Курсовая. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук Москва 199 8 оглавление стр

• Название: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук Москва 199 8 оглавление стр
• Анкор: Курсовая
• Дата: 05.02.2023
• Размер: 2.45 Mb.
• Имя файла: sistema-organov-gosudarstvennoi-vlasti-v-rossiiskoi-federatsii.doc
• Тип: Диссертация; #920844
• страница: 1 из 19

л*-./"




Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федераци

ид, м V м ВАК ^РОСС!М1_г




>укописи

Система органов государственной власти в Российской Федерации

Специальность 12.00.02 - конституционное право,

государственное управление, административное право, муниципальное право







Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук

Москва - 199

8ОГЛАВЛЕНИЕ

Стр.

Система органов государственной власти в Российской Федерации 1

8ОГЛАВЛЕНИЕ 3

§2. Понятие системы органов государственной власти по Конституции Российской Федерации 32

§ 10. Проблемы становления системы органов 233

государственной власти в субъектах Российской Федерации 233

Государственный аппарат Российской Федерации (схема государственных органов) 269

П. Нормативно-правовые акты субъектов Федерации 276

III. Научная литература по теме 280

V. Реферативные сборники 302

VI. Словари, справочники 302

УП. Диссертации и авторефераты диссертаций 303

Актуальность темы исследования. Современное состояние госу­дарственной власти Российской Федерации показывает, что ее ре­форма осуществляется под воздействием вполне определенных тра­диций, а на складывающуюся систему органов влияет инерция преж­них властных отношений тоталитарного государства. В ход идут прежние формы и методы, присущие командно-административной государственности. Во многом этому способствует и неразвитость федерального законодательства, в особенности тех нормативно- правовых положений, которые способствуют подлинной реализации принципа разделения властей, продекларированного в Конституции Российской Федерации.

Задачи укрепления Российского государства прямо связаны с действенностью государственной власти, с преодолением отставания государственных институтов и их представителей от потока возни­кающих проблем и задач, с отладкой механизмов власти, что было отмечено в Послании Президента Российской Федерации Федераль­ному Собранию в 1995 г.¹. В аналогичном Послании 1997 г. главной причиной неэффективности власти названо "несоответствие между новой конституционной организацией государства... и во многом сохранившимися старыми подходами, структурами, методами управления"².

В практике построения новой Российской государственности одним из узловых пунктов являются вопросы власти, ее организации и осуществления. Для современной юридической науки весьма акту­ально исследование различных концепций власти и, в частности, тео­рии разделения властей и построение на основе последней эффектив­но функционирующей системы органов государственной власти. Это связано с тем, что находящаяся в процессе становления система орга­нов государственной власти в современной России функционирует в условиях общественной нестабильности и противоречий. Одна из основных проблем заключается в следующем: система федеральных органов власти как относительно молодая, неустойчивая и до конца не оформившаяся, сегодня не использовала всех внутренних резервов совершенствования, что объективно обусловливает потребность глу­бокого анализа общественно-политических и правовых концепций, положенных в основу Конституции Российской Федерации, чтобы скорректировать их с учетом реального опыта и перспектив государ­ственного строительства.³

Не претендуя на охват всех вышеназванных проблем, автор диссертационной работы ставит задачу критически рассмотреть ряд важнейших вопросов становления и развития доктрины разделения властей, а также практики ее применения в Российской Федерации. Он исходит из того, что Российская Федерация полноценно начала складываться совсем недавно - с акта подписания Федеративного до­говора и принятия Конституции Российской Федерации 1993 года.

Важным элементом концепции федерализма является организа­ция собственно системы государственной власти в России. Принцип осуществления государственной власти в Российской Федерации основан на разделении властей. Конституция РФ (ст. 10) гласит: "органы законодательной, исполнительной и судебной власти само­стоятельны". В то же время конституционное положение о том, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между фе­деральными и региональными властями, ставит перед федеральным законодателем нелегкую задачу: в условиях соблюдения принципа разделения властей обеспечить на основе законов единство системы государственной власти.

В условиях такого сложного государственного организма, где сталкиваются, переплетаются жизненно важные интересы многих его составляющих частей, важно выявить и обозначить основные на­правления развития российского федерализма, характер властеотно- шений Российской Федерации и ее субъектов, основные конституци­онно-правовые принципы и механизм разграничения предметов ве­дения и полномочий между органами государственной власти Рос­сийской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. К настоящему времени Российская Федерация подписала договоры и соглашения с рядом своих субъектов. Эти двусторонние договоры о разграничении предметов ведения и полномочий вызывают порой острые дискуссии, в которых высказываются полярные точки зрения по данному вопросу: от необходимости приостановления такой практики до принятия федерального закона, устанавливающего еди­ные требования к заключению подобных договоров.

Актуальность темы исследования связана также с тем, что и в субъектах Российской Федерации происходит реальное становление системы органов государственной власти на основе принципа разде­ления властей. Причем этот процесс идет без законодательного "сопровождения" на федеральном уровне, он неравномерен в респу­бликах, входящих в состав Федерации, по-своему складывается в краях и областях, особую специфику имеет в автономных областях и в автономных округах, входящих в состав края или области. Иногда, как показывает законотворческая практика в субъектах Федерации, возводимый в абсолют принцип разделения властей в жизни порож­дает серьезные проблемы: речь идет о создании и функционировании системы органов власти субъекта Федерации, взаимоотношениях с органами местного самоуправления.

Догматическое восприятие принципа разделения властей про­является в том, что государственную власть понимают как "делимый предмет", который сначала расчленяется на три блока, затем неодно- ратно делится на части и в результате при отсутствии должной централизации агенты власти получают в свой "удел" некие полно­мочия, "кусок" или "кусочек" власти. Можно сказать, что в совре­менной России уже четко обозначился предел, за которым деление единой власти на части по "ветвям", по уровням власти (федеральный, субъектов Федерации и местного самоуправления) грозит обернуться тотальной неуправляемостью и распадом государ­ственности.

Степень научной разработанности проблемы. Над рассматри­ваемой проблемой достаточно активно и в течение многих лет рабо­тали профессора С.А.Авакьян, С.С.Алексеев, Г.В.Атаманчук, К.С.Вельский, И.Л.Бачило, Д.Н.Бахрах, П.Т.Василенков, В.Г.Вишняков, А.В.Васильев, Р.Ф.Васильев, Б.Н.Габричидзе, Ю.М.Козлов, О.С.Колбасов, Н.Г.Кобец, Б.М.Лазарев, В.В.Лазарев, Ю.И.Лейбо, Г.В.Мальцев, М.И.Пискотин, И.Н.Пахомов, В.С.Пронина, С.В.Соловьева, Ю.А.Тихомиров, С.Э.Жилинский, Т.М.Шамба, Я.Н.Уманский, Н.В.Черноголовкин, А.И.Экимов, Б.С.Эбзеев, Ц.А.Ямпольская и другие авторы. Их труды заложили теоретические основы, фундамент для современного понимания ха­рактера и специфики государственного органа, системы органов го­сударственной власти. Вместе с тем эта проблематика остается акту­альной, а интерес к ней в связи с глубокими политическими и соци­ально-экономическими преобразованиями в России не только не снижается, а непрерывно возрастает, о чем свидетельствуют исследо­вания и работы последних лет.

Следует также отметить, что тема конституционной реформы 1989-1993 г. исследована явно недостаточно, а в имеющихся работах преобладают теоретические и исторические подходы.⁴Современная же ситуация такова, что научные идеи взаимодействия различных государственных властных структур в рамках права и по­средством правовых институтов требуют своего воплощения в ре­альных юридических конструкциях государственного механизма. При этом надлежит исходить из того, что в систему обеспечения кон­ституционной целостности Российской Федерации, безусловно, включаются все государственные органы, а также органы местного самоуправления, общественные объединения, должностные лица и граждане. Однако главенствующее положение принадлежит системе органов государственной власти, каждый из которых при реализации своих функций должен предусматривать комплекс зависящих от него мероприятий по соблюдению конституционной законности. Следует отметить, что в диссертации проблемы "судебной" ветви власти рас­сматриваются лишь в связи с взаимодействием Конституционного Суда Российской Федерации с законодательной и исполнительной властями.

Цели и задачи исследования. Цель диссертационного исследо­вания состоит в том, чтобы на основе положений юридической науки и анализа практики жизнедеятельности государства выявить, осмыс­лить и определить основные проблемы развития системы органов го­сударственной власти в Российской Федерации, наметить возможные направления совершенствования демократической федеративной го­сударственности на примере опыта властеотношений между Россий­ской Федерацией и ее субъектами по вопросам разграничения пред­метов ведения и полномочий между их органами государственной власти, разработать теоретические и нормативные модели становле­ния принципиально новых взаимоотношений в механизме Россий­ского государства.

Важнейший из рассматриваемых аспектов охватывает органи­зацию и деятельность федеральных структур правового государства, основанные на принципах народовластия, федерализма и разделения властей. Именно сложность реализации таких принципов предпола­гает поиск средств развития правовой системы и укрепления системы органов государственной власти. Отсюда вытекают основные задачи диссертационного исследования:

• 
  раскрыть наиболее значимые принципы и дать комплексное определение органа государственной власти и системы органов госу­дарственной власти;
  
• 
  рассмотреть вопросы разделения компетенции и взаимодей­ствия федеральных органов государственной власти в соответствии с Конституцией 1993 года;
  
• 
  проанализировать практику конституционно-правового ре­гулирования разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов;
  
• 
  изучить нормативно-правовую базу субъектов Федерации, на основании которой в них строится система органов власти с учетом формирования новых отношений органов государственной власти и местного самоуправления;
  
• 
  определить источники противоречий в системе органов госу­дарственной власти современной России и предложить возможные направления по их устранению.
  

Теоретической и методологической основой данного исследова­ния послужил системный подход к анализу правовых и организаци­онных проблем современного этапа развития федеративных отноше­ний в России в их динамической взаимосвязи. В соответствии с миро­воззренческой и основной методологической установкой, принятой автором, проблемы организации власти, ее разделения и разграниче­ния полномочий исследуются как комплексная правовая проблема.⁵Все это вызвало необходимость применения разнообразных методов исследования, в числе которых: сравнительно-правовой, структурно- функциональный, конкретно-социологический и другие. Юридиче­ская специфика темы потребовала обращения к конституционному, административному и муниципальному праву.

Настоящее исследование сформировалось в результате изуче­ния и использования большого научно-монографического материала (в том числе зарубежного), законопроектов, публикаций по вопросам организации государственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Правовую основу диссертации со­ставляют конституционное и текущее законодательство, норма­тивные правовые акты органов государственной власти (по состоя­нию на декабрь 1997 г.). Изучено также соответствующее законода­тельство СССР, РСФСР, ряда зарубежных стран.

Эмпирическая база диссертационной работы основывается на анализе деятельности федеральных органов законодательной и исполнительной власти России, некоторых субъектов Федерации, региональных ассоциаций, а также результатов социологических ис­следований, проведенных с участием диссертанта в 1995-1997 годах в 39 субъектах Федерации. Существенным источником познания прак­тики стало личное участие соискателя в разработке схем управления для Приморского и Хабаровского краев, Сахалинской и Курганской областей, подготовке проектов указов и заключений на законопроек­ты, докладных записок для государственных органов, в том числе Президента Российской Федерации, содержащих предложения по ре­форме государственного механизма, реорганизации структур власти. Кроме того, автором был использован собственный практический опыт более десяти лет работы в исполнительных органах власти рай­онного, областного звена, а также на главных и высших должностях федеральной государственной службы.

Научная новизна исследования обусловлена проблемами разви­тия системы органов государственной власти в период становления рыночной экономики, демократизации политических процессов, по­вышения роли права и закона в гражданском обществе. Предпринята попытка критически осмыслить новейшую практику реализации норм Конституции Российской Федерации 1993 года.

Настоящая работа является одним из первых комплексных ис­следований, в котором процессы построения системы органов госу­дарственной власти в России анализируются на основе принципа разделения властей. Наряду с теоретическими аспектами акцент делается на рассмотрении практических вопросов взаимодействия органов законодательной и исполнительной властей в системе орга­нов государственной власти, показывается место института Прези­дента во властной системе и его влияние на "ветви власти", создание системы "сдержек и противовесов". Особое внимание в диссертации занимает организация государственной власти в субъектах Федера­ции, ее соотношение с местным самоуправлением, а также проблема разграничения предметов ведения и полномочий между органами го­сударственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Основные элементы научной новизны выдвигаемых на защиту положений таковы.

В теоретическом "блоке" исследованы системообразующие принципы и разработано авторское определение системы органов государственной власти в Российской Федерации, как сочетания трех ветвей власти, структурно и организационно разделенных (по вы­полняемым функциям и занимаемым уровням), вместе с тем связан­ных интегрирующим институтом главы государства, правовыми нормами и реализующих функции государства;

дано комплексное определение органа государственной власти как составной части механизма государства, действующего в сфере законодательной, исполнительной либо судебной власти, высту­пающего по поручению государства и осуществляющего свою дея­тельность от его имени, обладающего собственной компетенцией, имеющего свою структуру, использующего присущие ему формы и методы деятельности, применяющего правовые нормы в пределах своей компетенции и издающего нормативные акты.

В конституционно-правовом "блоке" делаются выводы: - о необходимости разработки правового механизма, обязы­вающего главу государства, при определении основных направлений внутренней и внешней политики, учитывать мнение Федерального Собрания Российской Федерации и позволяющего эффективно pea- лизовывать согласованные политические установки через систему органов исполнительной власти;

• 
  приостановлении практики регулирования федеративных от­ношений путем заключения двухсторонних договоров, до принятия Федерального закона "О принципах и порядке разграничения пред­метов ведения и полномочий между органами государственной влас­ти Российской Федерации и органами государственной власти субъ­ектов Российской Федерации", в котором следует предусмотреть бо­лее детальное распределение предметов ведения и полномочий между законодательными и исполнительными органами власти Федерации и ее субъектов, одновременном анализе исполнения обязательств по ранее заключенным договорам и приведении их в соответствие с вы­шеупомянутым законом;
  
• 
  необходимости разработки правовой основы, позволяющей субъекту Российской Федерации самостоятельно _в назначать (избирать) своего представителя (не являющегося главой исполни­тельной власти субъекта Федерации) для работы в Совете Федерации на постоянной основе.
  

В административно-правовом "блоке" предлагаются следующие направления по совершенствованию системы органов государствен­ной власти:

• 
  создание устойчивого механизма взаимодействия контроль­ных органов власти путем принятия Федерального закона "О госу­дарственном контроле" и образования федерального контрольного органа в системе исполнительной власти на основе ликвидации Главного контрольного управления Президента РФ и института полномочных представителей Президента РФ в регионах, с возложе­нием руководства таким органом на Президента РФ в порядке, уста­новленном ст.32 Федерального конституционного закона "О Прави­тельстве Российской Федерации";
  
• 
  укрепление вертикали исполнительной власти за счет созда­ния в субъекте Российской Федерации органа федеральной исполни­тельной власти как элемента, интегрирующего территориальные подразделения федеральных органов исполнительной власти;
  
• 
  уточнение конституционных положений о статусе органов местного самоуправления, позволяющих субъектам Федерации соз­давать органы местной государственной власти на уровне админи­стративно-территориальных единиц, т.е. расширить территориаль­ные пределы действия государственной власти.
  

Кроме того, вносятся конкретные предложения в Федеральный конституционный закон "О Правительстве РФ" и законопроекты "Об общих принципах организации законодательных и исполни­тельных органов государственной власти субъекта РФ", "Об основах отношений края или области с входящим в их состав автономными округами", "О принципах и порядке разграничения предметов веде­ния и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ".

Практическое значение диссертационного исследования заклю­чается в возможности использовать его результаты в научной разра­ботке проблем конституционного и административного права, включая преподавание в высшей школе, подготовке учебно- методических пособий. Теоретические выводы исследования могут служить основой для законотворческой деятельности как на уровне Федерации, так и ее субъектов. Предлагаемые автором направления реформирования системы органов государственной власти в России могут оказать практическое влияние на создание оптимальной системы органов власти.

Апробация результатов исследования. Результаты диссертаци­онного исследования обсуждены и апробированы на заседаниях методического семинара и кафедр государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации и экономической социологии Межотраслево­го института повышения квалификации при Государственном коми­тете по статистике Российской Федерации. Положения диссертации были использованы при подготовке учебников для вузов "Конституционное право Российской Федерации" М., 1996 г., "Российское административное право" М., 1998 г. и монографии "Система органов государственной власти в современной России" М., 1997, положительные рецензии на которую опубликованы в жур­налах "Российская Федерация сегодня" № 1 (16) за 1997 год и "Законодательство и экономика" № 23-24 за 1997 год. Материалы диссертации используются автором в педагогической практике как заместителя заведующего кафедрой экономической социологии МИПК при Госкомстате РФ.

Структура и содержание работы

Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих де­сять параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.ГЛАВА I. Понятие и принципы системы органов государственной власти в Российской Федерации