Курсовая. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук Москва 199 8 оглавление стр

• Название: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук Москва 199 8 оглавление стр
• Анкор: Курсовая
• Дата: 05.02.2023
• Размер: 2.45 Mb.
• Имя файла: sistema-organov-gosudarstvennoi-vlasti-v-rossiiskoi-federatsii.doc
• Тип: Диссертация; #920844
• страница: 3 из 19

орган государственной власти - составная часть механизма государства, действующего в сфере законодательной, ис­полнительной либо судебной власти, выступающего по поручению и осуществляющего свою деятельность от его имени, обладающего соб­ственной компетенцией, имеющего свою структуру, использующего присущие ему формы и методы деятельности, применяющего правовые нормы в пределах своей компетенции и издающего нормативные акты.

В Конституции Российской Федерации, федеральных законах, иных нормативно-правовых актах закреплены наиболее общие принципы, характеризующие каждую без исключения ветвь государ­ственной власти, состоящую из законодательных, исполнительных и судебных органов, каждый из которых самостоятелен. Всем этим органам присущи некие общие начала, вытекающие из духа и буквы Конституции Российской Федерации. Это прежде всего основопола­гающие принципы: демократизма, федерализма, частично выборно­сти, разграничения предметов ведения между органами законода­тельной, исполнительной и судебной власти, гласности. Перечислен­ные принципы в значительной мере характеризуют глубоко демокра­тический и цивилизованный характер государства и в то же время в недостаточной степени отражают специфику принципов организации и функционирования органов законодательной, исполнительной и судебной власти.

В правовой литературе имеются различные варианты перечня и трактовки принципов организации и деятельности органов власти.

Профессор Б.М.Лазарев различал социально-политические и организационные принципы государственного управления. Такой подход возможен и в известной мере обоснован, он является особен­но распространенным в учебной литературе по административному праву.¹⁸

Профессор Ю.М. Козлов несколько иначе, значительно уже по­нимает названные принципы, которые, по его мнению, сводятся к следующим: принципу федерализма, принципу сочетания централи­зации и децентрализации, принципу законности¹⁹.

Такой подход интересен, но представляется явно недостаточ­ным, не раскрывающим объемности и богатства содержания анали­зируемого явления.

Исследуя исполнительную власть, некоторые авторы (Д.Н.Бахрах) по существу обходят молчанием проблему принципов построения и деятельности органов исполнительной власти, либо лишь косвенно касаются их, что едва ли соответствует цели и задаче всестороннего исследования специфики органа исполнительной власти.

Д.М.Овсянко говорит о понятии, содержании и основных принципах исполнительной власти, а не органов исполнительной власти, что также едва ли можно признать правильным. Правда, за­тем в тексте книги автор говорит уже об органах исполнительной власти, которые в своей деятельности руководствуются рядом прин­ципов²⁰ . К ним Д.М.Овсянко относит следующие принципы: народо­властия; верховенства закона; разделения и взаимосдерживания вла­стей; разграничения полномочий федеральных и региональных орга­нов (правда, не ясно, какие органы причисляет автор к региональ­ным); законности; гласности; приоритета и гарантированности прав личности; федеративного устройства; централизации; дифференциа­ции (разделения) и фиксирования функций.

Как видим, набор принципов у данного автора оказался весьма разветвленным и сложным, подчас противоречивым и весьма разно­плановым, подчеркивающим отсутствие системности в подходе к проблеме и упорядоченности принципов, что не соответствует логике научного изложения правового материала в курсе конституционного и административного права. Вполне естественно, что возможны и другие подходы к такому вопросу, как принципы организации и дея­тельности органов государственной власти. Выскажем собственные соображения на этот счет.

Вопрос о принципах построения и деятельности государствен­ных органов - многоплановый, сложный, во многом дискуссионный. Он, можно сказать, в немалой степени касается самой сущности со­ответствующих государственных органов: органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Специфика принципов и их реа­лизации в особенности сложна и многогранна в процессе анализа данной проблемы применительно к органам государственной власти, сущность, статус, место и особенности которых мы исследуем в дан­ной главе.

Всю обозначенную проблему необходимо анализировать, руко­водствуясь "духом" и текстом Конституции Российской Федерации, в особенности статьей 10, в соответствии с которой государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. Органы зако­нодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Исходя из ч.2 статьи 3 Конституции Российской Федерации, гласящей, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Аккумулируя ранее высказанные соображения (Г.В.Атаманчуком, К.С.Вельским, Б.М.Лазаревым, Ю.М.Козловым, П.Т.Василенковым, Б.Н.Габричидзе, Д.Н.Бахрахом, А.П.Алехиным, Ц.А.Ямпольской, Д.М.Овсянко, М.И.Пискотиным, В.Г.Вишняковым и другими авторами), попытаемся сгруппировать и представить в це­лостном виде систему принципов организации (построения) и дея­тельности органов государственной власти Российской Федерации. Речь идет именно обо всех ветвях власти. (В связи с этим два общих замечания: во-первых, принципы не разделяются, искусственно не дифференцируются, а даются, излагаются вместе, так сказать, в кон­солидированном варианте; во-вторых, чтобы не создавать ис­кусственного разрыва, автор решил перечислить их совместно).

Итак, в систему принципов построения и деятельности органов государственной власти входят: 1) принцип федерализма; 2) принцип системности этих органов; 3) принцип иерархии, подчинения ниже­стоящих органов власти вышестоящим; 4) принцип централизации, децентрализации функций и решения этой проблемы в самой систе­ме; 5) принцип дифференциации (разделения) и фиксирования функ­ций и полномочий; 6) принцип профессионализма и компетентности; 7) принцип законности; 8) принцип гласности; 9) принцип наделения функциями и полномочиями и путем передачи одной частью (подсистемой), например органами исполнительной власти, другой ее части (подсистеме) части своих полномочий; 10) принцип взаимодей­ствия и согласованного функционирования органов законодатель­ной, исполнительной и судебной власти; 11) принцип участия граж­дан в формировании (избрании) органов законодательной и испол­нительной власти; 12) принцип контроля в процессе организации и функционирования органов власти.

Приведенная классификация несколько условна, но она позво­ляет по-новому взглянуть на данную проблему в целом, на систему и специфику принципов, которые характерны именно для построения и деятельности органов государственной власти.

1. 
   Принцип федерализма - это конституционное, объемное и глубокое начало, которое во многом обусловливает характер и спе­цифику всего организационно-правового строения современного российского государства в целом, а не только органов исполнитель­ной власти. "Элемент федерализма" закреплен в Конституции Рос­сийской Федерации применительно, например, к органам исполни­тельной власти непосредственно в ряде ее глав и статей. Например, в 4.1 статьи 1; статье 5; ч.З статьи 11; статьях 65-70 гл.З; пп."г", "е", "т" статьи 71; статье 72; ч.2 статьи 77; ч.4 статьи 78.
   

Принцип федерализма как одна из основ построения органов государственной власти глубоко и всесторонне сочетается с принци­пом совместной компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

2. 
   Принцип системности органов власти. Термин "система" применительно к государственным органам четко прописан в кон­ституционных нормах. Конечно, явление системности применяются к определенному кругу государственных органов в разной степени. Например, термин "система" сложнее применить к органам законо­дательной власти Российской Федерации и субъектов Российской
   

Федерации, поскольку и правовой статус, и наименование, и порядок образования и сроки легислатуры у них разные; каждый законода­тельный орган имеет свои существенные особенности. (Этот крайне серьезный вопрос предметно рассматривается во втором параграфе настоящей главы.)

Например, по отношению к органам исполнительной власти, стремясь укрепить исполнительную вертикаль, Конституция Россий­ской Федерации ввела термин "система", установив при этом опреде­ленные оговорки, ограничения, отражающие новые характер и усло­вия, в частности, построения и функционирования органов исполни­тельной власти. Речь идет о ч.2 статьи 77, которая предусматривает следующие особенности. Во-первых, определяются пределы ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. И только учитывая указанный объем и опре­деленные данной частью статьи 77 рамки Конституция Российской Федерации устанавливает: федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Феде­рации образуют единую систему исполнительной власти в Россий­ской Федерации.

3) Здесь вступает в действие принцип иерархии - подчинения нижестоящих органов вышестоящим. То есть указанное единство си­стемы увязывается с вышеназванными особенностями (пределы веде­ния Российской Федерации, полномочия субъектов Российской Фе­дерации). При этом говорится о единой системе исполнительной власти, а не о единой системе органов исполнительной власти. Как, например, в статье 8 Таможенного кодекса Российской Федерации говорится о единой системе таможенных органов Российской Феде­рации.

Этот принцип в полном объеме присущ Прокуратуре Россий­ской Федерации (ч.1 статьи 129 Конституции Российской Федерации) и отчасти судебным органам, образующим самостоятельную ветвь "судебной" власти. Словом, принцип иерархии требует дифференци­рованной интерпретации и применения к определенным видам госу­дарственных органов, в первую очередь к органам исполнительной власти. Например, в системе исполнительной власти принцип иерар­хии означает подчиненность нижестоящих органов вышестоящим, исходя из единства системы, руководство из единого центра ниже­стоящими органами.

4) Принцип централизации и децентрализации. Долгие годы основополагающим при построении и функционировании государ­ственного механизма был принцип демократического централизма. В новых условиях и с учетом "демонтажа" административно- командной системы демократический централизм стал препятствием на пути коренных социально-экономических и политических преоб­разований, и новая Конституция Российской Федерации не учла его. Значит ли это, что от элементов централизации и децентрализации, без учета которых не может функционировать ни одно демократиче­ское, свободное правовое и цивилизованное государство следует от­казаться? Конечно, нет. Необходимо только разумное и сбалансиро­ванное сочетание централизации и децентрализации при построении и деятельности органов государственной власти.

Чтобы эффективно и нормально управлять (участвовать в управлении) общественными процессами (экономическими, полити­ческими, социальными), необходимо в организации управления при­менять как элементы централизации, так и децентрализации, что в сочетании сможет обеспечить в целом эффективность деятельности управления, особенно органов исполнительной и судебной власти. Децентрализация - это закрепление в законодательном порядке предметов ведения и полномочий за тем или иным органом, которые он должен осуществлять самостоятельно без вмешательства со сто­роны вышестоящих органов. При этом отсутствует "расщепление" предметов ведения и полномочий по вертикали, что имеет место при совместном ведении²¹ .

Сказанное выше позволяет сделать общий вывод: сочетание централизации с децентрализацией является относительно оптималь­ным вариантом, принципом построения и функционирования органов государственной власти с учетом их четкого деления на федеральные органы власти и органы власти субъектов Российской Федерации.

5. 
   Принцип дифференциации (разделения) и фиксирования функций и полномочий. Каждый орган власти наделен определенны­ми, свойственными ему полномочиями, и в то же время его компе­тенция, то есть функции, права и обязанности, должна быть юриди­чески четко фиксирована, закреплена в определенных нормативно- правовых актах. Каждый орган власти имеет свой правовой статус, в котором фиксируются задачи, функции, полномочия. Это положение полностью относится к органам как законодательной, так и испол­нительной и судебной власти. Фиксирование их функций и полномо­чий осуществляется в различного вида правовых актах. Например, фиксирование функций палат Федерального Собрания, Правитель­ства и Президента Российской Федерации - в Конституции и в соот­ветствующих Федеральных конституционных законах, функций Кон­ституционного Суда - в Конституции и в Федеральном конституци­онном законе о Конституционном Суде; функций министерств - в по­ложениях о них и тому подобное.
   
6. 
   Принцип профессионализма и компетентности. Хотя данный принцип можно считать всеобщим для любой из систем органов или институтов государственной власти, для органов исполнительной и судебной власти, в силу их характера, особенностей, функций, целе­вого предназначения и других моментов, данный принцип имеет осо­бое значение.
   

В сущности, по содержанию эта деятельность может быть условно названа правительственной. Для ее осуществления крайне необходим развитый профессионализм и компетентность, без кото­рых ни о каком эффективном общем управлении, согласовании дей­ствий различных по характеру министерств, государственных коми­тетов, других государственных органов не может быть и речи, не го­воря уже о направленной на решение общегосударственных задач "штабной" деятельности в целом. Поэтому этот принцип должен быть реализован в правительственной деятельности сотрудников, функционеров и тем более - занимающих в государственном аппара­те более или менее значимые должности лиц. Аналогично это отно­сится к деятельности судов, где установлены особые требования к профессиональной подготовке лиц, занимающих должности судей.

7) Принцип законности пронизывает всю систему органов го­сударственной власти. Каждый из них действует на основе Конститу­ции, федеральных законов, актов Президента и Правительства Рос­сийской Федерации.

В этом случае необходимо подчеркнуть, что как вся система власти в Российской Федерации, так и отдельные ее ветви и органы требуют соответствующего и эффективного правового регулирова­ния, то есть наличия правовой основы.

Исходные, фундаментальные положения на сей счет содержатся в самой Конституции Российской Федерации, остальные (текущее, динамичное регулирование, касающееся органов власти) - в феде­ральных законах, других многочисленных нормативно-правовых актах.

8. 
   Принцип гласности обусловлен самим содержанием и духом Конституции Российской Федерации и распространяется, с известной спецификой, на органы всех трех ветвей государственной власти. Собственно без открытости, гласности нельзя серьезно говорить о демократизме и правовом государстве.
   
9. 
   Принцип наделения функциями и полномочиями путем пере­дачи от одной части (подсистемы) органов исполнительной власти другой ее части (подсистеме) определенной части своих полномочий. Этот принцип юридически закреплен в ч. 2 и 3 статьи 78 Конститу­ции Российской Федерации. Наделение полномочиями может осу­ществляться в форме их передачи или делегирования. Реализация этого принципа позволяет, например, исключить какое-либо полно­мочие из компетенции государственного органа и включить его в компетенцию местного самоуправления (ч.2 статьи 123 Конституции Российской Федерации).
   
10. 
    Принцип взаимодействия и согласованного функционирова­ния органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Этот принцип - следствие действия принципа разделения властей, от­раженных в ряде статей Конституции Российской Федерации - п. "г" статьи 71; п."н" статьи 72; статья 73; ч. 1,2 статьи 77; ч.2 статьи 80.
    
11. 
    Принцип участия граждан в формировании (избрании) орга­нов законодательной и исполнительной власти. В сущности, данный принцип закреплен в статье 32 Конституции Российской Федерации и в текущем законодательстве, в частности, применительно к выборам глав администраций, краев и областей (губернаторов).
    
12. 
    Принцип контроля в процессе организации и функциониро­вания органов власти. Контроль - всеобщее начало, которое прони­зывает все властные звенья и ячейки государственного механизма как системы. Эта крупная проблема требует отдельного анализа.
    

Таким образом, нами в целостном виде проанализированы основные принципы организации и деятельности органов государ­ственной власти, которые в совокупности характеризуют демокра­тизм и специфику механизма функционирования власти в Российской Федерации, построенного на основе "разделения властей". Вместе с тем представляется более важным продолжить исследование понятия системы органов государственной власти по Конституции Россий­ской Федерации, принятой в 1993 году.

§2. Понятие системы органов государственной власти по Конституции Российской Федерации

Системы государственных органов в разных странах неодина­ковы. Они зависят от географических факторов (в малых госу­дарствах, где нет административно-территориального деления, вы­падает наиболее массовое звено - местные органы), от национально­го состава населения (в ряде стран создаются национально- государственные единицы и, следовательно, особые органы), от фе­деративной или унитарной структуры государства (в федерациях есть особая система органов ее субъектов), от политического режима (особая система органов управления существует, например, в услови­ях военных режимов) и так далее. Важнейшее значение имеют гос­подствующая в стране идеология, политическая доктрина и консти­туционно-правовая концепция, которыми руководствуются лица, стоящие у рычагов управления обществом. Например, В.Е.Чиркин различает три основные современные модели систем государствен­ных органов: централизованно-сегментарную, моноцефальную ("цефале"по-древнегречески - голова) и монотеократическую.²²

Централизованно-сегментарная система неразрывно связана с концепцией разделения властей и системой сдержек и противовесов, с постулатом, согласно которому органами государственной власти являются только основные центральные органы, действующие в масштабе всей страны (глава государства, парламент, правительство и другие), а также их представители на местах. Выборные же органы на местах рассматриваются лишь как органы местного самоуправле­ния. На облик этой системы оказывают влияние и другие факторы, а именно, принципы правления большинства и защиты прав мень­шинства, правового государства и другие.

Эта система складывается из нескольких видов различных ор­ганов, формируемых неодинаковыми способами, имеющих опреде­ленную компетенцию и особенности функционирования. Эти разли­чия, коренящиеся в идее разделения властей, определяют сегментар­ную сторону системы. В то же время это вовсе не разрозненный на­бор элементов, органы государства объединены общими задачами, целями управления обществом, методами управления, имеющими единые принципы. Только взятые все вместе они составляют целост­ную систему, что обусловливает ее нейтралистскую сторону.

Органы данной системы можно классифицировать по трем ви­дам, каждый из которых является, в свою очередь, определенной подсистемой. Это органы законодательной, исполнительной и судеб­ной власти.

Такая система может существовать только в условиях граждан­ских режимов. Она особенно эффективна в развитых странах в усло­виях политической стабильности, прочного политического плюра­лизма. Попытки ввести ее в ряде развивающихся стран оказывались неудачными, хотя в отдельных из них, при особенно благоприятных условиях (определенный уровень политической культуры, соответ­ствующие традиции, длительный предшествующий опыт использо­вания некоторых ее элементов и др.), она существует, по крайней ме­ре в усеченных вариантах. По нашему мнению, это относится и к со­временной России.

Рассматривая проблемы, связанные с организацией системы органов государственной власти, прежде всего стоит обратиться к опыту регламентирования статуса высших органов государственной власти в предыдущих Конституциях. Иначе просто не будет понятно, какая же система органов государственной власти создана и разви­вается в современной России.

В недавнем прошлом только совокупность Советов народных депутатов считалась единой системой органов государственной влас­ти, в эту систему не включались органы государственного управле­ния, органы суда. Это содержавшееся в Конституции СССР 1977 го­да, Конституции РСФСР 1978 года и в Конституциях других союз­ных и автономных республик. Положение о том, что Советы народ­ных депутатов непосредственно руководят всеми отраслями государ­ственного, хозяйственного и социально-культурного строительства.

Теория Советов как полновластных и "работающих корпора­ций", обладающих полнотой государственной власти и соединяющих в своей деятельности законодательство, организацию исполнения законов и контроль, обусловила включение в основные законы Сою­за ССР и республик такого положения, которое опровергалось пра­вительственными постановлениями и практикой работы партийных и исполнительных органов²³ .

Предыдущие Конституции СССР и республик закрепляли не только единую в лице Советов народных депутатов систему органов государственной власти но и определяли, соответственно, высшие органы государственной власти и управления СССР, высшие органы государственной власти и управления в союзных республиках, выс­шие органы государственной власти и управления автономных рес­публик, местные органы государственной власти и управления. Таким образом, органы государственной власти в целом подразделя­лись на высшие (СССР, союзных и автономных республик) и местные органы государственной власти и управления. Из названной града­ции государственных органов -органы государственной власти СССР и республик, органы государственного управления (Совет Мини­стров СССР - Правительство СССР - высший исполнительный и рас­порядительный орган государственной власти СССР; Совет Мини­стров союзной республики - Правительство союзной республики - высший исполнительный и распорядительный орган государствен­ной власти союзной республики; Совет Министров автономной рес­публики - Правительство автономной республики; исполнительные и распорядительные органы местных Советов народных депутатов) - исключались органы правосудия.

Такая "модель-схема" организации системы органов государ­ственной власти и управления, просуществовавшая в течение дли­тельного времени, сковывала, сдерживала государственно-властную активность, снижала эффективность деятельности различных госу­дарственных органов.

Поскольку органами государственной власти признавались только Советы народных депутатов, а их совокупность- от сельских и поселковых Советов до вышестоящих Советов во главе с Верховным Советом СССР - составляла "единую систему" органов государ­ственной власти, постольку отдельные государственные органы - ор­ганы государственного управления (исполнительные и распоряди­тельные органы), органы правосудия, государственного арбитража, прокуратуры - исключались из категории "органы государственной власти", а в силу подконтрольности и подотчетности (согласно ста­тьи 2 Конституции СССР 1977 года) всех других государственных органов Советам народных депутатов считались чуть ли не органами "второго сорта". Хотя многие из них, выполняя партийные директи­вы, как правило имели реальную власть и влияние на Советы народ­ных депутатов - единственные органы государственной власти.

Исключение других государственных органов из числа консти­туционно признаваемых органов власти, являвшееся по своему изна­чальному замыслу искусственным, носило целенаправленный харак­тер, поскольку формально, возвышая Советы как якобы единствен­ные и подлинные органы государственной власти, КПСС имела се­рьезные правовые и иные политико-организационные возможности и "ресурсы" для обеспечения фактического господства партийно- бюрократического аппарата в центре, в республиках и на местах.

Необходимо подчеркнуть еще один момент. В Конституциях были помещены единые главы об органах государственной власти и управления (высших, местных). Такой подход призван был "подкрепить" "концепцию" соединения в Советах представительной, законодательной власти и организации исполнения законов, то есть государственного управления. На самом деле исполнительная и рас­порядительная деятельность, то есть реальная исполнительная власть, оказалась по существу бесконтрольной, во многом формаль­ной и урезанной властью выборных представительных органов - Советов, десятилетиями провозглашавшихся высшей формой прав­ления народа. В прежних Конституциях органы управления опреде­лялись (применительно к высшим органам) как исполнительные и распорядительные органы государственной власти либо как испол­нительные и распорядительные органы (исполнительные комитеты) местных Советов народных депутатов.

В тот период государственными органами являлись высшие исполнительные и распорядительные органы государственной власти Союза ССР и союзных республик ( Советы Министров - Правитель­ства СССР, союзных республик.) Однако конституционный статус названных государственных органов изначально "выглядел" ущерб­ным по сравнению со статусом Верховных Советов союзных респу­блик, являвшихся высшими органами государственной власти этих республик.

Названные исполнительные и распорядительные органы юри­дически полностью зависели от соответствующих Верховных Сове­тов, были ответственны перед ними и им подотчетны. В систему ор­ганов государственной власти органы управления, исполнительные и распорядительные органы не включались, хотя и значились в единых разделах Конституции СССР 1977 года (разделы У и У1) и Конститу­ций республик. Кроме того, по Конституции 1977 года и следующим ей Конституциям союзных и автономных республик трудно было определить, какие из органов, помимо Совета Министров - Прави­тельства, относятся к исполнительным и распорядительным органам, то есть к органам управления. Однако задолго до Конституции СССР 1977 года и последующих республиканских Конституций в правовой и научно-литературный оборот прочно на долгие годы во­шли термины "государственное управление", "органы государствен­ного управления".

Наиболее широкое распространение данные понятия получили со времени принятия и последующей реализации Конституции СССР 1936 года. В ней имелись две главы (У и У1), которые назывались соответственно "Органы государственного управления Союза Совет­ских Социалистических Республик" и "Органы государственного управления союзных республик".

В соответствии с данными главами к числу органов государ­ственного управления Союза ССР относились не только высший ис­полнительный и распорядительный орган государственной власти СССР - Совет Министров СССР, а в союзных республиках - Советы Министров этих республик, но и общесоюзные, союзно- республиканские и республиканские министерства, руководившие порученной им отраслью. Тем самым Конституцией 1936 года в чис­ло органов государственного управления включались органы общего управления - Советы Министров и органы отраслевого управления - министерства.

Конституция 1977 года сделала существенный шаг вперед в этом направлении. Во-первых, она "ввела" в конституционно- правовой оборот термин "межотраслевое управление", то есть меж­отраслевое государственное управление; во-вторых, помимо мини­стерств предусматривались государственные комитеты, а также дру­гие подведомственные Совету Министров органы. Так п.7 статьи 131 Конституции предусматривал, что Совет Министров СССР образует в случае необходимости при Совете Министров СССР комитеты, главные управления и другие ведомства по делам хозяйственного, социально-культурного и оборонного строительства.

В интересующем нас плане, то есть с точки зрения характери­стики системы государственных органов, в Конституцию 1977 года, в отличие от предыдущих Советских Конституций, впервые был вве­ден самостоятельный раздел 1У "Советы народных депутатов и по­рядок их избрания", в статье 89 которого устанавливалось, что Вер­ховный Совет СССР, Верховные Советы союзных и автономных рес­публик и все нижестоящие Советы, вплоть до самых многочисленных - поселковых и сельских, составляют единую систему органов госу­дарственной власти. По Конституции 1977 года единой системой ор­ганов государственной власти признавалась только упомянутая выше система Советов, все другие государственные органы являлись под­контрольными и подотчетными Советам народных депутатов.

В научных исследованиях, иногда и в учебной литературе, со­вокупность органов государственного управления рассматривалась в качестве относительно самостоятельной системы государственных органов. На основе соответствующих законодательных актов о суде укоренились, стали признанными термины "судебная система", "единая централизованная система прокуратуры".

Представляется, что именно после принятия Конституции 1977 года вопросы системы, системности получили значительную на­учно-теоретическую разработку применительно как к организации и деятельности органов Советского государства в целом, так и к основным их видам (органам государственной власти; органам госу­дарственного управления; органам правосудия, прокуратуры, а позднее - также и в отношении органов народного контроля и госу­дарственного арбитража). Полезное само по себе и в особенности для развития науки государственного и административного права иссле­дование явлений системности, распространенное в том числе и на структуру государственных институтов и органов, в то же время от­ражало явную тенденцию наступления административно-командной системы на подлинно демократические институты и учреждения, процесс усиливавшегося и в сущности бесконтрольного давления то­талитарного Советского государства на закрепленные в Конститу­ции права и свободы граждан, курс на их свертывание и отказ от них.

Без коренной реформы самого государства, характера и струк­туры государственной власти, которая, в соответствии с мировым цивилизованным опытом, основывалась на принципе разделения властей, невозможно было дальнейшее прогрессивное развитие рос­сийского общества, проведение глубоких, по существу революцион­ных, социально-экономических преобразований в России.

Попытки реформировать государство, организацию государ­ственной власти, ее структур, органов и институтов стали предпри­ниматься после распада Союза ССР и даже немного ранее - сразу после упразднения ГКЧП в 1991 году. Эти попытки получили свое отражение в изменениях и дополнениях Конституции Российской Федерации 1978 года. К сожалению, в том что касается государ­ственной власти и статуса ее органов, внесенные в Конституцию из­менения, хотя и "выглядели" прогрессивными по сравнению с предыдущими положениями и нормами, однако, как уже отмечалось, были во многом непоследовательными и противоречивыми. Приме­нительно к анализируемым нами аспектам - то есть государственной власти и ее органам - просматриваются очевидные внутренние про­тиворечия конституционных положений и норм: с одной стороны, закрепление в качестве незыблемой основы конституционного строя и системы государственной власти принципа разделения властей; с другой - осуществление народом государственной власти через Сове­ты народных депутатов.

Стремление во чтобы то ни стало сохранить привилегирован­ный статус Советов, их мнимое всевластие в ущерб другим государ­ственным органам четко прослеживается в ряде глав и статей данной Конституции. Вслед за союзным появляется Съезд народных депута­тов Российской Федерации, который вместе с Верховным Советом Российской Федерации, Верховными Советами республик в составе Российской Федерации, краевыми, областными Советами, Советами автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга образует систему представительных органов госу­дарственной власти в Российской Федерации. То есть в Конституцию вводится новое понятие - "система представительных органов госу­дарственной власти".

Этот институт характеризуется следующими особенностями: во-первых, это только представительные, то есть выборные органы; во-вторых, это хотя и ведущая, но все-таки только часть представи­тельных органов государственной власти; в-третьих, только о них говорится в Конституции 1978 года как о системе представительных органов государственной власти; в-четвертых, круг местных Советов народных депутатов сокращается, и местные органы государствен­ной власти и управления не включаются теперь в систему представи­тельных органов государственной власти, а входят в систему местно­го самоуправления.

Понятие "система" и принцип системности применительно к государственным органам и иным властным структурам широко ис­пользуются в данной Конституции в отношении представительных органов государственной власти, органов правосудия, местного самоуправления. Однако не говорится о системе органов государ­ственного управления (исполнительной власти).

Это связано с тем, что хотя в самой Конституции принцип раз­деления властей провозглашается, но по существу при определении статуса совокупности исполнительных органов (органов государ­ственного управления) он последовательно не регламентируется.

Правда в этом случае надо сделать существенную оговорку в связи с введением в Российской Федерации и республиках в составе Российской Федерации института Президента. Согласно статье 121¹ Конституции Президент Российской Федерации является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти.

В статье 132¹ предусматривалось, что глава исполнительной власти (Президент) республики в составе Российской Федерации вхо­дит в единую систему исполнительной власти Российской Федерации, возглавляемую Президентом Российской Федерации. Это - конститу­ционная норма принципиального характера, означающая, во- первых, признание и регламентирование единой системы исполни­тельной власти Российской Федерации, во-вторых, признание Прези­дента Российской Федерации главой системы исполнительной власти Российской Федерации, в-третьих, частично определяющая струк­турное построение системы исполнительной власти - Президент Рос­сийской Федерации, Совет Министров (Правительство Российской Федерации), глава исполнительной власти - Президент республики в составе Российской Федерации, Совет Министров республики в со­ставе Российской Федерации, исполнительные органы (органы госу­дарственного управления) края, области, автономной области, авто­номного округа, города федерального значения (соответственно краевая, областная администрация). Можно сказать, что эти консти­туционные положения подготовили правовую базу для принятия но­вой Конституции Российской Федерации.

Конституция 1993 года ознаменовала концептуальный, прин­ципиально новый подход к трактовке характера государственной власти, ее главного теоретико-правового обоснования - принципа разделения единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. А вслед за тем и создание, в соот­ветствии с этим принципом, самостоятельных органов законодатель­ной, исполнительной и судебной власти. В Конституции 1993 года многократно затрагиваются, регламентируются прямо или косвенно вопросы о системе, системности в целом органов государственной власти и органов законодательной, исполнительной и судебной власти.

Вначале кратко об используемых в связи с этим терминах, применяемых в Конституции. Во-первых, в ней четко различаются: а) органы государственной власти Российской Федерации; б) органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

В Конституции неоднократно используется термин "система органов государственной власти". Правда, не рассматривается вопрос, о какой именно системе идет речь: о системе органов госу­дарственной власти Российской Федерации или о системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, либо в целом о системе органов государственной власти в Российской Феде­рации? Это порождает немало вопросов, которые требуют разъясне­ния.

Поскольку настоящая глава посвящена анализу проблемы органов государственной власти Российской Федерации, постольку в данном случае требуется уточнение ряда понятий и терминов. В Кон­ституции в рассматриваемом плане используются такие термины: федеральная государственная власть (ч.4 статьи 78,); федеральные ор­ганы государственной власти Российской Федерации (ч.4 статьи 5); система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти (п."г" статьи 71).

По нашему мнению, понятия "органы государственной власти Российской Федерации" и "федеральные органы государственной власти" равнозначны. Однако термин "система органов государ­ственной власти", используемый в Конституции (в статье 12, п."н" статьи 72) как собирательное, некое общее понятие, вне конкретиза­ции субъектно-территориального масштаба деятельности органов, в отличие, например, от термина "система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов" (ч.1 статьи 77), требует разъяснения. Условно говоря, данное понятие охватывает системы (подсистемы) органов государственной власти Российской Федера­ции и органов государственной власти субъектов Российской Феде­рации. Причем при всей функциональной и организационной взаимосвязанности каждая из названных систем относительно само­стоятельна и отличается значительной спецификой.

Теоретическим обоснованием наличия, как видно из изло­женных выше рассуждений, некой системы органов государственной власти является принцип единства системы государственной власти. Действие и реализация данного принципа в условиях федеративного устройства российского государства и наличия широкого, многооб­разного круга субъектов Российской Федерации проявляются в виде создания и функционирования не только системы федеральных орга­нов государственной власти, но и системы (подсистемы) органов го­сударственной власти субъектов Российской Федерации.

Нашей задачей поэтому является не только рассмотрение об­щих теоретических и конституционных проблем государственной власти и выявление места и статуса различных государственных ор­ганов, но и анализа общих черт и специфики органов государствен­ной власти Российской Федерации, то есть федеральных органов государственной власти.

Как мы уже отмечали, термин "система органов государствен­ной власти" не имеет четкого и однозначного истолкования. Поэто­му в анализируемой в данной главе проблеме общей характеристики федеральных органов государственной власти основополагающим представляется п."г" статьи 71, относящий к ведению Российской Федерации установление системы федеральных органов законода­тельной, исполнительной и судебной власти, порядок их организации и деятельности.

Можно выделить определенные функциональные и организа­ционные основания, то есть системообразующие факторы, позво­ляющие рассматривать совокупность органов законодательной, исполнительной и судебной власти в качестве системы. Каковы же основания и системообразующие факторы?²⁴ Хотя названные состав­ные части системы - это самостоятельные органы законодательной, исполнительной и судебной власти, все они взаимосвязаны опреде­ленной функциональной общностью: Федеральное Собрание; Прави­тельство Российской Федерации, суды Российской Федерации.

Президент Российской Федерации, осуществляя вместе с названными органами государственную власть, являясь главой госу­дарства, принимает участие в осуществлении каждой из разновидно­стей единой государственной власти своих функций, непосредственно взаимодействуя с органами законодательной, исполнительной и судебной власти.

Президент Российской Федерации является системообразую­щим элементом рассматриваемой системы, поскольку он - гарант Конституции, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Чем обусловливается и в каких направлениях, сферах, областях деятельности проявляется названная выше функциональная общ­ность, то есть в широком смысле единство функциональных целей, задач каждой из трех разновидностей федеральных органов государ­ственной власти? Прежде чем понять и оценить значение функцио­нальной общности как системообразующего фактора, необходимо проанализировать новый характер современного российского госу­дарства. Ведь государственная власть в целом и ее три "ветви" не существуют сами по себе, не являются "замкнутыми", изолирован­ными друг от друга феноменами, они теснейшим образом связаны с государством, являются проводниками его целей и задач.

Задачи укрепления российского государства прямо связаны, как отмечалось в февральском 1995 года Послании Президента Россий­ской Федерации, с действенностью государственной власти, с пре­одолением отставания государственных институтов и их представи­телей от потока новых проблем и задач, с отладкой механизмов влас­ти²⁵. В 1997 году в аналогичном Послании главной причиной неэф­фективности власти названо "несоответствие между новой конститу­ционной организацией государства... и во многом сохранившимися старыми подходами, структурами, методами управления"²⁶.

Поэтому, не прояснив (хотя бы кратко) наиболее общие глав­ные задачи и функции современного российского государства, не­возможно более конкретно рассмотреть проблемы системы и систем­ности и в отношении федеральных органов законодательной, испол­нительной и судебной власти. В том числе и в плане раскрытия характера их задач и целей, элементов функциональной общности.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации есть демократическое федеративное правовое государство с республикан­ской формой правления. К этому определению добавляются еще две принципиальные характеристики - это социальное и светское госу­дарство. Данными определениями и формулировками в решающей степени предопределяются природа государства, характер его задач и функций. Они частично конкретизируются в статье 2, в которой под­черкивается: "Человек, его права и свободы являются высшей цен­ностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства".

Задачи, обязанности, функции российского государства опре­деляются и в других статьях Конституции Российской Федерации. Например, при определении Российской Федерации как социального государства предусматривается, что в Российской Федерации охра­няются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные га­рантии социальной защиты. То есть в данной и других статьях Кон­ституции устанавливаются задачи и функции государства в социаль­ной сфере. В экономической сфере гарантируются единство экономи­ческого пространства, свободное перемещение товаров, услуг и фи­нансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, признание и защита равным образом частной, госу­дарственной, муниципальной и иных форм собственности, гаранти­руются право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной зако­ном экономической деятельности.

В Конституции устанавливаются также задачи, функции, на­правления правового регулирования в области обороны, безопас­ности, внешней политики и международных отношений, внешнеэко­номических отношений. В правоохранительной сфере это - гаранти­рование судебной защиты прав и свобод человека и гражданина, право на получение квалифицированной юридической помощи, в том числе помощи адвоката, принцип презумпции невиновности, право обжалования в суд решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, обще­ственных объединений и должностных лиц.

Таким образом, исходя из положений и норм Конституции, можно условно (то есть с определенной степенью дифференциации) выделить четыре основных направления функции Российского госу­дарства: 1) в социально-культурной сфере ; 2) в экономической сфе­ре; 3) в области обороны, безопасности, внешней политики и между­народных отношений, внешнеэкономических отношений; 4) в пра­воохранительной сфере.

Функциональная общность федеральных органов государствен­ной власти и их разновидностей - органов законодательной, исполни­тельной и судебной власти предопределяется тем, что они, вместе взя­тые, (и каждая разновидность органов в отдельности) участвуют в осуществлении перечисленных выше функций Российского госу­дарства. Конечно, с учетом специфики органов законодательной, исполнительной и судебной власти каждый из них участвует в вы­полнении названных функций в определенном объеме и присущих ему формах.

В целом же такое участие указанных органов в осуществлении задач и функций государства является системообразующим факто­ром, соединяющим, сплачивающим в некое единое целое совокуп­ность федеральных органов законодательной, исполнительной и су­дебной власти.

Данный вывод находит подтверждение в статье 18 Конститу­ции: "Права и свободы человека и гражданина являются непосред­ственно действующими. Они определяют смысл, содержание и при­менение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосуди- ем"(курсив мой. - Б.Е.).

Президент Российской Федерации Б.Н.Ельцин подчеркивал: "Защита прав личности - обязанность абсолютно всех государствен­ных и муниципальных органов. Каждый из них обязан защищать права граждан в рамках своих конституционных задач и присущими ему методами"²⁷ .

Системообразующими факторами являются и организационно- правовые принципы деятельности федеральных органов законода­тельной, исполнительной и судебной власти. Хотя отброшен (может быть незаслуженно), много лет существовавший принцип "демократического централизма", объединявший с помощью жест­кой централизации разнообразные государственные органы в верти­кально соподчиненные целостные образования, отвергавшие по су­ществу децентрализацию, самостоятельность и инициативу регио­нальных и местных органов и звеньев, тем не менее имеются опреде­ленные организационные взаимосвязи между всеми федеральными ор­ганами законодательной, исполнительной и судебной власти. Во-первых, все они в целом формируются на демократической пра­вовой основе: Государственная Дума Федерального Собрания изби­рается гражданами Российской Федерации, а Совет Федерации об­разуется на основе равного представительства от каждого субъекта Российской Федерации. Во-вторых, хотя в целом в порядке форми­рования федеральных органов исполнительной власти в силу их характера господствует принцип назначения, налицо функциониро­вание принципа выборности на уровне субъектов Федерации.

Конституция предусматривает демократический порядок фор­мирования Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда. Судьи перечисленных высших судебных орга­нов назначаются Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации.

Функциональные и организационные взаимосвязи федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти имеют и другие конституционно-правовые формы проявления.

Субъектами законодательной инициативы являются Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд, Вер­ховный Суд, Высший Арбитражный Суд, то есть глава государства и все другие высшие государственные органы. Причем только их совместное взаимодействие и взаимосвязь позволяют, как видно из конституционных норм и в целом из характера и процедуры законо­дательного процесса, обеспечить нормальную и эффективную зако­нодательную деятельность.

Тесная взаимосвязь между законодательной, исполнительной и судебной властью проявляется в том, что, например, согласно ч.З статьи 104 Конституции Российской Федерации законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при нали­чии заключения Правительства Российской Федерации.

Между Конституционным Судом, с одной стороны, и Советом Федерации, Государственной Думой, Правительством - с другой воз­никают определенные отношения и взаимосвязи, поскольку Консти­туционный Суд разрешает дела о соответствии Конституции Россий­ской Федерации федеральных законов, нормативных актов Прези­дента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации.

То есть налицо взаимосвязи между одним из федеральных ор­ганов судебной власти и федеральными органами законодательной и исполнительной власти.

Таким образом, кратко рассмотренные выше функциональная общность и организационные взаимосвязи, присущие федеральным органам законодательной, исполнительной и судебной власти, позволяют рассматривать их в качестве системы. Такой общий вывод основывается, как отмечалось, на п."г" статьи 71 Конституции Рос­сийской Федерации.

Признание данной совокупности органов в качестве системы не означает тождества характера, конкретных функций и полномочий организационной структуры органов, входящих в основные состав­ные части рассматриваемой системы. Каждая из составных частей и органы, входящие в нее, обладают значительной спецификой, обус­ловленной природой и характером соответственно законодательной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти.

В заключение общесистемной характеристики органов государ­ственной власти Российской Федерации необходимо сделать сле­дующие обобщающие выводы.

Первый: совокупность федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти - это ведущая, главенствующая часть (система) в общей системе государственной власти Российской Федерации. Такой вывод обусловлен местом, ролью и характером, которые присущи им в государственном механизме Российской Фе­дерации.

Второй: наличие системообразующих оснований и факторов не означает, что разновидности органов, входящих в данную систему, равнозначны, не имеют специфических особенностей и черт, которые существенно отличают друг от друга соответственно органы законо­дательной, исполнительной и судебной власти. Каждая из названных разновидностей органов (законодательной, исполнительной, судеб­ной власти) обладает значительными функциональными особенно­стями, а также спецификой организационного строения, применяе­мых форм и методов деятельности.

Третий: правовое регулирование статуса федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти далеко не за­вершено, а в отношении значительной части этих органов находится в начальной стадии. В целом - это конституционные основы статуса данных органов, закрепленные в Конституции 1993 года. Однако текущее правовое регулирование охватывает федеральное законода­тельство, определяющее статус Правительства Российской Федера­ции; федеральные законы об общих принципах организации пред­ставительных и исполнительных органов государственной власти, о выборах депутатов Государственной Думы, о судебной системе Рос­сийской Федерации, о Конституционном Суде, Верховном Суде, Высшем Арбитражном Суде и иных федеральных судах.

Причем состояние и эффективное функционирование указанной системы в целом и ее составных частей во многом обусловливает в силу федеративных связей Российской Федерации и ее субъектов и других факторов процесс становления и последующего совершен­ствования и упрочения системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также формирующегося местно­го самоуправления. Следовательно, система органов государственной власти Российской Федерации представляет собой сочетание трех вет­вей власти, структурно и организационно разделенных (по выполняе­мым функциям и занимаемым уровням), и вместе с тем связанных интегрирующим институтом главы государства, правовыми нормами и реализующих функции государства.

На наш взгляд, такой вариант подхода к определению системы органов государственной власти Российской Федерации может слу­жить достаточно кратким выражением ее сущности.