актов Российской Фе­дерации, противоречащих Федеративному договору, или опротесто­вывать их в судебном порядке (ч.З статьи 41 Конституции Саха). Подобные республиканские "конституционные" прерогативы потен­циально способны дать толчок дезинтеграционным процессам на территории самой России и обострить национальные отношения.

Конституции республик, как правило, воспроизводят главу о правах человека и гражданина Конституции Российской Федерации или отсылают к ней (Бурятия, Ингушетия, Калмыкия, Коми). В силу этого есть гарантии соблюдения прав представителей некоренных этнических групп. Однако радикальные течения национальных дви­жений в ряде республик выступают за то, чтобы приоритет был от­дан не правам человека, а правам "коренных", титульных народов. А это создает опасность возможного ущемления прав представителей других этнических групп, дестабилизации политической обстановки, обострения межнациональных отношений. Следует отметить, что положения Конституции Республики Хакасия были предметом рас­смотрения Конституционного Суда Российской Федерации. В поста­новлении от 24 июня 1997 г, "По делу о проверке конституционности положений статей 74 (часть 1) и 90 Конституции Республики Хака­сия" суд признал не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 6 (часть 2), 15 (часть 1), 19 (часть 2), 32 (часть 2), 71 (п. "в") и 76 (часть 5), положение статьи 74 (часть первая) Конституции Республики Хакасия, устанавливающее требование о сроке постоянного проживания (не менее пяти лет) как условии избрания гражданина Республики Хакасия депутатом Верховного Совета Республики Хакасия; положение статьи 90 Конституции Рес­публики Хакасия, устанавливающее требование о сроке проживания (не менее семи лет) до выборов как условии избрания гражданина Республики Хакасия Председателем Правительства Республики Ха­касия.⁸⁴

В 1996 году Государственная Дума приняла постановление, в соответствии с которым в Конституционный Суд Российской Феде­рации был направлен запрос о соответствии Конституции Россий­ской Федерации статьи 92 Конституции Республики Башкортостан, статьи 2 Закона Республики Башкортостан "О Президенте Республи­ки Башкортостан" и статей 1 и 7 местного Закона "О выборах Пре­зидента Республики Башкортостан".

Основанием для обращения в Конституционный Суд Россий­ской Федерации послужила обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли перечисленные нормы Конститу­ции, законов Республики Башкортостан Конституции Российской Федерации. Дело в том, что в соответствии с названными нормами Президентом Башкортостана может быть избран только гражданин республики не моложе 35 и не старше 65 лет, обладающий избира­тельным правом, проживающий на территории Башкортостана не менее 10 лет и владеющий башкирским и русским языками.

Но это противоречит статье 6 (часть 2) и статье 19 (часть 2) Конституции Российской Федерации, согласно которым каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Основным законом. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языко­вой или религиозной принадлежности.

Совместные действия федеральных и региональных органов власти определены по ряду позиций в статье 72 Конституции Россий­ской Федерации. Вокруг нее разгорается серьезная полемика. Влас­тями некоторых регионов и Российской Федерации в одностороннем порядке предпринимаются шаги, которые требуют законодательного решения. Поэтому данная статья Конституции Российской Федера­ции требует законодательного развития.

Особенно тревожат в сфере законодательной расхождения между актами федеральных органов власти и органов власти субъектов Рос­сийской Федерации. Наиболее очевидные и значимые среди них - рас­хождения между Конституцией Российской Федерации и основными законодательными актами субъектов Российской Федерации.

Среди вопросов, по которым возникают названные расхожде­ния, для обсуждаемой темы важны следующие:

• 
  о статусе республик субъектов Российской Федерации, о действии на их - территории Конституции Российской Федерации;
  
• 
  о разграничении предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов;
  
• 
  об организации системы государственной власти республик и местного самоуправления.
  

Расхождения возникают не только из-за нерешенности всех вопросов в упомянутой статье Конституции Российской Федерации (это и невозможно), но и из-за пробелов в соответствующем законо­дательстве. Принятие таких законов крайне необходимо: это позво­лит создать правовое поле для более продуктивных и менее кон­фликтных взаимоотношений в системе Российской Федерации - ее субъект.

На первый план сегодня в ряде субъектов выдвигаются про­блемы государственного устройства народов, которые проживают в национально-государственных образованиях. А это не может не тре­вожить, ведь в мировой практике приоритетом перед правами всех остальных субъектов обладают права человека. Этот же приоритет реализован в действующей Конституции Российской Федерации.

Истоки и смысл новых акцентов невозможно понять, не осознавая политические цели конституционного законотворчества в ряде национальных регионов, правовые средства, с помощью кото­рых эти цели достигаются, возможные правовые и политические по­следствия, которые могут наступить.

Сложность и специфика ситуации в стране состоят в том, что в силу исторических причин основы гражданского общества и демо­кратического правового государства формируются в Российской Фе­дерации практически одновременно. По этой причине они нуждают­ся во взаимной поддержке. Разумеется, гражданское общество невоз­можно установить декретом сверху. Но государство, в первую оче­редь посредством законодательного регулирования, может и должно обеспечить стартовые условия для формирования институтов граж­данского общества, защитить его пока еще слабые ростки. А значит сегодня на первый план в обеспечении прав человека и прав наций выступает законотворческая и правоприменительная деятельность федеральных и региональных органов власти.

Основываясь на вышеизложенном, можно попытаться сделать некоторые выводы относительно "модели" российского федерализма.

1. 
   Российский федерализм находится в стадии становления. Это обусловлено переходом от de facto унитарного государства с некото­рыми декоративными элементами федерации, зафиксированными de jure, к государству, форма устройства и политический режим которо­го постепенно начинают трансформироваться в реальную федера­цию.
   
2. 
   Федеративное устройство нашего государства опирается теперь на конституционную основу. Это открывает простор для на­полнения федеративных форм конкретным содержанием. Федера­тивное устройство России в соответствии с новой Конституцией зиж­дется на основе ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полно­мочий между органами государственной власти Российской Федера­ции и органами государственной власти субъектов Российской Феде­рации, равноправии и самоопределении народов России. Система го­сударственной власти в субъектах Российской Федерации основы­вается на разделении компетенции Российской Федерации и субъек­тов Российской Федерации.
   

Каковы особенности федеративного устройства России, за­крепленного в ее Конституции? Во-первых, Конституцией Россий­ской Федерации признается асимметричная федерация. В состав Рос­сийской Федерации входят республики, имеющие свои конституции и законодательства, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, имеющие свои уставы и за­конодательства. Во-вторых, отношения субъектов Российской Феде­рации и Центра поставлены на правовую основу. Конституцией Рос­сийской Федерации разграничены предметы ведения и полномочия каждого субъекта Российской Федерации: точно определено, что относится к исключительному ведению Российской Федерации, что - к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов и что - к исключительному ведению субъектов. В-третьих, вне пределов ве­дения Российской Федерации и совместных полномочий субъектов и самой Российской Федерации субъекты Российской Федерации обла­дают всей полнотой государственной власти. При принятии феде­рального закона по вопросам, не входящим в компетенцию феде­ральных органов государственной власти, действует нормативно- правовой акт субъекта Российской Федерации. В-четвертых, в Кон­ституции Российской Федерации заложен и принцип сохранения целостности государства, который, однако, может сочетаться с пра­вом наций на самоопределение в Российской Федерации. Подчерки­вается, что право одной нации на самоопределение всегда ограниче­но правом другой нации, а право отдельной нации на самоопределе­ние ограничено правом всего многонационального народа на сохра­нение целостного государства. И, в-пятых, Конституция Российской Федерации решает еще одну важную задачу, а именно - преодоление слабой государственной власти: наряду с экономическим и правовым регулированием отношений между субъектами и Центром в преде­лах ведения Российской Федерации и совместного ведения федераль­ные органы исполнительной власти субъектов Российской Федера­ции образуют единую систему государственной исполнительной власти в стране.

3) В процессе становления российского федерализма выявляется ряд крупных государственно-правовых проблем. Основная из них - сохранение единства и территориальной целостности Российской Фе­дерации, ибо процесс дезинтеграции государства, начавшийся внутри СССР, не остановился с его распадом, а перенес свое действие и на территорию России.

В связи с этим поиск возможных путей реформирования Рос­сийской Федерации предполагает, в первую очередь, выявление тех недостатков, уязвимых мест в существующей форме территориально- государственного устройства, которые явиляются причиной ее не­устойчивости и могут обусловить разрушение ее несущих конструк­ций. К таковым относятся, во-первых, расхождения между Конститу­цией Российской Федерации, актами федеральных органов власти и конституциями, уставами субъектов Российской Федерации, а также актами их органов власти. Во-вторых, стремление ряда субъектов Российской Федерации, прежде всего республик, взять на себя само­стоятельное решение вопросов, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В-третьих, - различные формы конфронтации ветвей власти на феде­ральном уровне со складывающейся системой "разделения властей" субъектов Российской Федерации. В-четвертых, поспешное внедре­ние принципа так называемого бюджетного федерализма в систему отношений "Центр - Регион", которые имеет крайне негативные последствия, выражающиеся в постоянных трениях между исполни­тельной и представительной властью по вопросу о федеральном бюджете. В-пятых, наличие как бы двух центров исполнительной власти на федеральном уровне (Президент Российской Федерации и его Администрация и Правительство Российской Федерации), выбо­ры глав исполнительных органов власти в субъектах Российской Федерации (что существенно меняет их статус). Кроме того, из-за от­сутствия федеральных конституционных законов не действует, как положено по Конституции Российской Федерации, единая система исполнительной власти.

Все это существенно тормозит процесс становления и развития реального федерализма в России. Важно понять, что федерализм су­ществует не сам по себе и не как самоцель, а приобретает смысл лишь в служении обществу, человеку. Создавая возможности для реализа­ции личностью своего потенциала, федерализм тем самым стимули­рует создание гражданского общества, без которого едва ли возмож­но становление реальной демократии.

Логический анализ несовершенства современного российского федерализма de facto и de jure допускает предположения о возмож­ности распада России на ряд средних, мелких и совсем маленьких су­веренных и полусуверенных государств и территорий с фактическим статусом колоний и полуколоний. Включение этих образований в состав (или сферы влияния) различных противостоящих друг другу политических, экономических и этнокультурных суперсистем сделало бы практически невозможным дальнейшее объединение России.

Однако, не драматизируя ситуацию, считаю, что то "основное звено", от которого, как представляется, зависит судьба российской "модели" федерализма, существует.

Представим, что таким "звеном" является рациональное по­строение механизма государственной власти на основе принципа раз­деления властей (как по горизонтали, так и по вертикали). По мере того, как центр тяжести политических и экономических реформ перемещается на региональный уровень, взаимодействие и разграни­чение полномочий органов законодательной (представительной) власти и органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации становятся стержнем и одновременно мощным катализа­тором всего процесса развития российского федерализма, становле­ния единой системы органов государственной власти. От уровня пра­вового и политического решения этих вопросов зависит будущее российской демократии.

В настоящее время в субъектах Российской Федерации повсе­местно приняты конституции и уставы. Основанием послужили по­ложения Федеративного договора, позволяющие краям, областям принимать свои уставы как основные законы. Эти положения при­близили статус краев, областей к статусу республик в составе Россий­ской Федерации, и ранее имевших право принимать конституции как основные законы, закрепляющие статус республик.

Отметим, что право законодательного органа края или области на принятие устава впервые было закреплено в Законе Российской Федерации "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации". Правда, в тот период еще не был завершен процесс эволюции областей до уровня субъектов в со­ставе Российской Федерации. Структура устава определялась статьей 4 упомянутого Закона и напоминала больше структуру уста­ва органа местного самоуправления, нежели конституции. Закон предусмотрел регистрацию устава края, области Президиумом Вер­ховного Совета Российской Федерации.

В соответствии с действующей Конституцией Российской Фе­дерации (ч.2 статьи 66) республики, края и области обладают равны­ми правами во взаимоотношениях с федеральными органами госу­дарственной власти. Законодательные (представительные) органы власти краев и областей получили право на принятие соответствую­щих законов. Отменено требование регистрации уставов.

Краевой, областной устав стал по сути законом, являющимся вторым после Конституции Российской Федерации правовым актом, определяющим статус края или области, закрепление за Конституци­онным Судом Российской Федерации прав на принятие решения о соответствии уставов федеральной Конституции. Это означает, что такие уставы получили конституционную защиту. Следовательно, и по форме, и по содержанию уставы являются конституционными актами, обладающими высшей юридической силой.

В конституциях, уставах разрешаются проблемы организации государственной власти в конкретном субъекте Российской Федера­ции, определяются статусы законодательного и исполнительного ор­ганов, основы их взаимоотношений, исходя из провозглашения Рос­сии демократическим государством с республиканской формой прав­ления и из принципа разделения властей. Следует учитывать, что уровень социально-экономического, демографического, историче­ского развития в краях и областях различен. Здесь сказывается уро­вень общей и правовой культуры, порой - идеологические приорите­ты, в силу чего процесс становления государственности, разделения властей осуществляется в субъектах Российской Федерации неравно­мерно.

Выделю три основные модели организации государственной власти, которые можно было бы достаточно условно назвать "губернаторская", "парламентская" и "смешанная". Эти модели раз­личаются количественным составом, структурой и способами фор­мирования органов и высших должностных лиц субъекта Российской Федерации. (Автор основное внимание уделяет системе "разделения властей", сложившейся именно в краях и областях, поскольку в раз­деле диссертации, посвященном проблемам становления российского федерализма, в общей форме рассмотрены аналогичные вопросы, остро стоящие в ряде республик - субъектов Российской Федерации.)

Среди многообразия основных законов субъектов Российской Федерации выделяется Устав Свердловской области, в котором за­креплена двухпалатная структура законодательного органа. Законо­дательное Собрание здесь состоит из областной Думы и Палаты Представителей. Выборы в областную Думу осуществляются на основе системы пропорционального представительства, выборы в Палату Представителей - на основе мажоритарной системы относи­тельного большинства по избирательным округам, образуемым на территории области.

Свой способ формирования депутатского корпуса и выборов главы исполнительной власти предлагает Устав Владимирской об­ласти. Законодательное Собрание области состоит из народных де­путатов, избираемых по норме представительства - один депутат от 25 тысяч избирателей области, но не менее одного депутата от адми­нистративно-территориальной единицы. При этом отклонения от указанной нормы не могут превышать 15 процентов. Глава исполни­тельной власти области избирается так называемым Избирательным Собранием (Ассамблеей) - депутатами законодательного органа об­ласти и депутатами районных и городских представительных орга­нов.

В некоторых областях предусмотрено создание двух органов в системе исполнительной власти: губернатор (главы администрации) и правительство. Правительство возглавляется либо губернатором (по уставам, например, Иркутской области, Ставропольского края), либо председателем. Это имеет место, к примеру, в уставах Курган­ской, Ленинградской, Свердловской областей. В соответствии с Уставом Ярославской области (статья 82) председатель правитель­ства назначается и освобождается губернатором области с согласия законодательного органа. Аналогичные положения содержатся в уставах Курганской и Свердловской областей. В Ленинградской об­ласти губернатор назначает председателя правительства самостоя­тельно.

В какой степени складывающееся разнообразие действительно отвечает специфике конкретных краев и областей - проблема, тре­бующая анализа. Постановка вопроса актуальна не только примени­тельно к структуре власти, способу ее формирования, но и при выбо­ре оптимального варианта разделения законодательной и исполни­тельной власти в крае или области.

Процесс разделения власти между ее законодательной и испол­нительной ветвями в таких субъектах Российской Федерации, как край, область, автономный округ, происходит крайне неравномерно. Следует отметить, что в республиках зарождается и некий прообраз судебной власти в виде созданных органов конституционного надзо­ра: Согласительная палата в Ставропольском крае, Уставной суд в Свердловской области, Палата уставного контроля в Челябинской области.

На процесс принятия конституций и уставов субъектов Россий­ской Федерации в немалой степени проецировались проблемы, свой­ственные системе федеральных институтов власти. Там, где проекты устава разрабатывались по инициативе администрации, баланс влас­ти смещался в пользу исполнительной ветви. Пример тому - так называемые особые полномочия глав администраций, губернаторов, которые, исходя из действующего федерального законодательства и принципа разделения властей либо, должны быть поделены, либо должны осуществляться законодательным органом.

По аналогии с федеральной Конституцией глава исполнитель­ной власти объявляется гарантом прав и свобод человека и гражда­нина. Но таким же гарантом в регионе должны выступать и реально выступают представительные и судебные (федеральные) органы.

Иногда глава исполнительной власти наделяется широкими представительскими функциями, например, правом выступать от имени законодательного органа области. Такие полномочия закреп­ляет, например, Устав Новгородской области: "Глава Администра­ции области представляет ее при решении вопросов совместного ве­дения Российской Федерации и ее субъектов" (статья 39 Устава). Это положение противоречит Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой законодательный орган области наделяется правами принимать законы или иные нормативные правовые акты (статья 76), выступать с законодательной инициативой в Федераль­ном Собрании Российской Федерации (статья 104), а также защищать права области в Конституционном Суде Российской Федерации (статья 125) по предметам совместного ведения.

Некоторые уставы предусматривают создание совещательных, консультативных органов при исполнительной власти. Так, Совет администрации Алтайского края утвержден краевым законодатель­ным собранием по представлению главы администрации. Однако ничего не говорится о праве председателя, депутатов законодатель­ного органа присутствовать и участвовать в работе такого рода органов.

Среди полномочий главы исполнительной власти области едва ли бесспорным является его право подписывать от имени области до­говоры без последующего их утверждения законодательным орга­ном. Это положение заложено в уставах Новгородской области, Ставропольского края; право назначать областной референдум, установленное Уставом Архангельской области (п. 13 статьи 29).

Другая, на наш взгляд, весьма важная проблема - это норма о подписании и опубликовании законов субъектов Российской Феде­рации главой исполнительной власти. В уставах краев, областей используются разные подходы к ее решению.

Одна точка зрения состоит в том, что все акты, принимаемые законодательным органом субъекта Российской Федерации, в том числе и местные законы, должны подписываться председателем зако­нодательного органа, поскольку он как депутат участвует в принятии законов и несет ответственность за их содержание. Глава исполни­тельной власти должен в этом случае иметь право вето и обжалова­ния их в суде. Это предусмотрели уставы Саратовской и Тамбовской областей.

Сторонники другой точки зрения полагают целесообразным наделить правом подписания законов субъектов Российской Федера­ции главу исполнительной власти (губернатора). Но если он не вы­полняет свою обязанность, хотя должен это сделать, закон подписы­вает и публикует председатель законодательного органа. Другой ва­риант: глава исполнительной власти подписывает лишь законы о бюджете и налогообложении, а остальные акты - председатель зако­нодательного органа. Статья 39 Устава Воронежской области по­священа общим принципам взаимодействия органов государствен­ной власти области. Весьма важны положения статьи, которые пред­усматривают, что, во-первых, постановления и распоряжения адми­нистрации области направляются в областную Думу. Областная Ду­ма может обратиться к главе администрации области с предложени­ем о внесении изменений, дополнений в указанные акты или об их отмене, а также обжаловать их в судебном порядке.

Во-вторых, правовые акты, принятые областной Думой, на­правляются главе администрации области, который в десятидневный срок имеет право их опротестовать. Глава администрации области в порядке законодательной инициативы может обратиться в област­ную Думу с предложением о приостановлении, отмене, дополнении и изменении правовых актов, принятых областной Думой, или обжа­ловать их (акты) в судебном порядке.

В отдельных уставах законодательными актами закрепляются необоснованно широкие полномочия глав исполнительной власти по участию в правотворческом процессе в областях. К примеру, Устав Новгородской области наделил главу правом внеочередного созыва заседания законодательного органа. Согласно уставам Оренбург­ской, Тюменской и Саратовской областей проекты законов и иных правовых актов, внесенные главой исполнительной власти области, рассматриваются законодательными органами в первоочередном порядке.

Есть особенности и в процедуре назначения должностных лиц исполнительной власти.

В основном главы исполнительной власти самостоятельно наз­начают и освобождают от должности руководителей и иных долж­ностных лиц исполнительной власти. Например, в Уставе Костром­ской области (статьи 37, 38) прямо указано, что губернатор само­стоятельно назначает своих заместителей и руководителей структур­ных подразделений администрации. Встречаются и иные модели. В соответствии с уставами Архангельской, Тюменской, Читинской об­ластей законодательный орган дает согласие на назначение и осво­бождение от должности первого заместителя главы исполнительной власти. В Саратовской области - первого заместителя главы админи­страции и начальника областного финансового управления; первого заместителя, заместителей главы администрации, руководителей фи­нансового управления, комитета социальной защиты населения, а также руководителей управлений внутренних дел, юстиции, комитета по управлению имуществом области. В Тамбовской области даже председателя областной государственной телерадиокомпании при ее соучредительстве аналогично: в Белгородской (статья 33 Устава), Нижегородской (статья 28 Устава). В соответствии с Уставом Перм­ской области назначаются руководители комитета по управлению имуществом, комитета по охране природы, рациональному исполь­зованию природных ресурсов, финансового управления. Встречаются и новые для российской практики подходы к разделению полномо­чий в этой сфере. Так, в соответствии с Уставом Иркутской области Законодательное Собрание и губернатор области назначают и осво­бождают по половине состава членов региональной избирательной комиссии, членов контрольно-счетной палаты.

В уставах Иркутской и Свердловской областей закреплено пра­во главы исполнительной власти области инициировать досрочный роспуск законодательного органа.

Едва ли можно согласиться с основаниями досрочного роспус­ка, установленными в уставных актах данных областей. Создание противовеса праву законодательного органа давать согласие на наз­начение главы правительства области в форме права главы исполни­тельной власти распустить законодательный орган, если последний не утверждает должностное лицо в третий раз (Устав Свердловской об­ласти), а также закрепление за губернатором области права на досроч­ный роспуск Законодательного Собрания, в случае отсутствия квору­ма для работы повторно созванной сессии Законодательного Собрания (Устав Иркутской области), представляются не совсем верными под­ходами. Депутаты законодательного органа избираются, поэтому думается, что право на досрочный роспуск может быть реализовано только тем субъектом, кто избрал данный орган, а именно - населе­нием области. Поэтому полагаю, что глава исполнительной власти области лишь вправе требовать назначения либо назначать област­ной референдум для решения вопроса о роспуске областного Собра­ния в случаях и порядке, предусмотренных законом области. Рефе­рендум как основание досрочного прекращения полномочий законо­дательного органа предусматривается в уставах Волгоградской, Саратовской и Тамбовской областей.

Другим основанием досрочного прекращения полномочий за­конодательного органа является его самороспуск. Это также часто упоминаемый в уставных актах вариант. Следует согласиться с тем, что решение законодательного органа области в таком случае долж­но приниматься квалифицированным большинством голосов (не менее двух третей от общего числа депутатов законодательного ор­гана).

Наряду с тенденцией необоснованного усиления роли исполни­тельной власти в уставах, инициируемых администрацией, существу­ет и противоположная тенденция. Примером тому является, в част­ности, Устав Тамбовской области, в котором стремление закрепить сильную законодательную власть в отдельных случаях может быть расценено как попытка подменить собой власть исполнительную. Едва ли целесообразно законодательному органу власти брать на себя функцию регулирования организации работы комитетов, управлений, департаментов, отделов и других структурных подраз­делений администрации области, а именно это и предусматривает статья 69 областного Устава. (Автор удовлетворен тем обстоятель­ством, что его мнение совпало с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации, по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области, от 10 декабря 1997 г., № 19-п).

Анализ норм конституций и уставов субъектов Российской Фе­дерации, соответствия их федеральной Конституции и законода­тельству освещает лишь формально-правовую сторону вопроса, оставаясь, таким образом, в рамках юридического позитивизма. Реальная жизнь на местах гораздо сложнее и динамичнее. Это отно­сится и к реальному действию законодательных актов субъекта Рос­сийской Федерации, и к функционированию органов власти - как за­конодательной, так и исполнительной (часто не бесконфликтному).⁸⁵

Тем более, что их деятельность переплетается с деятельностью струк­тур федеральной исполнительной власти на территориях, зачастую дублирующих работу друг друга. Причем в уставах субъектов Рос­сийской Федерации содержатся общие нормы, как бы ограничи­вающие деятельность структур федеральных органов власти на их территории. Устав Архангельской области (статья 8) гласит: "В об­ласти действуют территориальные органы федеральных органов власти, выполняющие целевые функции управления. Взаимоотноше­ния между ними и органами государственной власти области осу­ществляются на основе сотрудничества и координации действий". Аналогичные, но более жесткие положения содержатся в уставах Белгородской (гл. 4) и Читинской (статья 24) областей. В свою оче­редь, неэффективная работа органов судебной власти на территориях не разрешает возникающие проблемы, а лишь вновь переносит их в федеральные судебные органы.

Кроме того, все это создает условия для нарушений прав граж­дан, проживающих на территории.

К прописным истинам юриспруденции относится право чело­века и гражданина обеспечить защиту своего правового статуса путем обращения в органы государственной власти, в суд, прокура­туру и так далее на основе, во-первых, Основного закона государства - Конституции Российской Федерации и, во-вторых, законодатель­ных актов территории, на которой он проживает (устав области, края). Устав субъекта Российской Федерации - не повторение основ­ных прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Консти­туции Российской Федерации, а определение гарантий их реализа­ции, конкретизация этих прав и свобод на региональном уровне (право на получение образования в областных, краевых и муници­пальных учреждениях, на получение областных, краевых пенсий и пособий, на участие в областном, краевом референдуме и так далее).

В соответствии с п. "в" статьи 71 Конституции Российской Фе­дерации регулирование прав и свобод человека и гражданина отно­сится к ведению Российской Федерации. Роль субъекта Российской Федерации в данной сфере определена в п. "б" статьи 72 Конститу­ции Российской Федерации, в соответствии с которым к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится защита прав и свобод человека и гражданина. Следовательно, роль уставно­го законотворчества заключается в обеспечении реализации прав и свобод, а не в их регулирование. К сожалению, отдельные области вопреки федеральной Конституции берут на себя не свойственные им функции: включают в качестве норм устава положения самой феде­ральной Конституции, посвященные правам и свободам граждан Российской Федерации, как это сделано в Уставе Курганской облас­ти, а порой даже произвольно интерпретируют и изменяют консти­туционно закрепленные права и свободы.

Увы, среди принятых в субъектах Российской Федерации кон­ституций и уставов практически нет таких, где бы не нарушались нормы Конституции Российской Федерации. В них, в частности, устанавливается право приостанавливать на территории данного субъекта Федерации, полностью или частично, федеральные право­вые акты; давать согласие на введение чрезвычайного положения на территории области; выступать самостоятельным участником меж­дународных и внешнеэкономических связей; учреждать, реорганизо­вывать и ликвидировать региональные государственные банки; регу­лировать деятельность судов области, создавать конституционные суды, наделенные правом разрешения споров и толкования норм уставов; согласовывать с исполнительной властью области создание и ликвидацию органов федеральных министерств и ведомств Россий­ской Федерации на территории области, а также назначение и осво­бождение от должности руководителей этих органов. Это означает, что делается попытка закрепить за субъектом Российской Федерации не тот статус, основы которого заложены Конституцией Российской Федерации. Противоборство региональных и федеральных властей оборачивается борьбой за преимущества перед другими субъектами Российской Федерации.

Убежден, что конституции и уставы надо было утверждать на федеральном уровне. В Конституции Российской Федерации это не зафиксировано. Действительно, в статье 66 говорится о принятии устава законодательным (представительным) органом соответ­ствующего субъекта Российской Федерации. Но положений о "вступлении в силу" там не содержится. Именно этот момент приня­тия конституций и уставов противоречит, на наш взгляд, самому духу Конституции федеративного государства. В отсутствие феде- ралыюго конституционного закона, который подробно определил бы эту процедуру, принятие конституций и уставов можно рассматривать как изменение статуса субъекта Российской Федерации, что в соот­ветствии с частью 5 той же статьи 66 должно происходить по взаим­ному согласию Российской Федерации и ее субъекта.

Процесс вхождения в жизнь конституций и уставов должен представлять собой систему мероприятий. Принимать их следовало бы не вразнобой, а планомерно, скажем, в пределах одного года, а разрабатывать - совещаясь друг с другом, обмениваясь соответ­ствующим опытом.

После опубликования проекта устава или конституции законо­дательный (представительный) орган субъекта Российской Федера­ции целесообразно было бы принять его именно как проект, а затем отправить в Конституционный Суд Российской Федерации, иниции­руя тем самым проверку на соответствие федеральной Конституции.

Только после снятия противоречий устав или конституция мо­гут быть вынесены на региональный референдум. Их нельзя прини­мать в спешке, необходимо придавать этому событию торжествен­ность, подчеркивая тем самым особую важность документа.

Уставы не должны писаться "на сейчас"; в них должны быть, по возможности, зафиксированы нормы всех сторон жизни, а не только те, которые особенно нужны в настоящее время. Разумеется, в ны­нешний переходный период все зыбко и трудно предвидеть будущие нормы. Полагаю, что следует искать гибкие формулировки, но обя­зательно отражать в них общее представление о праве в различных сферах. Ведь это - устав, а не конкретный закон. В России, к сожале­нию, "нормотворчество" подстроено не только "под сегодняшний день", но и "под сегодняшних деятелей" (чего не избежала федераль­ная Конституция).

Конституции и уставы следует утверждать на федеральном уровне. И делать это мог бы Совет Федерации как коллективный представитель всех регионов. Каждый устав или конституция долж­ны утверждаться всеми субъектами Российской Федерации, потому что эти документы так или иначе затрагивают их интересы. Предла­гаемую процедуру следует установить специальным Федеральным законом "Об общих принципах и порядке организации системы ор­ганов государственной власти в субъекте Российской Федерации" (статья 77 Конституции Российской Федерации).

Конституционный Суд по запросам правомочных государ­ственных структур уже начал разрешать дела о соответствии консти­туций и уставов субъектов Российской Федерации Конституции Рос­сийской Федерации.⁸⁶ Но процесс этот длительный, а на местах тем временем будут жить и взаимодействовать с федеральными властями и друг с другом по своим конституциям и уставам, поскольку они вступают в силу, как в них записано, сразу после опубликования.

Напрашивается вывод, что "асимметричная федерация", фак­тически установленная в России, не оказывает позитивного влияния на организацию государственной власти в субъектах Российской Фе­дерации. Республики в составе Российской Федерации занимают особое положение. Это влияет на установление в них системы орга­нов власти, отличной от других субъектов Российской Федерации (краев и областей). В свою очередь края, области имеют большие проблемы при создании системы власти, порой заимствуя аналогич­ное устройство из Федеральной Конституции.

В связи с вышесказанным нельзя не затронуть еще одну про­блему, связанную также с конституционным правом.

Полагаю, что в перспективе вполне возможно уйти от нацио­нально-территориальных элементов в устройстве Российской Феде­рации. Но пока это крайне затруднительно: слишком на большом подъеме была и еще остается идея национального самоопределения. Приходится с этим считаться, фиксируя новые приоритеты в опреде­лении субъектов, в их взаимоотношениях, а затем, следуя естествен­ному ходу вещей, постепенно изменять структуру Российской Феде­рации, чтобы уменьшить чрезмерно большое количество субъектов федеративных отношений в сочетании с высокой степенью диффе­ренциации регионов.

Неплохой идеей, на мой взгляд, может служить создание круп­ных территориальных образований - земель, генерал-губернаторств. Например, по своим размерам Тюменская область вполне могла бы стать такой землей. Два автономных округа стали бы составляю­щими ее элементами, но уже не как национально-территориальные единицы, а как административно-управленческие. Показателен в этом отношении Дальний Восток России. ⁸⁷

Сегодня один субъект Российской Федерации в составе другого выглядит довольно нелепо. Но, думаю, можно построить такие пра­вила сложения земель, чтобы прийти к непротиворечивому варианту, не ущемляющему ни достоинства, ни самосознания кого бы то ни было. Края и области могли бы объединиться в более крупные земли с республиками, не чинясь друг перед другом, а следуя экономи­ческой целесообразности.

Оптимизация системы территориальных органов федеральной исполнительной власти по принципу разбивки на территориальные округа могла бы стать основой и постепенно подготовить почву для административно-территориального устройства в Российской Феде­рации. (Однако это тема для самостоятельного исследования).

Без решения этой проблемы просто невозможно будет получить в субъекте Российской Федерации оптимальную систему органов власти, которая будет максимально приспособлена для решения проблем населения, обеспечения прав человека и гражданина.

Самостоятельная проблема - это взаимоотношения краев и об­ластей с входящими в них автономными округами. Эти негативные моменты особенно ярко высвечиваются при попытке разделить пол­номочия по "вертикали".