Курсовая. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук Москва 199 8 оглавление стр

• Название: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук Москва 199 8 оглавление стр
• Анкор: Курсовая
• Дата: 05.02.2023
• Размер: 2.45 Mb.
• Имя файла: sistema-organov-gosudarstvennoi-vlasti-v-rossiiskoi-federatsii.doc
• Тип: Диссертация; #920844
• страница: 6 из 19

§ 5 . Взаимодействие законодательной и исполнительной власти в системе органов государственной власти Российской Федерации

Как видно из предыдущего параграфа, реальное взаимопро­никновение, переплетение ветвей власти только на федеральном уровне вызывает множество вопросов, до сих пор не урегулирован­ных федеральным законодательством. Самый острый из них для раз­вития системы органов власти России - это взаимоотношения между законодательной и исполнительной властями. Рассматривая эту проблему, можно вновь обратить внимание на институт президента, который более тесно, чем парламент, связан именно с исполнитель­ной ветвью власти и ее основным органом - правительством. Причем эта проблема характерна не только для российского государства.

Вспомним, что периодом наиболее полного развития парла­ментаризма была эпоха победы буржуазных революций, отбросив­ших феодальный абсолютизм и приспособивших государственный аппарат к экономическим и политическим условиям промышленного капитализма. Придя к власти, буржуазия установила свое безраз­дельное господство в парламенте и потому была заинтересована в упрочении его высокого юридического статуса и даже привилегиро­ванного положения в системе высших органов государственной влас­ти. Именно тогда провозглашается конституционное верховенство и юридическая независимость парламента, определяются такие его полномочия, как исключительное право законотворчества, устано­вление налогов и утверждение бюджета, контроль за деятельностью исполнительной власти, в частности, право требовать от правитель­ства периодических отчетов о проводимой им политике. Получают развитие и такие средства влияния парламента на политику прави­тельства, как утверждение или отклонение правительственного зако­нопроекта, выражение (вотум) доверия или недоверия правительству в целом или отдельным министрам, отказ санкционировать важней­шие политические мероприятия правительства, вынесение резолюции порицания кабинету, запросы, интерпелляции, расследования и тому подобное.

Со временем происходят качественные изменения в структуре осуществления государственной власти, ломка традиционных взаимоотношений между парламентом и правительством. Это объяс­няется тем, что парламент как выборное учреждение, как правило, весьма неоднороден по своему составу, часто разделен на ряд пар­тийных фракций, представляющих интересы различных слоев насе­ления, и в той или иной степени подвержен влиянию общественного мнения, что порождает у "партии власти" известное недоверие к спо­собности парламента находить "правильную" дорогу в лабиринте существующих противоречий.

Гораздо более надежным и устойчивым, а потому наиболее приемлемым является правительство как строго централизованный и легко управляемый аппарат власти, который "делает политику" в тени от общественного контроля, в знакомых промышленным "магнатам" кабинетах, где хозяйничают их прямые ставленники и доверенные лица, решающие государственные дела сравнительно бы­стро и без "излишних" формальностей. Поэтому стоящие у власти, снижая значимость представительных органов власти, стремятся максимально возвысить исполнительную власть, сделать ее более мощной и политически влиятельной, расширить ее вмешательство в важнейшие сферы государственной жизни.

Так из формально исполнительного органа, занимающегося повседневным руководством государственными делами, правитель­ство превратилось в самостоятельную и независимую правитель­ственную власть, которая вышла за предусмотренный принципом разделения властей конституционный баланс. Объявляя себя вырази­телем "общего интереса", правительство все активнее участвует в разработке и формулировании главных целей политики государства, принимает важнейшие решения, связывающие и парламент.

Сосредотачивая в своих руках главные рычаги политического руководства, правительство активно пользуется дискреционными полномочиями, все шире вторгается в сферу законотворчества, фор­мулируя большую часть законопроектов, проходящих затем через парламент, или же практикуя делегированное законодательство, ког­да парламент формально разрешает правительству осуществлять законодательное регулирование по широкому кругу вопросов.

Тенденция к концентрации основных полномочий в правитель­ственном аппарате сопровождается свертыванием коллегиальных форм деятельности правительства и превращением премьер- министра в особый единоличный орган государства, существующий наряду с правительством (включающим всех его членов) и кабинетом (состоящим из наиболее влиятельных и приближенных к премьеру министров, занимающих, как правило, ключевые посты)⁴⁹ . Этот про­цесс характеризуется как переход от "системы правления кабинета" к "системе правления премьер-министра", что особенно характерно для современной Великобритании⁵⁰. Показывая высокую степень концентрации полномочий в руках английского премьер-министра, Р.Роуз, например, отмечает, что ему принадлежит решающее слово при назначении состава правительства и в руководстве им. Премьер- министр стоит во главе всей государственной машины, определяет структуру аппарата государства, распределение полномочий между руководителями государственных органов, назначает и ликвидирует комитеты кабинета, определяет их состав и полномочия и, в конеч­ном счете, оказывает влияние на весь политический процесс в стране⁵¹.

Порядок назначения Председателя Правительства Российской Федерации определен в статье 111 Конституции Российской Федера­ции. Вопрос о процедуре назначения главы Правительства Россий­ской Федерации имеет большое значение, поскольку названная должность - одна из ключевых и ведущих в государстве.

В ч. 1 названной статьи содержится исходная норма: Председа­тель Правительства назначается Президентом Российской Федерации - это одно из важнейших конституционных полномочий Президента Российской Федерации. В этой же части указанной статьи имеется и полномочие Государственной Думы - "с согласия Государственной Думы", которое корреспондируется с ч.1 статьи 103, предусматри­вающей дачу Государственной Думой согласия Президенту на назна­чение Председателя Правительства Российской Федерации. Далее следует предусмотренная Конституцией Российской Федерации про­цедура выдвижения кандидатуры на пост Председателя Правитель­ства Российской Федерации. Выделим важнейшие моменты. Во- первых, право выдвигать кандидатуру на эту должность имеет толь­ко Президент Российской Федерации. Во-вторых, внесение кандида­туры в Государственную Думу должно происходить в определенные сроки: а) не позднее двухнедельного срока после вступления в долж­ность вновь избранного Президента Российской Федерации; б) не позднее двухнедельного срока после отставки Правительства Россий­ской Федерации, если таковая имела место; в) в течение недели со дня отклонения Государственной Думой кандидата на этот пост. В ч. 3 статьи 111 установлен определенный срок для рассмотрения Госу­дарственной Думой кандидатуры на должность Председателя Пра­вительства Российской Федерации - в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре.

В Регламенте Государственной Думы подробно определен по­рядок дачи согласия Президенту Российской Федерации на назначе­ние Председателя Правительства Российской Федерации. Президент Российской Федерации либо его полномочный представитель в Фе­деральном Собрании официально представляет кандидатуру на должность Председателя Правительства Российской Федерации. Кандидат на должность Председателя Правительства Российской

Федерации докладывает Государственной Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства Российской Фе­дерации. Перед обсуждением кандидатуры в течение времени, опре­деленного Государственной Думой, но не свыше 30 минут, кандидат отвечает на вопросы депутатов. По окончании ответов на вопросы представители фракций и депутатских групп высказываются за вы­двинутую кандидатуру или против нее. Согласие на назначение Председателя Правительства Российской Федерации считается полу­ченным, если за предложенную кандидатуру проголосовало боль­шинство от общего числа депутатов Государственной Думы.

Часть 4 статьи 111 предусматривает, что после трехкратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Президент наз­начает Председателя Правительства Российской Федерации. Это по­нятно, поскольку государство не может в течение длительного вре­мени обходиться без Правительства и его главы - Председателя Пра­вительства Российской Федерации.

Частью 4 статьи 111 предусмотрена и другая очень важная норма: правообязанность Президента Российской Федерации распус­тить Государственную Думу и назначить новые выборы.

В ряде стран особая роль главы правительства закреплена в Конституции. Так, согласно статье 65 Основного закона ФРГ, "Федеральный канцлер устанавливает основные положения полити­ки и несет за них ответственность"⁵² . В соответствии со статьей 95 Конституции Италии "Председатель Совета министров руководит общей политикой Правительства и несет за нее ответственность. Он поддерживает единство политического и административного на­правления, поощряя и согласуя деятельность министров"⁵³.

Как часть общего процесса совершенствования государствен­ного аппарата во многих западных странах происходит усложнение внутриправительственной структуры, в которой появляются новые, часто не санкционированные законом и не подконтрольные парла­менту звенья: канцелярии при Премьер-министре, многочисленные помощники, личные советники, эксперты, специалисты и т.п.⁵⁴ Вместе с тем, по свидетельству английского автора Седжмора, который дол­гие годы сам был высокопоставленным правительственным чинов­ником, а затем членом палаты общин, все более сужается круг лиц, фактически принимающих основные решения⁵⁵.

Некоторыми западными авторами парламентская власть объ­является устаревшей и практически неосуществимой. "На практике, - пишет, например, Сэмпсон, - суверенитет Парламента теряется в запутанных лабиринтах власти, которые его окружают"⁵⁶. Парламент выполняет функцию совещательного органа, рупора идей и места, где обсуждают проводимую политику, где ее защищают или осужда­ют; однако он не является ни форумом нации, ни существенной составной частью аппарата управления. Итак, Парламент существует и может быть полезен тем политикам, которые ищут поддержки об­щественности; но едва ли эта роль достойна праматери всех парла­ментов"⁵⁷.

Нередко критика парламентаризма ведется с реакционных бюрократических и технократических позиций и объясняется не оза­боченностью фактическим положением и судьбой этого демократи­ческого института, а стремлением дискредитировать парламент, доказать его "некомпетентность", "бессилие", даже "несостоятельность" и тем самым оправдать выдвижение правитель­ственной власти на роль решающей силы в государственном меха­низме.

Это характерно и для новейшей отечественной истории. При­мер тому - выступление Г.Бурбулиса перед депутатской фракцией партии "Свободная Россия". "Самым слабым звеном общей полити­ческой стратегии, - сказал он, - является отсутствие глубокого пони­мания сути президентского государства. Советы как представитель­ный орган власти в их сегодняшнем содержании - рудимент старой системы. Реформы могут быть осуществлены только при достаточно жесткой структуре президентства. В нее должны войти и новые орга­ны представительной власти"⁵⁸ .

Даже не слишком вольная трактовка этого заявления позволяет истолковать его таким образом, что законодательную власть как та­ковую следует встроить в президентскую структуру. Что, конечно же, неверно, не только по сути, но и совершенно неприемлемо для право­вого государства.

Жизнь показала, что ориентация на "сильную власть" может как затормозить экономическое развитие соответствующей страны, так и подорвать традиционные устои классической демократии, ее конституционные принципы, на которых зиждется вся государствен­ность. Все это способно привести к размыванию внутренних основ режима и в конечном счете - к его краху.

В большинстве случаев дело не заходит так далеко, и одновре­менно с тенденцией к уменьшению роли представительных учрежде­ний наблюдаются и другие процессы, ведущие, например, к посте­пенной перестройке деятельности парламентов, изменению форм и методов их работы, к различного рода структурным изменениям (таким, как увеличение числа специализированных комиссий, посто­янных и временных комитетов, привлечение спецалистов-экспертов, установление деловых связей с другими органами государства и звеньями политической системы), что так или иначе позволяет пред­ставительным институтам сохранять свое значение в принятии важ­ных политических решений.

В ряде стран престиж и реальная значимость парламентских институтов сохраняются во многом благодаря национальным тради­циям, историческому опыту, сложившимся представлениям о демо­кратии, политической культуре, поддерживаются ставшими привыч­ными нормами и правилами политической жизни, открывающими широкие возможности для маневрирования и достижения необходи­мых компромиссов, что, к сожалению, в нашей стране только разви­вается.

Политическая ответственность Правительства перед Парла­ментом признается конституционными актами или обычаями и при­меняется на практике с учетом, конечно, того обстоятельства, что пока правительство опирается на устойчивое парламентское боль­шинство своих сторонников, его ответственность носит в значитель­ной мере номинальный характер.

В некоторых странах в соответствии с меняющейся расстанов­кой сил на внутриполитической арене отношения между Парламен­том и Правительством могут меняться и иногда ведут к восстановле­нию некоторых ранее утраченных позиций представительного уч­реждения. Возможны повороты к сохранению и даже повышению роли законодательных органов власти, что иногда пытаются пред­ставить как своеобразный "ренессанс классического парламентариз­ма". Например, в скандинавских странах, где большую часть време­ни у власти находились или находятся социал-демократические лиде­ры, правящая элита опасается наделять Правительство широкой сво­бодой действий, предпочитая сохранять Парламент в качестве своего главного орудия⁵⁹. Немалый опыт политического маневрирования имеет также финансово-промышленная элита Италии, Франции, Великобритании, ФРГ, Бельгии, других стран Запада.

Для лучшего уяснения российских проблем следует выделить основные узлы, где происходит взаимодействие и взаимовлияние ор­ганов законодательной и исполнительной власти. По нашему мне­нию, это: а) формы контроля и иного воздействия палат Федерально­го Собрания на исполнительную власть; б) формы воздействия исполнительной власти на законодательную; в) участие Правитель­ства Российской Федерации в законотворчестве.

Федеральное Собрание имеет ряд направлений деятельности. К ведению Государственной Думы согласно Конституции Российской Федерации относятся принятие законодательных актов, утверждение бюджета и контроль за его исполнением, контроль за соблюдением прав человека, участие в формировании правительства, объявление амнистии, представительство на международной арене и другие.

С самого начала своей деятельности нижняя палата оказалась в этом отношении в достаточно сложном положении. Новая Консти­туция Российской Федерации - текст, несущий на себе отпечаток сложных обстоятельств, при которых он был создан и принят. Как известно, отталкиваясь от предшествующего опыта деятельности Верховного Совета и Съезда народных депутатов РСФСР, она суще­ственно ограничила права и возможности представительной власти - особенно контрольные, но также и законотворческие. Например, если раньше целый ряд законодательных проблем решался путем принятия распорядительных постановлений Верховного Совета, то новым законодателям эта форма, придававшая определенную гиб­кость законодательному процессу, оказалась недоступна. На законо­проекты, требующие для их реализации выделения дополнительных средств из бюджета, теперь необходимо заключение Правительства Российской Федерации. Верхняя палата - Совет Федерации - имеет право отклонять законы, принятые нижней палатой. Депутаты лишились права на депутатский запрос и так далее.

Наконец, даже закрепленные Конституцией Российской Феде­рации за Государственной Думой полномочия фактически урезались в результате вторжений в сферу ее компетенции исполнительной вет­ви власти. Так, Государственной Думе не была предоставлена воз­можность участвовать в утверждении действующего Правительства, хотя Конституция Российской Федерации позволяет Президенту Рос­сийской Федерации выступить с такой инициативой. Многочислен­ные указы Президента Российской Федерации и постановления Пра­вительства стали фактически подменять принятие законодательных актов. В этой конкуренции нижняя палата находится в заведомо менее выгодном положении, так как на принятие закона уходит не менее трех месяцев, а решения органов исполнительной власти могут приниматься намного более оперативно.

Суженность полномочий Государственной Думы и вторжения других центров власти в сферу ее компетенции во многом предопре­делили ее действия, направленные на защиту своего властного статуса:

• 
  по максимально полному осуществлению тех полномочий, которые изначально оказались в ее распоряжении;
  
• 
  по созданию законодательной базы, необходимой для реали­зации тех функций, к исполнению которых она не могла приступить сразу;
  
• 
  по ограничению претензий конкурирующих центров власти на самостоятельное законотворчество;
  
• 
  по расширению собственных конституционных прав и воз­можностей;
  
• 
  по принятию неформальных мер воздействия на органы исполнительной власти.
  

Одним из первых шагов Государственной Думы стала реализа­ция ею права на объявление амнистии. Помимо очевидной полити­ческой направленности, этот шаг имел целью утвердить Государ­ственную Думу в качестве самостоятельного центра власти, с кото­рым так или иначе необходимо считаться. В этом же ряду находились предложения о вынесении на заседание Государственной Думы во­проса о доверии Правительству Российской Федерации в 1994 году. Однако тогда Правительство Российской Федерации отказалось вы­ступить с подобной инициативой. В 1995 году Государственная Дума продолжала исследовать границы собственного самоутверждения - основным лейтмотивом ее деятельности стало закрепление в качестве реального противовеса исполнительной власти. При этом конфрон­тация, к сожалению, стала средством дальнейшего отвоевывания жизненного пространства.

Июньский 1995 года правительственно-парламентский кризис дал новый повод вернуться к проблеме расширения полномочий Го­сударственной Думы. Комитет по законодательству вынес на рас­смотрение депутатов поправку к действующей Конституции Россий­ской Федерации, предполагавшую участие Государственной Думы не только в назначении Премьер-министра и его заместителей, но и ми­нистров обороны, иностранных дел и ряда других. Еще одна поправ­ка предусматривала наделение Государственной Думы правом вы­ражать недоверие отдельным министрам, невзирая на несогласие

Президента Российской Федерации. Обе поправки были отклонены, хотя тенденцию депутатский корпус обозначил достаточно четко.

Еще в 1994 году Государственной Думой в первом чтении были приняты законы о Счетной Палате и об Уполномоченном по правам человека. Это те немногие институты, которые подотчетны непо­средственно Федеральному Собранию. Без подведения под них соот­ветствующей законодательной базы представительная власть имела мало возможностей контролировать деятельность исполнительных органов. Правда, в то время как Счетная Палата уже реально рабо­тает, Уполномоченного по правам человека в стране до сих пор нет.

В целом, помимо депутатов Федерального Собрания, правом внесения законопроектов в Государственную Думу в соответствии с Конституцией обладают Президент, Правительство, представитель­ные органы субъектов государственной, а также иные субъекты за­конодательной инициативы (Конституционный Суд Государствен­ной, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации). В процентном отношении доля законо­проектов, внесенных в 1993-1995 годах депутатами Государственной Думы, составила 55 процентов, Правительством - 20 процентов, Пре­зидентом - 10 процентов, субъектами Российской Федерации и ины­ми субъектами законодательной инициативы - 15 процентов. С осо­бым вниманием комитеты относились к законопроектам, внесенным Президентом Российской Федерации или Правительством Россий­ской Федерации. В этих случаях Совет Государственной Думы на­стаивал на скорейшем их рассмотрении, даже если решение по ним грозило быть отрицательным.

Естественно, тут не обходилось без проблем. Практика показы­вает, что Государственная Дума работала в 1993-1995 годах с Прави­тельством Российской Федерации меньше, чем следовало бы. При внесении законопроектов на рассмотрение нижней палаты наиболее часто нарушалось конституционное требование (п.З статьи 104 Кон­ституции Российской Федерации), согласно которому законопроекты о введении или отмене налогов, об изменении финансовых обяза­тельств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы федерального бюджета, вносятся только при наличии заключения Правительства Российской Федерации. На совещаниях в Государственно-правовом управлении Президента Российской Феде­рации, к примеру, отмечалось, что не менее 80 процентов требо­вавших финансирования из федерального бюджета, рассматривалось в Государственной Думе без заключения Правительства Российской Федерации. В тех же случаях, когда заключение Правительства Рос­сийской Федерации оказывалось отрицательным и свидетельствова­ло об отсутствии бюджетных средств на финансирование закона, его обычно игнорировали.

Кроме того, во многом неурегулированными остались вопросы контроля представительной власти за деятельностью исполнитель­ной. В Конституции Российской Федерации проговорены лишь неко­торые аспекты такого контроля, связанные с назначением и прекра­щением деятельности высших должностных лиц и Правительства в целом. Однако не менее (если не более) важным моментом подобного контроля могло бы стать регулярное (например, раз в год) обсужде­ние результатов и программы деятельности исполнительной власти. Пока же такое обсуждение предусмотрено только при принятии бюджета, но при этом уровень детализации статей доходов и расхо­дов не позволяет увидеть многие черты стратегии Правительства и оставляет возможность для широких корректив такой стратегии. Вместе с тем данная проблема имеет не теоретический, а чисто прак­тический характер. Без ее разрешения вряд ли можно добиться устойчивого и сбалансированного функционирования системы орга­нов исполнительной власти.

В ситуации, когда исполнительные органы имеют возможность продвигать свои решения независимо от реакции законодателей, Государственной Думе грозит превращение в простого регистратора- оформителя инициатив Президента Российской Федерации и Прави­тельства Российской Федерации. Например, если бы Государствен­ная Дума в свое время отвергла предложенные ей варианты бюджета, средства все равно продолжали бы выделяться распорядительными актами правительства, а степень контроля за его действиями не уве­личилась бы. Поэтому Государственной Думой принимались труд­ные для нее решения об одобрении бюджетных проектов с тем, чтобы позднее хотя бы иметь возможность проконтролировать их исполне­ние. Этим можно объяснить отклонение правительственного законо­проекта о секвестре бюджета летом 1997 году.

Стремлением обеспечить контроль за деятельностью исполни­тельной власти объясняется единодушие, с которым Государственной Думой был принят Федеральный конституционный закон "О Кон­ституционном Суде Российской Федерации". С этим же связана ак­тивность Думы в разработке ряда законопроектов по СМИ, направ­ленных на перехват контроля над средствами массовой информации у исполнительной власти - весьма важным институтом для всех вет­вей власти, а также активное противодействие в 1995 году созданию Общественного российского телевидения.

Попытки Государственной Думы расширить сферу собствен­ных полномочий имели ограниченный успех. Во многом это было связано с тем, что они несли, как правило, вполне однозначную политическую - антипрезидентскую или антиправительственную - направленность. Поэтому у такого рода предложений было немного шансов получить необходимое большинство голосов. Радикальные проекты оппозиции о переподчинении Государственной Думе Мини­стерства финансов, о переходе от всенародного избрания Президента

Российской Федерации к его избранию коллегией выборщиков, об упразднении института президентства, о формировании коалицион­ного правительства и тому подобное, выдвигавшиеся в 1994 году, не встречали поддержки у основной массы депутатов. Дело заключа­лось в том, что в этих предложениях приоритет явно отдавался инте­ресам определенного политического лагеря в ущерб корпоративным интересам Государственной Думы как института. Многие из них фактически преследовали цель не столько исправить имеющиеся перекосы в системе разделения властей, сколько упразднить этот принцип как таковой.

К неформальным способам воздействия на исполнительную власть следует отнести думские слушания по актуальным вопросам текущего момента и вызовы для дачи объяснений представителей различных ведомств. Но опыт показывает, что и то и другое мало­эффективно. Решения Государственной Думы по текущим проблемам носят рекомендательный характер и никого ни к чему не обязывают, заслушивания членов кабинета дают депутатам лишь эмоциональ­ную разрядку, вместе с тем осложняя и без того непростые отноше­ния с президентскими и правительственными структурами.

Увы, более эффективным оказывается другой путь: неформаль­ный закулисный "торг" с теми или иными ведомствами с целью вы­работки взаимосогласованных решений. Однако при этом страдает открытость процесса принятия решений.

Исходя из вышеизложенного, можно констатировать явный пе­рекос в системе разделения властей, смещение центра тяжести от за­конодательной власти в пользу исполнительной. Депутаты Государ­ственной Думы не без основания чувствовали себя отстраненными от участия в принятии многих стратегических решений и неспособными к действенному исполнению формально имеющихся у них контроль­ных функций. Объективно возникновение такого перекоса объясни­мо теми условиями, в которых разрабатывалась и принималась но­вая Конституция Российской Федерации. Но несомненно также, что он уже провоцировал и впредь будет провоцировать законодатель­ную власть на попытки расширить неоправданно суженный объем ее полномочий, что может стать серьезным источником политической нестабильности.

Социологические исследования показывают, что большинство россиян (53 процента против 19 процентов) негативно оценивают ре­зультаты работы нижней палаты парламента.⁶⁰ 66 процентов респон­дентов полагают, что Государственная Дума "не отражает интересы своих избирателей". В то же время важно отметить, что в последние полгода число респондентов, положительно оценивающих деятель­ность Государственной Думы, несколько увеличилось - с 10 про­центов в мае до 19 процентов в сентябре 1997 года.

Судя по данным социологического опроса, многие респонденты с недоверием относятся к информации теле- и радиоканалов о дея­тельности нижней палаты Федерального Собрания. По словам 45 процентов опрошенных (против 30 процентов), "средства массо­вой информации необъективно освещают деятельность Думы" (Фонд общественного мнения, сентябрь 1997 года).

Несмотря на то, что значительная часть россиян негативно оценивает деятельность нижней палаты и склонна одобрить "жесткую" тактику Правительства Российской Федерации по отно­шению к ней, идея роспуска Государственной Думы Президентом Российской Федерации не находит поддержки в общественном мне­нии 52 процентов опрошенных (против 25 процентов) оценили бы негативно такое решение главы государства. 23 процента не имеют сформировавшегося по данному вопросу.

В небольшей степени готовы одобрить роспуск Государствен­ной Думы сторонники Б.Н. Ельцина, жители городов Москвы и Санкт-Петербурга (35 процентов), молодежь. Напротив, электорат КПРФ, жители сел и небольших городов отнеслись бы к такому шагу Президента Российской Федерации отрицательно.

Проведенный опрос показывает, что в последние полгода в об­ществе усилилось неприятие идеи роспуска Государственной Думы. С мая по сентябрь 1997 года число россиян, которые не одобрили бы такое решение Президента Российской Федерации, возрасло с 45 процентов до 53 процентов, а число тех, кто готов поддержать та­кую меру, снизилось с 34 процентов до 25 процентов (Фонд обще­ственного мнения, май и сентябрь 1997 года).

В свою очередь, с большей (чем роспуск Государственной Ду­мы) готовностью россияне поддержали бы вотум недоверия Прави­тельства Российской Федерации, который имеет право объявить нижняя палата Федерального Собрания. 38 процентов опрошенных одобрили бы такое решение Государственной Думы; противники подобных действий нижней палаты составляют 39 процентов. Не имеют сформировавшегося суждения по этому вопросу 23 процента респондентов.

Так же, как и в случае с возможным роспуском Государствен­ной Думы, за последние полгода сократилась потенциальная обще­ственная поддержка возможных конфронтационных шагов со сторо­ны нижней палаты парламента. С мая по сентябрь 1997 года число тех, кто одобрил бы объявление вотума недоверия Правительству Российской Федерации, уменьшилось с 45 процентов до 38 про­центов; все больше респондентов высказываются против такого шага (с 28 процентов до 39 процентов) (Фонд общественного мнения, май и сентябрь 1997 года.)

Как и Государственной Думе, Совету Федерации потребова­лось время на вхождение в непривычно узкое поле конституционных полномочий. Как и у Государственной Думы, его взаимодействие с центрами исполнительной власти складывалось далеко не беспро­блемно. Как и Государственная Дума, Совет Федерации предприни­мал немало усилий по защите и повышению своего властного стату­са.

Известно, что помимо одобрения законов, принятых Государ­ственной Думой, Конституция Российской Федерации наделяет Со­вет Федерации полномочиями по контролю за решениями исполни­тельной власти в "нештатных" ситуациях (таких, как введение чрез­вычайного или военного положения, использование вооруженных сил и некоторых других) и по участию в формировании высших ор­ганов судебной власти (назначение судей Конституционного, Вер­ховного и Высшего Арбитражного судов, Генерального прокурора).

В этой связи Совет Федерации с первых же шагов начал демон­стрировать свою самостоятельность, показав, что он отнюдь не соб­ирается превращаться во вспомогательный орган при исполнитель­ной власти. Вспомним, что свое самоутверждение этот орган начи­нал, подобно Государственной Думе, с ряда символических актов. Во-первых, при выборах "спикера" палаты "сенаторы" оказали ак­тивное сопротивление кандидатуре В.Шумейко, которую поддержи­вали Президент и Правительство Российской Федерации. Избрание состоялось только с третьей попытки и только после личного вмеша­тельства премьера В.Черномырдина. Во-вторых, Совет Федерации наотрез отказался утверждать в качестве Генерального прокурора А.Ильюшенко. Из неоднократных обсуждений этой темы явствова­ло, что дело не столько в личности претендента на этот пост, сколько в стремлении "сенаторов" сохранить право на законное проявление своих полномочий.

Опыт свидетельствует, что лояльное по отношению к Прези­денту и Правительству Российской Федерации поведение членов Со­вета Федерации имело определенные границы. Во-первых, оно ста­новилось агрессивным в тех ситуациях, когда решения исполнитель­ной власти начинали угрожать прерогативам членов Совета Федера­ции. (Обсуждение кандидатуры на пост Генерального прокурора бы­ло ярким примером нежелания членов Совета Федерации поступить­ся своими конституционными полномочиями.) Во-вторых, верхняя палата становится менее управляемой, когда обсуждаемые проблемы носят ярко выраженный политический характер. Примерами "политизированных" выбросов на заседаниях Совета Федерации явились, помимо специфического казуса с Генеральным прокурором, заслушивание и обсуждение отчета спикера Совета Федерации, неод­нократные попытки включить в повестку дня отчет премьера В.Черномырдина, обсуждение указа Президента Российской Федера­ции об усилении борьбы с организованной преступностью, "чеченская" тема и тому подобное.

Эти эпизоды заставили руководство верхней палаты частично дистанцироваться от курса Президента и Правительства Российской Федерации, которые усматривали в ней противовес политизирован­ной Государственной Думе, где преимущество было на стороне оппо­зиции.По многим экономическим и политическим вопросам оно ста­ло заявлять свою особую позицию, отличную от позиции исполни­тельной власти.

Однако самостоятельность верхней палаты по отношению к Президенту и Правительству Российской Федерации имеет свои пре­делы. В отношении Совета Федерации исполнительная власть обла­дает мощными каналами давления - через административные и фи­нансовые органы она может жестко контролировать глав админи­страций субъектов Российской Федерации.

Еще одной проблемой, наиболее четко обозначившейся в пери­од последней сессии V Государственной Думы, стала практика при­нятия законов одновременно во втором и третьем чтениях. (Это было характерно и для заседаний нижней палаты перед летними канику­лами в 1997 году.) Иногда закон принимался сразу в трех чтениях, что практически лишало Президента Российской Федерации воз­можности влиять на содержание законопроекта в процессе его рас­смотрения. В тех случаях, когда и Совет Федерации поддерживал принятый таким способом закон, Главное государственно-правовое управление Президента Российской Федерации нередко сталкивалось с расхождениями текста полученного Президентом Российской Фе­дерации законопроекта с тем, который был принят Государственной Думой. Подобного рода неточности были отмечены например в за­конах "О секретных изобретениях", "О соглашениях о разделе про­дукции", "О телевизионном вещании и радиовещании".

Большой объем работы законодательной работы, поражавший палату перед закрытием каждой сессии, способствовал возникнове­нию таких ситуаций. Небывалыми в этом отношении оказались засе­дания Государственной Думы 5, 6 и 8 декабря 1995 года. Приняв за три дня 61 закон и направив их на одобрение Совета Федерации, V Государственная Дума удалилась от законотворческих дел. Обилие документов, которые предстояло рассмотреть Президенту Россий­ской Федерации в установленный Конституцией четырнадцатиднев­ный срок, создало для президентских служб огромный объем работы. Аппарат Главного государственно-правового управления самым тщательным образом сверял идентичность текстов законов, приня­тых на заседаниях Государственной Думы, с теми текстами, которые были отправлены в Совет Федерации.

Предпринятая работа оказалась отнюдь не бесполезной. К примеру, среди множества технических погрешностей и неточностей была отмечена даже замена нескольких страниц в Федеральном законе "О науке и государственной научно-технической политике", что явилось основанием для его возвращения и поводом для острой перепалки двух палат Федерального Собрания.

Имея в виду право Конституционного Суда признать тот или иной закон неконституционным и в связи с нарушением процедуры его принятия, из-за неоднократных нарушений Конституции Россий­ской Федерации и регламентов палат Федерального Собрания, реально имевших место при повторном рассмотрении палатами не­которых законов, Президент возвратил их без рассмотрения в пала­ты парламента. Соответственно Совету Федерации созыва 1996 года попросту пришлось начать свою деятельность с аннулирования ито­гов голосований по десятку законопроектов.

Такое положение дел явно указывало на необходимость более формализованного, на уровне закона, регулирования взаимоотноше­ний Президента Российской Федерации и парламента, а также под­талкивало на поиск новых форм взаимодействия властей в законо­творческой деятельности. Накопленный опыт нашел отражение в до­работанном варианте законопроекта "О порядке принятия феде­ральных конституционных законов и федеральных законов", плани­руемого к внесению в Государственную Думу. Кроме того, Прези­дент Российской Федерации счел целесообразным назначить своих полномочных представителей в обеих палатах, а также в целях опре­деления порядка реализации права законодательной инициативы Президента Российской Федерации и его участия в законотворческом процессе при принятии федеральных законов Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 1996 года № 549 было утвержде­но Положение о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федера­ции в законотворческом процессе.

Необходимо отметить целенаправленные усилия Президента и Правительства Российской Федерации по институционализации вза­имоотношений с представительной властью. Одной из существенных причин октябрьского кризиса послужило то, что в прежней системе такие механизмы отсутствовали, более того, не было даже ясного осознания их необходимости. Различные ветви власти воспринимали друг друга скорее в качестве конкурентов, чем партнеров. Отсутствие регулярных рабочих контактов порождало, в свою очередь, взаимо­непонимание и нескоординированность действий.

Президентом Российской Федерации было сделано многое, чтобы не повторять прежних ошибок. Первым шагом стало его По­слание "Об укреплении российской государственности". Договор об общественном согласии расширил круг участников, готовых под­держать выраженные в Послании политические идеи, вывел согласи­тельный процесс из внутрипарламентских рамок в более широкое со­циальное пространство. Наконец, подписание Президентом Закона о статусе депутатов было расценено большинством парламентариев как проявление его доброй воли, как подтверждение его реальной го­товности к взаимодействию с депутатским корпусом.

Тенденция к нормализации взаимоотношений между различ­ными ветвями власти была закреплена в ряде институциональных нововведений.

Во-первых, в 1994-1995 годах предпринимались усилия по координации законодательных инициатив Президента, Правитель­ства Российской Федерации и Парламента. Не все они были удачны­ми, но главное заключается в том, что такие шаги делались. К акци­ям такого рода следует отнести создание в рамках Государственной Думы Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности, возглавляемой первым заместителем Председателя Го­сударственной Думы. Задуманная как орган, объединяющий усилия субъектов законодательной инициативы по реализации положений новой Конституции Российской Федерации, комиссия все же не смогла в полной мере справиться с этой задачей. Статус комиссии был и остается до настоящего времени неопределенным, а ее решения имеют лишь рекомендательный характер и, по существу, мало влия­ют на ход законотворческого процесса.

Во-вторых, в президентских структурах возникло сразу несколько центров по взаимодействию с органами представительной власти. За это направление работы отвечал помощник Президента Российской Федерации по работе с Федеральным Собранием и поли­тическими партиями; полномочные представители Президента Рос­сийской Федерации в палатах Федерального Собрания. В Админи­страции Президента было образовано Управление по взаимодей­ствию с политическими партиями, общественными объединениями и депутатами палат (в настоящее время Управление по внутренней по­литике).

В-третьих, аналогичные структуры создаются и начинают функционировать в Правительстве Российской Федерации, функции представительства которого в Федеральном Собрании были возло­жены на первого заместителя руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации.

В целях повышения эффективности взаимодействия Правитель­ства Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Рос­сийской Федерации, усиления роли представителей Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти в осуществлении законодательного процесса 21 декабря 1996 года было принято постановление Правительства Российской Федерации "О совершенствовании взаимодействия Правительства Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Россий­ской Федерации", которым было образовано Полномочное предста­вительство Правительства Российской Федерации в Федеральном Собрании Российской Федерации (далее - Полномочное представи­тельство) в составе полномочного представителя Правительства Рос­сийской Федерации в Государственной Думе, полномочного пред­ставителя Правительства Российской Федерации в Совете Федерации (далее - полномочные представители), статс-секретарей - заместите­лей (первых заместителей) министров Российской Федерации и статс- секретарей - заместителей (первых заместителей) руководителей дру­гих федеральных органов исполнительной власти.

Полномочные представители участвуют без специального ре­шения Правительства Российской Федерации в заседаниях соответ­ствующих палат Федерального Собрания Российской Федерации, в работе их комитетов, комиссий и других органов, а также организу­ют участие статс-секретарей - заместителей руководителей федераль­ных органов исполнительной власти и официальных представителей Правительства Российской Федерации по внесенным Правитель­ством Российской Федерации законопроектам в законодательной ра­боте палат.

Кроме этого, они непосредственно взаимодействуют по вопро­сам организации законопроектной работы с полномочными предста­вителями Президента Российской Федерации в палатах Федерально­го Собрания Российской Федерации, соответствующими подразделе­ниями Администрации Президента Российской Федерации и руково­дителями федеральных органов исполнительной власти.

Настоящим постановлением в штатах федеральных органов ис­полнительной власти, где отсутствовали статс-секретари, введены должности статс-секретарей - заместителей (первых заместителей) руководителей в пределах установленной каждому органу числен­ности заместителей руководителя. Статс-секретари - заместители (первые заместители) министров и руководителей других федераль­ных органов исполнительной власти стали назначаться на должность и освобождаться от нее только по согласованию с Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации - руководителем Аппарата Правительства Российской Федерации.

Руководителям федеральных органов исполнительной власти было рекомендовано возложить на статс-секретарей - заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти коор­динацию всей законопроектной деятельности соответствующих ор­ганов и поручить конкретным структурным подразделениям обеспе­чение деятельности указанных статс-секретарей.

В постановлении предусмотрено, что материалы, связанные с законодательным процессом, направляются федеральными органами исполнительной власти в адрес палат Федерального Собрания Рос­сийской Федерации, их комитетов и комиссий после определения статс-секретарями - заместителями руководителей федеральных ор­ганов исполнительной власти соответствия содержания указанных материалов позиции Правительства Российской Федерации.

Статс-секретарям - заместителям руководителей федеральных органов исполнительной власти вменено в обязанность участвовать в рассмотрении палатами Федерального Собрания Российской Феде­рации, их комитетами и комиссиями законопроектов и законов по вопросам ведения этих органов с целью аргументации позиции Пра­вительства Российской Федерации, в том числе изложенной в заклю­чениях, направляемых в Государственную Думу Федерального Со­брания Российской Федерации в соответствии с ч. 3 статьи 104 Кон­ституции Российской Федерации, замечаниях, предложениях и поправках.

И все же, несмотря на определенную институционализацию от­ношений между различными ветвями власти, оптимальный баланс их прав и возможностей пока не найден, его нащупывание продолжает­ся методом проб и ошибок. Президент Российской Федерации и Со­вет Федерации активно пользуются своим правом отклонения приня­тых Государственной Думой законов: если верхняя палата в среднем отклоняет каждый пятый закон, то Президент Российской Федерации - каждый четвертый. Чрезвычайно важно, чтобы эти "пробы" носили постепенный и конструктивный характер, а "ошибки" не угрожали самому существованию неокрепшего российского парламентаризма.

В этой связи остается лишь полагаться на здравый смысл поли­тиков, которые позволят устояться системе органов государственной власти и принять соответствующие законы, позволяющие безболез­ненно и эффективно взаимодействовать представительной и испол­нительной властям. Как здесь не вспомнить уникальный в истории США и весьма драматический уход переоценившего свои силы и возможности Р.Никсона с поста президента. Это свидетельствует о том, что некоторые "дремлющие" в обычных условиях полномочия конгресса США (в частности, его право привлекать президента к су­ду в порядке импичмента) при обострении конфронтации в высших эшелонах власти одной достаточно реальной угрозой их применения могут воздействовать на исполнительную власть и даже вынудить президента к отставке, несмотря на все усилия последнего воспрепят­ствовать этому. "Уотергейт" показал также, что функциональное правовое разделение полномочий между законодательной и испол­нительной властью установлено недостаточно жестко и постоянно меняется в соответствии с расстановкой политических сил. В России эти процессы приобретали более жесткий характер, например, в октябре 1993 года. (До сих пор не исключена возможность их повто­рения в тех или иных формах. Это наглядно показал процесс подго­товки к голосованию о недоверии Правительству Российской Феде­рации в Государственной Думе Российской Федерации в октябре 1997 года).

Практика показывает, что соотношение сил между законода­тельными, исполнительными и судебными органами непостоянно, но колебания обычно не выходят за определенные рамки, чем обеспечи­вается важная для политических элит "динамическая стабильность", некоторая устойчивость и гибкость государственной машины, кото­рая препятствует узурпации власти каким-либо одним органом.

Нарушение баланса в системе разделения властей, различного рода трения, конфликты, а иногда эффектное противоборство или даже политические скандалы между законодательными, исполни­тельными и судебными органами, нередко раздуваемые средствами массовой информации, на деле, однако, всегда совмещаются с их эффективным сотрудничеством в рамках единого государственного механизма, ибо такое взаимодействие гораздо более результативно и неизмеримо важнее для обеспечения основных и общих целей правя­щих элит.

Судя по данным сентябрьского 1997 года опроса о взаимоот­ношениях исполнительной и законодательной власти, проводимого в 39 регионах, большинство опрошенных из 1600 человек является сто­ронниками компромиссного урегулирования противоречий, возни­кающих между Президентом и Правительством Российской Федера­ции, с одной стороны, и Федеральным Собранием - с другой.

Действия Правительства Российской Федерации, объективно ведущие к обострению отношений с Государственной Думой, вряд ли бы нашли широкую общественную поддержку. Так, 37 процентов опрошенных указали, что "необходимо избегать конфликтов в рабо­те с Думой, идти на уступки". В то же время значительная часть рес­пондентов - 31 процент - сторонники "жесткой" тактики Правитель­ства Российской Федерации по отношению к нижней палате парла­мента.

Показательна реакция россиян на радиообращение Б.Ельцина, посвященное взаимоотношениям исполнительной власти с Государ­ственной Думой и выдержанное в достаточно жестком тоне. Обра­щение не привлекло большего внимания радиослушателей, чем предшествующие (за два последних месяца) выступления главы госу­дарства (регулярно проводимые исследования показывают, что об­ращения внимательно слушают в среднем 25-30 процентов россиян). Более того, если отзывы на предшествующие выступления Президен­та Российской Федерации были в основном положительными (65-75 процентов радиослушателей соглашались с тем, что говорил Б.Ельцин), на этот раз реакция общественного мнения оказалась бо­лее сдержанной. Но тем не менее большинство - 57 процентов (против 30 процентов) - одобрило содержание радиообращения (Фонд общественного мнения, октябрь 1997 года).

Итак, значительная часть россиян не одобряет конфронтацион- ные шаги исполнительной власти. Однако еще большее неприятие в общественном мнении вызвала бы "неконструктивная" тактика Государственной Думы. 65 процентов полагают, что "Дума должна быть нацелена на конструктивную работу с Президентом и Прави­тельством, искать с ними компромиссы". Только 21 процент опро­шенных придерживается иного мнения, полагая, что "Дума должна жестко стоять на своих позициях, даже ценой обострения отношений с Президентом, Правительством".

Вывод очевиден - большинство россиян являются сторонника­ми компромиссной тактики во взаимоотношениях двух ветвей госу­дарственной власти. При этом в обществе растет неприятие конфронтационных шагов как со стороны Государственной Думы, так и со стороны Президента и Правительства Российской Федера­ции.

Как справедливо отмечает А.А.Мишин, конфронтации Белого дома и Капитолия "никогда не перерастали рамок внутрисемейной ссоры и не приводили ни к каким значительным социальным измене­ниям"⁶¹. Для того, чтобы достигнуть аналогичного положения в Рос­сийской Федерации необходимо еще долгое время.