Курсовая. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук Москва 199 8 оглавление стр

• Название: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук Москва 199 8 оглавление стр
• Анкор: Курсовая
• Дата: 05.02.2023
• Размер: 2.45 Mb.
• Имя файла: sistema-organov-gosudarstvennoi-vlasti-v-rossiiskoi-federatsii.doc
• Тип: Диссертация; #920844
• страница: 7 из 19

§ 6. Президент Российской Федерации и система органов госу­дарственной власти

На учреждение в России поста Президента (вначале как главы исполнительной власти) повлияло одно важное обстоятельство, об­условившее усиление его властных полномочий в дальнейшем.

12 июня 1990 года первый Съезд народных депутатов Россий­ской Федерации принял Декларацию о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. Это был первый реальный шаг к обретению суверенитета. Деклара­ция содержала ряд правовых новелл конституционного уровня, одна из которых - статья, устанавливавшая верховенство Конституции РСФСР и Законов РСФСР на всей территории РСФСР и приоста­новление Республикой на всей ее территории актов Союза ССР (в то время еще действовавших), вступавших в противоречие с суверенны­ми правами РСФСР. Это положение (статьи 5) игнорировало дей­ствовавшее тогда конституционное законодательство и Союза (статья 74 Конституции СССР, статья 11 Закона СССР "О разграни­чении полномочий между Союзом ССР и субъектами Российской Федерации"), и Российской Республики (статья 76 Конституции Рос­сийской Федерации).

Президент Российской Федерации как глава исполнительной власти контролировал работу Совета Министров и принимал меры, обеспечивавшие осуществление Правительством Российской Феде­рации его полномочий в полном объеме, и при необходимости пред­седательствовал на заседаниях Совета Министров Российской Феде­рации.

Предложения о назначении на должность и освобождении от должности глав администраций краев, областей, автономной облас­ти и автономных округов вносились на утверждение Президента Председателем Совета Министров Российской Федерации, Руково­дителем Администрации Президента и начальником Контрольного управления Администрации Президента Российской Федерации. По­стоянным представителям Президента России в республиках в соста­ве России и представителям Президента России на местах предписы­валось осуществлять свою деятельность под руководством Президен­та и в тесном взаимодействии с Правительством Российской Федера­ции; руководители комитетов, главных управлений и иных органов при Совете Министров назначались на должность и освобождались от должности Советом Министров Российской Федерации только по согласованию с Президентом России.

Процесс эволюции организации исполнительной власти был продолжен Указом Президента Российской Федерации "О реоргани­зации Правительства Российской Федерации". Указом предусматри­валось, что на период экономической реформы Правительство воз­главляет Президент Российской Федерации, а Вице-президенту и Го­сударственному секретарю Российской Федерации предписывалось представить в трехдневный срок предложения о реорганизации Пра­вительства. Совету Министров поручалось исполнение обязанностей по формированию нового состава Правительства Российской Феде­рации.

Более того, российский Президент в то время взял на себя ли­дирующую, решающую роль в формировании основ права, создании единой системы и единой правовой политики. В этой связи нельзя не обратить внимание на то обстоятельство, что Президент Российской Федерации Указом от 12 декабря 1991 года "О правовом обеспече­нии деятельности Правительства Российской Федерации в период осуществления экономической реформы" возложил на государствен­ного советника Российской Федерации, заместителя Председателя Правительства РСФСР "ведение вопросов государственно-правовой политики Российской Федерации в период проведения экономи­ческой реформы". Возможно, здесь допущена крайне неудачная фор­мулировка, но за ней стоит недопустимая с точки зрения права нор­ма, возлагающая на одного человека полномочие, которое согласно Конституции Российской Федерации и фундаментальным правовым понятиям принадлежит высшему органу власти.

V Съезд народных депутатов России, приняв два важных по­становления "Об организации исполнительной власти в период ра­дикальной экономической реформы" и "О правовом обеспечении экономической реформы", имел в виду организовать сотрудничество, кооперацию действий законодательной и исполнительной власти по созданию эффективной правовой основы экономических преобразо­ваний. На деле получилось, что не законы, принятые Верховным Со­ветом Российской Федерации, а нормативные акты исполнительной власти несли на себе основную нагрузку по правовому обеспечению экономической реформы.

Такая ситуация создалась вследствие действий прежде всего са­мой законодательной власти. Съезд народных депутатов поступил не в соответствии с действовавшей Конституцией Российской Федера­ции, когда предоставил право Президенту Российской Федерации из­давать указы по вопросам банковской, биржевой, валютно- финансовой, внешнеэкономической, инвестиционной, таможенной деятельности, бюджета, ценообразования, налогообложения, соб­ственности, земельной реформы и так далее в целях оперативного ре­гулирования хода экономической реформы. Произошло своего рода делегирование Президенту Российской Федерации как главе испол­нительной власти части законодательных функций. Подобное деле­гирование законодательных функций парламента исполнительной власти, в основном правительству, - достаточно распространенный конституционный институт западных стран. Но в то время это не было предусмотрено действовавшей Конституцией Российской Фе­дерации.

"Указы Президента России не могут противоречить Конститу­ции и законам Российской Федерации" - было записано в статье 121⁸ Конституции Российской Федерации. Это прописная истина юрис­пруденции. Однако в постановлении от 1 ноября 1991 года "О право­вом обеспечении экономической реформы" Съезд народных депута­тов отступил от этой конституционной нормы, допустив тем самым возможность издания президентских указов, противоречивших дей­ствовавшим законам России. Такие указы, изданные в целях опера­тивного регулирования хода экономической реформы, должны были представляться Президентом Российской Федерации в Верховный Совет, а в период между сессиями - в Президиум Верховного Совета. Если в течение семи дней Верховный Совет или Президиум Верхов­ного Совета не отклоняли проект указа Президента Российской Фе­дерации, то указ вступал в силу.

Вышеуказанное постановление Съезда народных депутатов Российской Федерации от 1 ноября 1991 года содержит ряд уязвимых с юридической точки зрения моментов.

Во-первых, Съезд, к сожалению, показал пример несоблюдения Конституции Российской Федерации, приняв постановление, проти­воречащее статье 121⁸ Конституции. Он был вправе изменить и до­полнить Основной закон, но не отступать от его норм.

Во-вторых, в отношении указов Президента Российской Феде­рации прерогативы Верховного Совета были приравнены к прерога­тивам Президиума Верховного Совета Российской Федерации, но за­конодательствовал Верховный Совет, а не Президиум. Согласие Вер­ховного Совета на изменение законодательства - это одно, а Прези­диума Верховного Совета - другое. Первый имел на это конституци­онное право, второй - нет.

В-третьих, в постановлении не был решен вопрос о юридиче­ских последствиях вступления в силу указа Президента, противоре­чившего действовавшим российским законам. Одного согласия на изменение нормы закона недостаточно, надо в установленном по­рядке отменить ее. Но как это было сделать, если в случае согласия, данного Президиумом Верховного Совета, указ вступал в силу без участия Верховного Совета? Не был решен этот вопрос и в поста­новлении Президиума Верховного Совета от 11 ноября 1991 года "О некоторых вопросах применения постановления Съезда народных депутатов РСФСР "О правовом обеспечении экономической рефор­мы".

В-четвертых, в статье 1 постановления Съезда указано: "Законы Российской Федерации, указы Президента и иные акты, принятые в обеспечение экономической реформы в России, подлежат приоритет­ному исполнению". Эта установка, с какими бы благими намерения­ми она ни провозглашалась, противоречила фундаментальным принципам права. Разделение законов на приоритетные и неприори­тетные, первоочередные и прочие грозит нарушением правопорядка и законности.

Указы Президента Российской Федерации, которые противоре­чили действовавшим законам либо вносили существенные дополне­ния в установленный законом порядок осуществления экономических мер, рассматривались в Президиуме Верховного Совета и в Верхов­ном Совете Российской Федерации в особом, ускоренном и упро­щенном порядке без соблюдения процедур, предусмотренных регла­ментом Верховного Совета. Постановлением Президиума Верховно­го Совета "О некоторых вопросах применения постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации "О правовом обеспече­нии экономической реформы" не было предусмотрено какое-либо участие в этой работе постоянных комиссий, палат и комитетов Вер­ховного Совета, и что особенно обращает на себя внимание - Коми­тета Верховного Совета по законодательству. Для оперативного рас­смотрения проектов указов Президента была образована рабочая группа из числа народных депутатов. В течение трех дней она должна была проработать проект, дать заключение о возможности принятия указа. Вопрос решал в четырехдневный срок Верховный Совет, а в перерыве между сессиями это делал самостоятельно Президиум Вер­ховного Совета. В случае, если с проектом соглашались рабочая группа и Президиум, указ Президента Российской Федерации, про­тиворечивший действовавшему закону, вступал в силу. Таким обра­зом, создавалась возможность изменять законы указом Президента Российской Федерации помимо Законодательного Собрания, что не­допустимо при любых условиях, включая чрезвычайные условия экономической реформы.

Усиливавшийся перекос в сторону нормативных актов испол­нительной власти создавал риск принятия поспешных и односторон­них решений. В самом Правительстве (постановление от 19 ноября 1991 года N 14 "Об организации работы по подготовке проектов первоочередных нормативных актов, необходимых для осуществле­ния радикальной экономической реформы") был принят, на наш взгляд, упрощенный и жестко централизованный порядок разработ­ки нормативных документов. Они готовились под "общую идеоло­гию экономической реформы", и все проекты обязательно проходили через комиссию (всего 8 человек). Такой порядок, весьма возможно, давал выигрыш во времени, но он не гарантировал обстоятельную и всестороннюю проработку нормативных документов, их апробацию на том уровне, который обеспечивал парламентские процедуры. К сожалению это имеет тенденцию к развитию⁶².

Следует подчеркнуть, что при президентской форме правления Президент является единственным носителем конституционных пол­номочий исполнительной власти, полномочия остальных представи­телей исполнительной власти носят производный характер. Поэтому руководители департаментов или иных федеральных ведомств и ор­ганов имеют при Президенте лишь совещательный голос: принятие решений по всем отнесенным к ведению исполнительной власти во­просам Конституция доверяет Президенту Российской Федерации. Эта ситуация, конечно, не исключает, а наоборот, с учетом гигант­ского роста его деятельности, предполагает, что Президент Россий­ской Федерации в значительной мере делегирует свои полномочия подчиненным ему звеньям исполнительного аппарата.

Этот небольшой экскурс был крайне необходим для понимания весьма непростой нынешней ситуации, складывающейся в системе взаимоотношений Президента Российской Федерации и других ин­ститутов государственной власти современной России.

Президент Российской Федерации как глава государства со­гласно Конституции Российской Федерации 1993 года обладает большой властью в различных сферах и областях государственной жизни.⁶³

Очевидно поэтому функционирование государственной власти в России вне взаимодействия с Президентом Российской Федерации является нереальным и не соответствующим Основному закону стра­ны. Ведь согласно ч.2 статьи 80 Конституции Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной влас­ти. Статус Президента Российской Федерации многогранен, сложен и достаточно динамичен⁶⁴ .

В отличие от предыдущей Конституции России, в которой со­держалось прямое упоминание о Президенте как о "главе исполни­тельной власти в Российской Федерации", действующая Конституция Российской Федерации избежала прямого закрепления за Президен­том статуса главы исполнительной власти. Однако это не означает ослабления взаимосвязей между институтом президента и исполни­тельной властью. Напротив, целый ряд новых норм, введенных в Конституцию Российской Федерации, значительно расширил воз­можности Президента по контролю за деятельностью органов ис­полнительной власти, а ряд наиболее ответственных структур испол­нительной власти напрямую подчинен главе государства (Совет Безопасности, силовые министерства).

Анализ полномочий Президента Российской Федерации позво­ляет назвать его руководителем исполнительной власти. Широта и характер властных полномочий, предоставленных Президенту Рос­сийской Федерации действующей Конституцией, характерны именно для главы исполнительной власти. К этому выводу склоняет и неоп­ределенность конституционного положения Правительства Россий­ской Федерации и его Председателя. Формула Конституции Россий­ской Федерации о том, что Правительство Российской Федерации "осуществляет" исполнительную власть, а его Председатель "определяет основные направления деятельности Правительства Рос­сийской Федерации и организует его работу" (статьи 110, 113), не позволяет судить о том, "замыкается" ли исполнительная властная деятельность на Правительстве Российской Федерации и его Предсе­дателе или к ней "причастен" и Президент Российской Федерации. Однако об этом можно достаточно определенно судить по другим статьям Конституции Российской Федерации, определяющим функ­ции и полномочия Президента Российской Федерации.

Рассмотрим основные аспекты взаимодействия Президента Российской Федерации с другими органами, осуществляющими госу­дарственную власть в Российской Федерации. Их анализ, на наш взгляд, представит реальную картину провозглашенного Конститу­цией Российской Федерации "разделения властей" в качестве основы осуществления государственной власти в Российской Федерации.

В их числе - обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, определение внут­ренней и внешней политики, утверждение военной доктрины страны. Президент Российской Федерации действительно ставится в положе­ние некоторого "арбитра" для других органов, осуществляющих государственную власть.

Президент Российский Федерации обращается к Федеральному Собранию с ежегодным посланием о положении в стране и об основ­ных направлениях внутренней и внешней политики государства. Хотя юридически оно не нуждается в утверждении, но его одобрение (или неодобрение) имеет, разумеется, немалое политическое значе­ние. Президентские послания преследуют информативную цель, а также -обнародование ежегодной программы действий исполнитель­ных органов. При этом, естественно, выявляются мнения и позиция Федерального Собрания, отражающие многообразие субъектов Рос­сийской Федерации, политических партий и социальных групп об­щества.

Действуя в рамках Конституции Российской Федерации, в ка­честве главы государства, Президент Российской Федерации, тем не менее, больше внимания уделяет вопросам, относящимся к компе­тенции органов исполнительной власти, как дополнительное лицо, представляющее правительство. Наглядна роль Президента Россий­ской Федерации в качестве главы исполнительной власти в вопросах кадровой политики. Так, Президенту Российской Федерации при­надлежит практически решающее слово при формировании феде­рального правительства, которое назначается и освобождается его указами. Назначение на должность и освобождение от должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров производятся по предложению Председателя Правительства Прези­дентом Российской Федерации. Наконец, Президент Российской Фе­дерации принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации.

Далее, Президент Российской Федерации наделен эффективным механизмом контроля за деятельностью Правительства Российской Федерации, одним из важнейших элементов которого является его право председательствовать на заседаниях Правительства Россий­ской Федерации. Если учесть, что Конституция Российской Федера­ции не оговаривает ни права, ни обязанности Председателя Прави­тельства Российской Федерации председательствовать на заседаниях, то вполне вероятно предположение, что такое право ему делегирует­ся Президентом Российской Федерации. Тем более, что на Председа­теля официально возложена "организация работы" Правительства Российской Федерации. (Либо у нас в Правительстве есть два Пред­седателя.)

В этой связи соответствующий п. "б" статьи 83 Конституции Российской Федерации целесообразно, на наш взгляд, дополнить за­крытым перечнем вопросов, при рассмотрении которых Президент Российской Федерации председательствует на заседаниях Правитель­ства Российской Федерации. (Либо внести аналогичное дополнение в ст.31 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации").

О нераздельности института Президента Российской Федера­ции с исполнительной ветвью власти свидетельствует порядок вре­менного замещения должности Президента. "Во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации" (п.З статьи 92). Обращает на себя внимание категоричность формулы "во всех случаях". Следовательно, только Председателю Правительства Российской Федерации могут быть временно с определенными ограничениями переданы полномочия Президента Российской Федерации.

Значительным дополнением к контролю над исполнительными органами служит право Президента Российской Федерации на отме­ну постановлений и распоряжений Правительства (п.З статьи 115). Возможность осуществления контроля даже на распорядительном уровне позволяет Президенту Российской Федерации отслеживать деятельность исполнительных органов и в ходе практической реали­зации проводимого им курса.

Конституционные полномочия Президента Российской Феде­рации позволяют ему в различных формах участвовать в формиро­вании и функционировании Федерального Собрания, в частности в законотворческом процессе, и, соответственно, активно влиять на за­конодательный орган и его политику. Президенту Российской Феде­рации принадлежит право законодательной инициативы (п.1 статьи 104). Согласно Конституции Российской Федерации он "вносит законопроекты в Государственную Думу" (п."г" статьи 84).

Прерогативой Президента Российской Федерации являются подписание и обнародование принятых федеральных законов (п. "д" статьи 84). Располагая ею, Президент Российской Федерации завер­шает процесс принятия закона, придавая ему силу правового акта, обязательного к исполнению для всех государственных органов и граждан. Соответственно, он может приостановить или по крайней мере задержать законодательный процесс.

Одним из наиболее эффективных инструментов воздействия на законодательную деятельность Федерального Собрания, представ­ляется возможность Президента Российской Федерации отклонять поступивший на подписание федеральный закон для повторного рас­смотрения (п. "з" статьи 107). Конституция Российской Федерации не исключает возможности повторного одобрения федерального закона в первоначально принятой редакции и повторного направления его Президенту Российской Федерации для подписания и обнародова­ния. Конституция Российской Федерации предусматривает только активное право вето Президента Российской Федерации, когда феде­ральный закон в течение четырнадцати дней с момента поступления может быть отклонен для повторного рассмотрения. Вместе с тем от­сутствие норм, регулирующих ситуацию, когда Президент Россий­ской Федерации и не подписывает, и не возвращает (официально от­клоняет) федеральный закон в течение установленного срока, может привести к конфликту с законодателями. В ряде зарубежных госу­дарств такое сознательное бездействие Президента Российской Феде­рации принято именовать пассивным правом вето Президента. В этом случае по истечении срока подписания Президентом Российской Федерации закон автоматически вступает в законную силу, а Прези­дент снимает с себя ответственность за данный закон, возлагая ее на законодателей. Но возможны и другие решения. Очевидно, что поря­док подписания и отклонения федеральных законов Президентом Российской Федерации нуждается в дополнительных конституцион­ных поправках или толковании Конституционного Суда Российской Федерации. В частности, на наш взгляд, статья 107 Конституции Рос­сийской Федерации нуждается в следующем дополнении: "Если Пре­зидент Российской Федерации в течение четырнадцати дней не под­писывает федеральный закон, но и не отклоняет его, то по истечении этого срока федеральный закон вступает в законную силу".

Важное место в определении социально-политической жизни государства и общества занимают указы и распоряжения Президента Российской Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации они "не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам". Указы и распоряжения Прези­дента Российской Федерации не подлежат утверждению законода­тельными органами. Только утверждение двух видов указов Прези­дента отнесено к ведению Совета Федерации (п.п "б", "в" статьи 102 ч.1): указа о введении военного положения и указа о введении чрез­вычайного положения. Вместе с тем вне сферы деятельности Феде­рального Собрания остаются важнейшие указы Президента Россий­ской Федерации, определяющие основные направления внутренней и внешней политики государства (например, указ Президента Россий­ской Федерации, утверждающий военную доктрину Российской Фе­дерации). Столь широкие права Президента Российской Федерации на издание указов могут существенно влиять на всю деятельность за­конодательных органов: от правотворчества до практического функ­ционирования. Но дело не только и не столько в этом. К сожалению, Государственная Дума за время, прошедшее после выборов в декабре 1995 года до сих пор не успела как следует развернуть законотвор­ческую работу.

Пожалуй, самым значимым инструментом воздействия на Го­сударственную Думу является право Президента Российской Федера­ции на ее роспуск. Само по себе это право Президента Российской Федерации не является чем-то из ряда вон выходящим и достаточно широко используется в государствах с различными политическими режимами. Причины возникновения данного права Президента Рос­сийской Федерации названы в статьях 111 и 117 Конституции: а) троекратное отклонение кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой; б) двукратное в течение трех месяцев выражение недоверия Правительству Россий­ской Федерации Государственной Думой по собственной инициати­ве; в) отказ Правительству Российской Федерации в доверии Госу­дарственной Думой при возникновении вопроса о доверии по инициативе Правительства. Причем, если два последних основания предоставляют Президенту Российской Федерации возможность принятия альтернативных решений (или отставку Правительства, или роспуск Государственной Думы), то в первом случае Президент Российской Федерации в обязательном порядке распускает Государ­ственную Думу и назначает новые выборы. Категоричность консти­туционных норм, определяющих отношение Государственной Думы к кандидатуре Председателя Правительства Российской Федерации, предлагаемого Президентом Российской Федерации, и Прави­тельству Российской Федерации, формируемому Президентом Рос­сийской Федерации, ставит законодателя в определенной мере в за­висимое положение от главы государства.

Однако в четырех случаях перед Президентом Российской Фе­дерации возникают конституционные запреты по роспуску нижней палаты Федерального Собрания (пп.З, 4, 5 статьи 109). Государ­ственная Дума не может быть распущена: а) в течение года после избрания Государственной Думы, в случае, если при двукратном вы­ражении недоверия Правительству в течение трех месяцев по инициативе самой Государственной Думы или при отказе в доверии Правительству, поставившему по своей инициативе этот вопрос перед Государственной Думой; б) с момента выдвижения Государ­ственной Думой обвинения против Президента Российской Федера­ции до принятия соответствующего решения Советом Федерации; в) в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения; г) в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента Российской Федерации.

Со своей стороны, Федеральное Собрание Российской Федера­ции наделено определенными функциями надзора за деятельностью Президента Российской Федерации. Совету Федерации и Государ­ственной Думе, а также их депутатам в количестве одной пятой чле­нов каждой из палат дано право запроса в Конституционный Суд о соответствии нормативных актов Президента Конституции Россий­ской Федерации (статья 125). Президент Российской Федерации мо­жет быть и отрешен от должности Советом Федерации (статья 93). Конституция Российской Федерации строго определяет условия и основания процедуры импичмента. Только обвинения в государ­ственной измене или совершении иного тяжкого преступления могут стать основанием для решения Государственной Думы о выдвижении обвинения и решения Совета Федерации об отрешении Президента Российской Федерации от должности. Сложный механизм порядка выдвижения обвинения и принятия решения квалифицированным большинством голосов от общего числа каждой из палат Федераль­ного Собрания в отдельности при наличии заключения специальной комиссии, образованной Государственной Думой, подтвержденно заключением Верховного Суда о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения, а так­же с соблюдением трехмесячного срока после выдвижения Государ­ственной Думой обвинения делает процедуру импичмента трудно­реализуемой или маловероятной с позиции практической политики.

В Законе Российской Федерации "О Президенте РСФСР" 1991 года рассматриваемый вопрос был решен также не лучшим об­разом. При наличии возможности отрешения Президента Российской Федерации от должности решением Съезда народных депутатов РСФСР Президент Российской Федерации не имел права роспуска Съезда народных депутатов РСФСР, Верховного Совета РСФСР, а также роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти. Теперь возможности парламента и Президента Российской Федерации внешне выравни- лись.

Президенту Российской Федерации принадлежат важные пол­номочия в формировании судебной системы Российской Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации он представ­ляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбит­ражного Суда. Судей других федеральных судов Президент Россий­ской Федерации назначает самостоятельно.

Конституция Российской Федерации предоставляет Президенту Российской Федерации право на запрос в Конституционный Суд Российской Федерации. (Подпункты 2 и 5 статьи 125) Конституции Российской Федерации определяют перечень дел, подлежащих рас­смотрению в Конституционном Суде по запросам Президента Рос­сийской Федерации. В их числе федеральные законы, нормативные акты Совета Федерации и Государственной Думы. Предоставление Президенту Российской Федерации права на запрос о соответствии Конституции Российской Федерации законов или нормативных ак­тов позволяет ему определенным образом влиять на деятельность за­конодательного органа. Вместе с тем здесь имеет место и "обратная связь" в том смысле, что акты Президента Российской Федерации также могут оказаться предметом рассмотрения Конституционного Суда в плане их соответствия Конституции Российской Федерации.

В последнее время появилось большое количество статей, ана­лизирующих полномочия Президента Российской Федерации в сфе­рах законодательной, исполнительной и судебной властей. Они до­вольно однообразны и не содержат критического подхода в анализе соотношения конституционных норм и их реального воплощения в деятельности этого самостоятельного государственного института, обладающего огромным объемом властных полномочий. Напротив, его исследователи стараются обойти острые углы, не заметить нару­шений основополагающих начал права и действующего законода­тельства. Невольно вспоминается библейская истина о тех, "которые день бедствия считают далеким и приближают торжество насилия"... (Ветхий завет. Книга пророка Амоса. Гл.6. С.З).

Например, авторы статьи "Правовое положение Президента Российской Федерации" д-р юр.наук Ю.А.Дмитриев и канд. ист. наук А.Л.Журавлев утверждают, что правовое положение Президента Российской Федерации как главы государства определяется дей­ствующей Конституцией Российской Федерации. Однако, по их сло­вам, это не дает основания выделять самостоятельную ветвь "президентской" власти, так как Конституция Российской Федерации не предусматривает возможности для ее создания. В то же время, считают они, Президент Российской Федерации обладает своей са­мостоятельной властью, поскольку она выделяет его в качестве неза­висимого органа, осуществляющего государственную власть в Рос­сийской Федерации⁶⁵ .

Самостоятельная "вертикаль" президентской власти реально существует и действует, зачастую дублируя действия исполнительной власти - Правительства Российской Федерации и его органов. В со­ответствии с Конституцией Российской Федерации (п."и", п."к" статьи 83) Президент Российской Федерации формирует Админи­страцию Президента Российской Федерации, назначает и освобожда­ет полномочных представителей Президента Российской Федерации. В настоящее время два этих института представляют собой мощные звенья фактически существующей президентской системы власти. Причем создание, определение функций, территориальное размеще­ние этих институтов регулируются только указами Президента Рос­сийской Федерации.

Проанализируем Указ Президента Российской Федерации "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации". Подписанный 2 октября. Указ состоит всего из трех пунктов. Первым пунктом утверждено Положение об Администра­ции Российской Федерации. Вторым пунктом отменены семь указов, определявших прежний порядок работы Администрации Президента Российской Федерации. Третий пункт гласит, что Указ вступает в силу со дня подписания.

В первом пункте Положения Конституции Российской Федера­ции уделено всего одно очень короткое предложение (п."и" статьи 83): "Президент формирует Администрацию Президента Российской Федерации". Поэтому в Положении Администрация Российской Фе­дерации именуется "государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента Российской Федерации".

"Государственный орган" - это уже не просто бюро или канце­лярия. Это действительно заявка на текущее управление страной, если рассматривать Президента Российской Федерации как полити­ка, занимающегося стратегическими вопросами внутренней и внеш­ней политики (п.4 статьи 80 Конституции Российской Федерации). Все содержание документа свидетельствует о том, что в его основу заложена концепция жесткой исполнительной вертикали.

Естественно, реализующий волю Президента Российской Феде­рации институт становится структурой с серьезными возможностями, возможно, в перспективе более сильной, чем Правительство. Обеспе­чение деятельности Президента Российской Федерации заключается в прямом или косвенном влиянии на него, а исполнитель воли Пре­зидента Российской Федерации может в какой-то момент превра­титься в невольного "контролера" главы государства.

Вряд ли государственный орган (именно так именуется Адми­нистрация Президента Российской Федерации в Указе) вправе осу­ществлять функции, присущие органу государственной власти.

Администрация же:

• 
  осуществляет контроль и проверку исполнения федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации;
  
• 
  обеспечивает взаимодействие федеральных органов государ­ственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации;
  
• 
  обеспечивает реализацию государственной политики в облас­ти кадров и государственной службы;
  
• 
  обеспечивает координацию деятельности федеральных орга­нов государственной власти по реализации основ государственной политики в области прав человека, а также в области СМИ и рек­ламной деятельности;
  

- координирует деятельность подразделений федеральных орга­нов исполнительной власти, ответственных за взаимодействие со СМИ.

Полагаю, что такими полномочиями могут быть наделены только Президент Российской Федерации, Правительство и Феде­ральное Собрание Российской Федерации.

Для осуществления вышеупомянутых функций Президент Рос­сийской Федерации располагает мощным аппаратом в количестве около 1500 человек, примерно одна треть которого работает непо­средственно в регионах (окружные инспекции Главного контрольно­го управления) и субъектах Российской Федерации (полномочные представители Президента Российской Федерации). С августа 1997 года постепенно реализуется идея о создании института пред­ставителей Главного управления Президента Российской Федерации по кадровой политике в регионах. Атаман казачьего войска, вклю­ченный в государственный реестр, принимается на работу в Админи­страцию Президента Российской Федерации и является государ­ственным служащим.

Растет объем проводимой структурными подразделениями Ад­министрации Президента Российской Федерации работы. Главным контрольным управлением в 1993 году проведено 98 проверок, в 1994 году - 144, в 1995 году - 165, за первое полугодие 1996 года - 95 проверок. Если в 1995 году ими было охвачено 60 регионов, то за первое полугодие 1996 года уже 53 территории.

Количество поручений Президента Российской Федерации Управлению составило в 1994 году - 1137, в 1995 году - 1331, за шесть месяцев 1996 года - 1230. Выросло количество поручений помощни­ков и заведующего канцелярией Президента Российской Федерации: в 1994 году - 1897, в 1995 году - 2596, за шесть месяцев 1996 года - 2390⁶⁶.

В первом полугодии 1996 года объем работы Администрации Президента Российской Федерации значительно превысил показате­ли за аналогичный период предыдущего года, а по ряду показателей - и за весь 1995 год. Так, за первые шесть месяцев 1996 года было ор­ганизовано и проведено 240 совещаний, встреч и других мероприя­тий (в том числе с участием Президента Российской Федерации - 56), тогда как за весь 1995 год-210. Оформлено, подготовлено к подпи­санию и подписано 1748 указов и распоряжений Президента Россий­ской Федерации, что в два раза больше, чем в первом полугодии 1995 года.

Приведенные цифры говорят о колоссальном объеме работы (анализ ее качества - предмет отдельного исследования). Между тем, 12-25 февраля 1996 года ВЦИОМ провел экспресс-опрос 1600 рос­сиян. На нижеприведенные вопросы были получены довольно резкие ответы.⁶⁷

В целом вы одобряете или не одобряете деятельность Б.Н.Ельцина на посту Президента Российской Федерации?

Одобряю - 20% Не одобряю - 79% Нет ответа - 1%

В целом вы одобряете или не одобряете деятельность В.С.Черномырдина на посту Премьер-министра России?

Одобряю - 31% Не одобряю - 66% Нет ответа - 3%

В целом вы одобряете или не одобряете деятельность А.Б.Чубайса на посту руководителя Администрации Президента Рос­сийской Федерации?

Одобряю - 11% Не одобряю - 85% Нет ответа - 4%

Совершенно очевидно напрашивается вывод - Администрация Президента Российской Федерации и служба его полномочных пред­ставителей постепенно трансформируются в реальный орган госу­дарственной власти, весьма похожий на Правительство Российской Федерации. Правда, следует оговориться, что под влиянием подан­ного в Конституционный Суд депутатами Государственной Думы за­проса о конституционности Указа Президента Российской Федера­ции "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации", слушания которого состоялись в конце апреля 1997 года, в Указ были оперативно внесены изменения, кото­рые несколько текстуально смягчили формулировки, относящиеся к функциям Администрации Президента Российской Федерации. (Например, вместо "обеспечивает взаимодействие", было записано - "оказывает содействие в обеспечении взаимодействия", что по сути ничего не меняет).