Курсовая. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук Москва 199 8 оглавление стр

• Название: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук Москва 199 8 оглавление стр
• Анкор: Курсовая
• Дата: 05.02.2023
• Размер: 2.45 Mb.
• Имя файла: sistema-organov-gosudarstvennoi-vlasti-v-rossiiskoi-federatsii.doc
• Тип: Диссертация; #920844
• страница: 8 из 19

В этой связи предлагается урегулировать деятельность Админи­страции Президента Российской Федерации как органа (аппарата), обеспечивающего осуществление Президентом Российской Федерации конституционных полномочий, на уровне федерального закона, что необходимо зафиксировать в соответствующей статье Конституции Российской Федерации.

В систему разделения властей субъекта Российской Федерации "встроен" институт полномочного представителя Президента Рос­сийской Федерации. (Следует отметить, что такие субъекты Россий­ской Федерации как Татарстан, Башкортостан, Саха-Якутия пока не допускают развития "президентской" вертикали власти на своих тер­риториях.)

По замыслу учредителей этого властного института он был призван проводить "президентскую линию" в субъекте Российской Федерации (регионе) путем координации деятельности территори­альных подразделений федеральных органов исполнительной власти, контролировать исполнение Указов Президента Российской Федера­ции местными органами власти, следить за тем, чтобы их решения соответствовали упомянутым актам Президента Российской Федера­ции, проводить централизованную кадровую политику, словом, при­нятие комплекса мер для создания условий по безусловной реализа­ции в субъекте Российской Федерации основных направлений внут­ренней политики, определенных Президентом Российской Федера­ции, и упреждающего (фискального) контроля от этих положений. Полномочный представитель Президента Российской Федерации по­стоянно "наращивает" объем своих полномочий. Новое положение существенно усиливает положение этого института по отношению к системе органов власти субъекта Российской Федерации (в новой редакции - региона)⁶⁸. Порой этому институту делегируются сверх - полномочия. По Указу Президента Российской Федерации от 4 июня 1997 года №550 "О дополнительных правах и обязанностях полно­мочного представителя Президента Российской Федерации в При­морском крае" он обязан:

• 
  организовывать распределение финансовых средств, выделяе­мых Приморскому краю из федерального бюджета, и осуществлять контроль за их целевым использованием;
  
• 
  согласовывать выдачу квот на промысел рыбы, валютоемких морепродуктов и леса организациям, находящимся на территории края;
  
• 
  координировать деятельность территориальных органов фе­деральных органов исполнительной власти Приморского края, орга­нов исполнительной власти и органов местного самоуправления Приморского края по обеспечению нормализации обстановки в топ­ливно-энергетическом комплексе края⁶⁹ .
  

Проанализируем Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 9 июня 1997 года №696.

Во-первых, возлагаемый на представителя Президента Россий­ской Федерации объем задач и функций предполагает доскональное знание вопросов межрегиональных связей, статистики, валютного и экспортного контроля, налоговых и таможенных проблем, а также при высоком уровне информированности относительно состояния дел в федеративных министерствах и ведомствах, которых, как известно, немало. Кроме того, такие полномочия требуют незауряд­ных юридических знаний и профессионального юридического опыта. Едва ли можно рассчитывать, что все это может быть воплощено в одном лице. Скорее всего такие полномочия будут осуществляться поверхностно, через возрастающий штат подчиненных, что едва ли принесет авторитет представителю в республиках, краях, областях и так далее.

Во-вторых, некоторые полномочия и задачи представителя, согласно Положению, затрагивают конституционный принцип раз­деления властей. Что означают, например, поставленные перед пред­ставителем задачи - координировать деятельность территориальных органов исполнительной федеральной власти, согласованное при их взаимодействие с органами государственной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации? Значит ли это, что полномочный представитель Президента Российской Федерации в субъекте Россий­ской Федерации будет оказывать воздействие на органы законода­тельной и судебной власти? Если да, то в каких формах, через какие полномочия? На этот счет ясность отсутствует. Когда задача есть, а полномочий под нее нет, могут возникнуть практические сложности и недоразумения.

Если имеются в виду структуры федеральных органов власти, то это прерогатива Правительства Российской Федерации, мини­стерств, ведомств.

Основной задачей представителя Президента Российской Феде­рации является его содействие Президенту Российской Федерации в реализации конституционных полномочий последнего (абз.2 п.4 Положения). Но действующая Конституция Российской Федерации не предусматривает и не дает возможности Президенту Российской Федерации делегировать кому бы то ни было свои конституционные полномочия.

Делегирование полномочий (властных функций) в любом слу­чае основывается на прямом указании конституции и закона. Это вытекает из юридической природы данного института, из конститу­ционного опыта зарубежных стран, где передача конституционных полномочий от одного органа или должностного лица к другому ор­гану или должностному лицу происходит в строгом соответствии с буквой конституции или закона, с соблюдением ряда формальных условий и процедур.

Под делегированием обычно понимают передачу на известный срок полномочия или права осуществлять полномочие на условиях, определенных законом (конституцией) и соглашением сторон (делеганта и делегатора). Делегирование полномочий не может быть осуществлено без согласованных сроков и условий путем односто­роннего волеизъявления государственного органа или должностного лица, за которым закреплено данное полномочие.

Государственная должность полномочного представителя Пре­зидента Российской Федерации в субъекте Российской Федерации предусмотрена Конституцией Российской Федерации (п."к"статьи 83). Эта должность в соответствии с пунктами 1 и 2 части 1 статьи 1 Федерального закона "Об основах государственной службы Россий­ской Федерации" относится к государственным должностям катего­рии "Б", учреждаемым для непосредственного обеспечения исполне­ния полномочий лиц, замещающих государственные должности кате­гории "А", в данном случае - для непосредственного обеспечения полномочий Президента Российской Федерации.

Кроме того, статус полномочного представителя Президента Российской Федерации в субъекте Российской Федерации должен выражать черты, присущие юридическому представительству вооб­ще, представительству в публичном праве - в особенности. Каждый представитель действует в интересах и от имени представляемого, выполняет его поручения, создает необходимые условия, способству­ет реализации его полномочий (прав). Этим достигаются все юриди­ческие цели в рамках отношения к представителю; делегирование полномочий в этом случае излишне, практически нецелесообразно.

В Положении о полномочном представителе Президента Рос­сийской Федерации в регионе Российской Федерации, на наш взгляд, содержится ряд недопустимых юридических погрешностей, в силу того, что некоторые предлагаемые в нем решения накладываются на действующие федеральные законы и нормативно-правовые акты. Например, в Положении предусмотрено право представителя при­нимать участие в подготовке проектов договоров по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами го­сударственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. А Положением о порядке работы по разгра­ничению предметов ведения и полномочий между федеральными ор­ганами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществле­ния части своих полномочий федеральными органами исполнитель­ной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (утвержденным Указом Президента Российской Федера­ции от 12 марта 1996 года № 370) установлен порядок составления и согласования проектов указанных договоров и соглашений, который никакой роли полномочному представителю Президента Российской Федерации в субъекте Российской Федерации в этом деле не отводит. К тому же непонятно, почему представитель должен согласовывать проекты договоров и соглашений, когда есть стороны и уже устано­влен Президентом Российской Федерации порядок согласования.

Полномочие представителя, о котором идет речь в абзацах 9 и 10 п. 5 Положения, по сути дублирует функцию общего прокурор­ского надзора. Но по своему опыту, образованию прокурор имеет явные преимущества перед представителем в сфере надзора за закон­ностью актов органов государственной власти.

Некоторые полномочия представителя, характеризующие его статус должностного лица в регионе, не могут быть предоставлены ему Президентом Российской Федерации в одностороннем порядке и подзаконным актом, поскольку они затрагивают предметы ведения субъекта (субъектов) Российской Федерации. Так, право представи­теля участвовать в согласительных процедурах для разрешения раз­ногласий между органами государственной власти субъекта Россий­ской Федерации, между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и территориальными органами государ­ственной власти на соответствующей территории не может быть установлено без согласования с субъектом Российской Федерации, без закрепления этого права в Конституции (Уставе) субъекта Рос­сийской Федерации.

Очень спорно и со многих точек зрения сомнительно предо­ставление представителю права вносить в органы государственной власти субъектов Российской Федерации представления в случаях из­дания ими неконституционных, незаконных актов. Во всяком случае можно допустить, что эти вопросы могут быть урегулированы Феде­ральным законом, но никак не Положением.

Идея, заложенная в основу Положения о полномочном пред­ставителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации, на наш взгляд, не согласуется с нормами Конституции Российской Федерации, Федерального закона "Об основах государ­ственной службы Российской Федерации", не отвечает современной российской конституционной доктрине.

Следует коснуться еще одного аспекта проблемы, которую можно сформулировать следующим образом: обеспечивает ли ныне действующая система президентской власти интересы населения Рос­сии? Здесь наряду с юриспруденцией придется прибегнуть к катего­риям социологии и политологии.

Задача первостепенной важности - верно понять масштабы и политический смысл поддержки, оказанной избирателями Президенту

Российской Федерации Б.Н.Ельцину⁷⁰. Похоже, что сейчас некоторые политики и средства массовой информации склонны толковать ее как победу сил вполне определенной политической ориентации, а именно - сторонников радикально-либеральной теории и практики реформ.

На наш взгляд, такая оценка чревата опасностью ошибочных политических решений. Во многом может повториться ситуация вес­ны-осени 1993 года: тогда победа Президента Российской Федерации на апрельском референдуме вселила в радикалов неоправданный оп­тимизм и помешала им верно оценить реальную степень поддержки населением либерально-реформаторских идей. Только энергия и решительность Президента Российской Федерации вывели страну из острого политического кризиса.

Как представляется, необходимо реалистически взглянуть и на итоги голосования 3 июля 1996 года. За Президента Российской Феде­рации Б.Н.Ельцина проголосовало около 40 миллионов человек, или немногим более трети всех российских избирателей - 37 процентов. За лидера КПРФ Г.Л.Зюганова высказалось примерно 30 миллионов, или 28 процентов всех российских избирателей.

Перевес Б.Н.Ельцина над Г.А.Зюгановым в 10 миллионов голо­сов (9 процентов всех избирателей) фактически получен за счет голо­сования в 7 субъектах Российской Федерации из 89. Это города феде­рального значения - Москва и Санкт-Петербург, Московская область,

Свердловская область, Республика Татарстан, Челябинская область, Ханты-Мансийский автономный округ.

Суммарно эти 7 субъектов Федерации дали Б.Н.Ельцину при­мерно 8 миллионов голосов перевеса. По остальным же 82 регионам суммарный перевес составил около 2 миллионов голосов.

Следует также иметь в виду, что значительная часть россиян поддержала Президента Российской Федерации не из-за полного согласия с проводившейся политикой, а из-за нежелания допустить прихода к власти коммунистов. Среди сторонников Б.Н.Ельцина таких насчитывается почти 40 процентов. В пересчете на голоса изби­рателей это дает следующую картину: во втором туре около 24 миллионов голосовало за Б.Н.Ельцина и 16 миллионов против Г.А.Зюганова.

Таким образом, заявлять о наличии прочной массовой базы у того курса реформ, который проводился до начала 1996 года, нет до­статочных оснований. Скорее можно говорить об усилении доверия немалой части населения к Президенту Российской Федерации в связи с демонстрацией им готовности внести существенные коррективы в стратегию и тактику преобразований.

Одновременно не следует недооценивать масштабы влияния в обществе оппозиционных сил. С одной стороны, у коммунистической идеи в ее традиционном, небольшевистском воплощении глубоких корней в российском обществе уже нет. Вместе с тем выборы показа­ли, что КПРФ воспринимается многими людьми прежде всего как ведущая сила, противостоящая либеральной, западнической стратегии реформ.

Надо откровенно признать, что эту свою роль она, пожалуй, даже укрепила. В сравнении с декабрьскими выборами 1995 года левая и социал-патриотическая оппозиция увеличила число своих сторонников на 6 миллионов человек.

В ходе избирательной кампании у населения существенно воз­росли надежды на скорое улучшение жизни. Они были связаны как с очередными многочисленными заверениями Правительства Россий­ской Федерации о том, что экономический кризис уже позади и вот- вот начнется стабилизация, так и с пакетом указов Президента Рос­сийской Федерации по социальным вопросам. Ожидания в немалой степени были обусловлены и приходом во властные структуры А.Лебедя, обещавшего быстро навести порядок в стране, покончить с преступностью и коррупцией.

То, что положительное для Президента Б.Н.Ельцина голосова­ние в очень большой степени было результатом названных выше ожиданий, подтверждается данными социологов.

Так, в сравнении с началом избирательной кампании, накануне второго тура выборов на 20 процентных пунктов (с 16 процентов до 36 процентов) увеличилось число тех, кто считал, что дела в стране идут в правильном направлении. На 14 процентных пунктов (с 3 про­центов до 17 процентов) увеличилось число тех, кто оценивал поли­тическую обстановку как благополучную и спокойную. Также нака­нуне второго тура 70 процентов россиян считали, что если Президен­том страны останется Б.Н.Ельцин, то жизнь изменится к лучшему или, по меньшей мере, не ухудшится.

Значительно возросло доверие к Президенту Российской Феде­рации. При прямой постановке вопроса о своем доверии к Б.Н.Ельцину накануне второго тура заявляло на 24 процента больше опрошенных, чем в феврале 1996 года. (42 процента и 18 процентов соответственно). Правда, при этом только 10 процентов россиян ука­зывали, что доверяют Б.Н.Ельцину полностью. Остальные 32 процен­та доверяли Президенту Российской Федерации лишь в основном.⁷¹

Лимит терпения в российском обществе все же имеет свои пре­делы. Поэтому отсрочка с выполнением данных в ходе кампании обещаний, заминка с их практической реализацией могут уже в бли­жайшее время привести к резкому сокращению политической под­держки Б.Н.Ельцина населением и, напротив, - возрастанию под­держки населением сил, оппозиционных Президенту Российской Фе­дерации, а тем самым - к росту социальной напряженности.

По данным опроса, требование парламентской оппозиции об ограничении власти Президента Российской Федерации и расшире­нии полномочий Федерального Собрания неоднозначно восприни­мается в обществе. Более трети (31 процент россиян являются сто­ронниками внесения в Конституцию Российской Федерации соответ­ствующих поправок, но при этом значительное число респондентов (36 процентов) придерживается принципиально иных взглядов. Кро­ме того, 34 процента опрошенных не имеют сформировавшегося мнения по проблеме пересмотра полномочий (15 процентов респон­дентов "безразлично" относятся к этому вопросу; остальные (19 про­центов затрудняются определить свою позицию) (Фонд обществен­ного мнения. 1997. Сентябрь).

За расширение полномочий парламента чаще всего высказы­ваются жители сел, противоположных взглядов придерживаются лица с высоким уровнем доходов, жители столичных городов.⁷²

Все вышеизложенное подводит к следующим выводам.

Первый. Президентские выборы укрепили позиции сил, высту­пающих за продолжение преобразований. Достигнуто это прежде всего и главным образом благодаря авторитету и предвыборной ак­тивности Президента Российской Федерации Б.Н.Ельцина. А это значит, что все дальнейшие успехи, равно как и неудачи в проведении этого курса будут относиться россиянами в первую очередь на его счет.

Отсюда проистекает необходимость существенного усиления двух направлений деятельности Президента Российской Федерации:

• 
  выработки и своевременной корректировки внутренней и внешней политики государства;
  
• 
  неослабного контроля за текущей, повседневной работой всей вертикали исполнительной власти в центре и на местах.
  

Второй. Выборы подтвердили, что в России пока так и не сло­жилось более или менее широкое общественное согласие по вопросу о том, как именно должно идти обновление страны. Политическое противостояние в этой сфере во многом сохранилось.

В этих условиях от Президента Российской Федерации требует­ся, как представляется, проведение тщательно сбалансированного курса, рассчитанного на отражение интересов как можно более ши­роких слоев населения.

Для этого, на наш взгляд, нужно:

• 
  с одной стороны, решительно отвергать радикализм как лево­го (коммунистического), так и правового (либерального) толка;
  
• 
  а с другой - проводить линию на привлечение к конкретной практической работе представителей всех сил, искренне настроенных на сотрудничество с властью и разделяющих цели и принципы про­водимой Президентом Российской Федерации политики.
  

Третий. Успех А.Лебедя говорит о том, что россияне в немалой степени связывают надежды на лучшее с приходом новых государ­ственных деятелей, которые обладают незапятнанной репутацией, понимают исключительно важную роль российского государства в осуществлении идущих преобразований, проявили себя активными поборниками национальных интересов страны.

Отметим, что накануне второго тура 30 процентов из тех изби­рателей, кто собирался поддержать Президента Российской Федера­ции, указывали, что если Б.Н.Ельцин объявит о своей готовности вновь привлечь в Правительство Российской Федерации команду ра­дикал-реформаторов, то их склонность голосовать за него уменьшит­ся.

Вместе с тем следовало бы, по нашему мнению, серьезно про­думать условия, на которых Президент Российской Федерации мог бы сотрудничать с представителями оппозиции.

Во-первых, это отвечало бы ожиданиям по меньшей мере 20 процентов россиян, голосовавших за Б.Н.Ельцина. Во-вторых, включение представителей оппозиции в институт исполнительной власти, в том числе в Правительство Российской Федерации, позво­лило бы Президенту Российской Федерации возложить на них опре­деленную долю ответственности за положение дел в стране. В-третьих, это продемонстрировало бы готовность Президента Рос­сийской Федерации учитывать мнение почти 30 миллионов россиян, поддержавших кандидата народно-патриотической коалиции.

За время, прошедшее после введения в действие новой Конститу ции Российской Федерации, можно констатировать бесспорную внедренность института Президента в политическую систему Россий­ского государства. Его доминирующая роль в жизни государства очевидна даже противникам президентского режима. На фоне оче­видной слабости представительной власти, на фоне разлаженности правительственного аппарата, раздираемого ведомственными про­тиворечиями и отраслевым лоббизмом, наконец, на фоне опасного бездействия судебной власти Администрация Президента Российской Федерации являет хотя бы внешне более благоприятную картину. "Секрет" - в высокой концентрации властных, распорядительных полномочий, которые достались Администрации Президента Рос­сийской Федерации от набора полномочий самого Президента Рос­сийской Федерации. Мы имеем институт Президента с весьма гипер­трофированными полномочиями (по сравнению с недавним прош­лым, а не по сравнению со странами классического президентского режима), но у которого, к сожалению, нет достаточных возможно­стей (ни правовых, ни политических) сполна воспользоваться этими полномочиями. В создавшейся ситуации часть президентских полно­мочий переложенных на Администрацию Президента Российской Федерации может быть распределена между исполнительной и зако­нодательной властями.