Курсовая. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук Москва 199 8 оглавление стр

• Название: Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук Москва 199 8 оглавление стр
• Анкор: Курсовая
• Дата: 05.02.2023
• Размер: 2.45 Mb.
• Имя файла: sistema-organov-gosudarstvennoi-vlasti-v-rossiiskoi-federatsii.doc
• Тип: Диссертация; #920844
• страница: 12 из 19

§ 9. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации

и ее субъектов

Для федеративного устройства государства важно не только провести принцип разделения властей по "горизонтали". Любая федерация состоит из земель, штатов, то есть субъектов федерации, каждый из которых выполняет некоторые государственные функции, делегированные ему центром, самостоятельно, а часть - совместно с федеральным центром. Правовой основой этой деятельности должна являться Конституция Российской Федерации и заложенное в ней разграничение предметов ведения и полномочий между федеральны­ми органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В настоящее время продолжает идти полемика, какой должна стать Российская Федерация: конституционной или договорной? В такой постановке вопрос о правах субъектов становится едва ли не самым главным препятствием на пути разделения властей по "вертикали". Под "договорной" имеется в виду право субъектов Рос­сийской Федерации определять своим договором собственный объем полномочий, центр в этом случае правомочен регулировать все остальные вопросы. "Конституционная" теория, напротив, предпо­лагает, что субъектам передаются лишь те полномочия, которые не принадлежат федеральному центру.

Противники "договорной" федерации предупреждают об опас­ности одностороннего разрыва договоров тем или иным субъектом. Противники "конституционной" модели говорят, что целостность России строится на разнообразии и силе ее субъектов, а не на унифи­кации их статусов. И те, и другие, как правило, приписывают оппо­нентам крайние точки зрения: раз вы говорите "договорная" - значит вы за право выхода из федерации. И наоборот: вы говорите "конституционная" - значит унитарная (а там и до тоталитарной рукой подать!).

На самом деле проблема гораздо острее, ибо от ее грамотного юридического решения зависит судьба целостности Российского го­сударства.

К сожалению, в основе практики регулирования федеративных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами лежит до­говор о разграничении полномочий и предметов ведения. Попытаем­ся ответить на вопросы: что заставляет федеральный центр вновь и вновь обращаться к такому, не всегда оправданному средству, как договор, вместо того, чтобы сконцентрировать свои усилия в сфере развития соответствующего законодательства? Что вызывает сомне­ние в договорной модели взаимоотношений между Российской Фе­дерацией и ее субъектами?

В этой связи следует выявить, прежде всего, процессы, происхо­дящие в системе взаимоотношений край, область - автономный округ.⁸⁸

Показательно, что, например, известный конфликт между Тюменской областью, с одной стороны, и Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами - с другой, носит не нацио­нально-политический (и даже не социально-политический), а эконо­мико-административный характер.

В социально-экономическом смысле конфликт является выра­жением борьбы местных элит за контроль над богатейшими ресурса­ми региона: здесь находится основная нефтегазовая база России, служащая стабильным источником получения большой прибыли. Отсюда заинтересованность политических элит региона в сохранении (или приобретении) рычагов административного и экономического регулирования нефтегазового комплекса (лицензии, квоты, налоги и так далее).

В политико-правовом плане проблема проистекает от прежней системы национально-государственного устройства, соподчинен- ности административно-территориальных единиц. Принцип сопод- чиненности не был устранен с подписанием Федеративного договора. В результате он пришел в противоречие с принципом равенства таких административных (национально-государственно-

территориальных и так далее) единиц, как субъекты Российской Фе­дерации.

В национально-этническом измерении проблема представляется следующим образом. Несмотря на то, что названия округов являются производными от названий коренных народов, населяющих их тер­ритории, конфликт между округами и областью не может тракто­ваться как межнациональный. Этнический фактор играет в нем под­чиненную роль. Освоение месторождений нефти и газа, сопро­вождавшееся массовой миграцией из других регионов страны, приве­ло к резкому уменьшению в составе населения округов доли корен­ных народов, вследствие чего округа фактически утратили функцию политического представительства этих народов. Тем самым сложи­лось еще одно противоречие, которое заключается в том, что, оста­ваясь формально национально-территориальными образованиями, округа фактически стали административными единицами, обслужи­вающими интересы "вненационального" нефтегазового комплекса. В свою очередь, интересы коренных народов находят свое выражение, главным образом, лишь в деятельности этнокультурных обществен­ных объединений, функционирующих вне рамок официальных структур и органов власти. Если такая заинтересованность област­ных структур очевидна, то интерес окружных институтов власти должен быть сформулирован достаточно отчетливо. Иными словами, какую пользу могут извлечь округа, оставаясь в составе области: что может предоставить им область?

Как известно, Тюменская областная структура, исторически яв­ляясь преемницей существовавшей здесь ранее региональной губерн­ской системы управления, до открытия в этом районе месторождений нефти и газа представляла региональные интересы сибирского насе­ления с поправкой на идеологические установки советского времени.

Со времени появления в этом регионе нефтегазового комплекса областная структура фактически видоизменила свое ролевое назна­чение и стала выразительницей интересов федерального уровня влас­ти. По мере того как стала истощаться сырьевая база в южной части района и появилась потребность в освоении северных месторожде­ний, областная структура объективно утратила свою ценность для нефтегазового комплекса, так как принцип эффективности управле­ния требовал приближения центра принятия политических решений к источникам нефти и газа, где концентрировались все технико- экономические мощности, которые уходили все дальше и дальше от областного центра - Тюмени. Этот процесс естественным образом обусловил ориентацию интересов нефтегазового комплекса на окружные органы власти как политический и управленческий меха­низм.

Другой аспект проблемы - взаимоотношения Таймырского и Эвенкийского автономных округов с Красноярским краем, на терри­тории которого они расположены. Вопрос до сих пор стоит остро. Достаточно вспомнить недавние события, когда при поддержке прежнего руководства Российского акционерного общества "Норильский никель" было развернуто движение за передачу города Норильска из состава Красноярского края в состав Таймырского автономного округа. Соответственно возникли коллизии и при ре­шении вопросов приватизации, бюджета и так далее.

Вывод очевиден: крупные промышленные синдикаты выступа­ют инициаторами административно-территориального переуст­ройства, беззастенчиво вторгаясь при этом в компетенцию Россий­ской Федерации.

Выдвигается и другая проблема - интересы коренного населе­ния. До сих пор существует очень большой разрыв в уровне и образе жизни и ценностях, свойственных основным социально- экономическим группам населения округов (коренные народы Севе­ра, сибирское старожильческое население, мигрантские группы).

Слабость заявленных как Тюменской областью, так и автоном­ными округами позиций проявляется в том, что обе стороны практи­чески игнорируют проблему выживания коренных народов Севера. При этом область противопоставляет этой проблеме вопрос о на­циональных меньшинствах, проживающих в южной части, в то время как округа, внешне прикрываясь формально сохраняющимся нацио­нально-территориальным статусом, реально выполняют функции представительства прямо противоположных нуждам коренных наро­дов интересов нефтегазового комплекса, разрушающего места их проживания, социокультурную среду.

Между тем в интересах центральной федеральной власти, несу­щей историческую ответственность за судьбу коренных народов Севера, найти такое комплексное решение конфликта между областью и округами, которое одновременно создавало бы хотя бы минимальные гарантии правам коренных народов. Защите интересов коренных народов могло бы способствовать учреждение различных форм местной автономии (национальные районы, поселки и т.п.), гарантирующих им реальное национальное самоуправление.

Обсуждается, в частности, идея предоставления Ханты- Мансийскому и Ямало-Ненецкому автономным округам статуса фе­деральных округов, юридически гарантирующего соблюдение обще­государственных интересов. На наш взгляд, эта идея слабо мотиви­рована. Содержание статуса федерального округа пока не определе­но, его отличие от статуса округа как субъекта Российской Федера­ции не выяснено. Нельзя к тому же не учитывать, что предоставление тому или иному округу известных преимуществ по сравнению с дру­гими округами будет расценено последними как несправедливое, вы­зовет их требование установления такого же статуса и т.п.

В декабре 1991 года, когда еще не было Федеративного догово­ра, Тюменская область заключила с округами соглашение, основан­ное на следующем подходе: не делить область, а делить полномочия на собственно областных органов, совместные полномочия, полно­мочия округов. Получился сведенный в единый документ своего рода минифедеративный договор. Это обеспечивало и интересы экономи­ки, и более однотипный подход к реализации своих полномочий. Тем не менее, вскоре после подписания Ямало-Ненецкий округ счел, что его права ущемляются областными структурами, и денонсировал соглашение в одностороннем порядке. По инициативе Тюменского областного совета пришлось возвращаться к этапу повторного об­суждения и принятия и восстанавливать договор.⁸⁹

Конечно, в данной ситуации сам договор ничего не означал, как и разграничение полномочий между субъектами Российской Фе­дерации. В первую очередь нужен механизм реализации. Тогда местные органы власти пошли по другому пути: приняли положение о недроиспользовании, о совместной собственности и еще ряд доку­ментов, которые регулировали принципы взаимоотношений. Был выработан большой пакет решений: соглашение о совместной соб­ственности органов субъектов Российской Федерации, о совместных общеобластных программах, наработан механизм реализации совместных полномочий.

По линии исполнительной власти был создан административ­ный Совет для решения вопросов совместной компетенции, причем его решения имели правовое значение на всей территории области. Был создан и такой орган, как Совет председателей окружных, городских и районных Советов. Деятельность этого органа носила совещательно-рекомендательный характер.

Таким образом, органами власти Тюменской области была найдена не просто формула сосуществования, но и разработаны механизмы поддержания федеративной устойчивости. Опыт такого построения отношений мог бы быть использован для решения обще­российских федеративных проблем.

С пониманием шаткости договорной основы еще в 1992 году Российская Федерация по инициативе Тюменского областного Сове­та в Верховный Совет внесла законопроект о регулировании отноше­ний между органами власти и управления краев, областей и автоном­ных образований, входящих в состав краев и областей, который до сих пор не принят.

Некоторую ясность в этот вопрос внесло постановление Кон­ституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 года N 12-П по делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Кон­ституции Российской Федерации положения о вхождении авто­номного округа в состав края, области, в котором было разъяснено, что вхождение автономного округа в состав края, области по смыслу части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации означает такое конституционно-правовое состояние, при котором автоном­ный округ, будучи равноправным субъектом Российской Федерации, одновременно составляет часть другого субъекта Российской Феде­рации - края или области. Это состояние определяет особенности статуса как автономного округа, так и края, области, в состав кото­рых он входит. Их взаимоотношения отличаются от их отношений с другими субъектами Российской Федерации: "вхождение" предопре­деляет обязанность органов государственной власти обоих равно­правных субъектов Российской Федерации обеспечивать сохранение территориальной целостности и единства в интересах населения края, области.⁹⁰

Однако в постановлении Конституционного Суда есть отсылка к федеральному закону в весьма важном вопросе, имеющем принци­пиальное значение для организации системы органов власти области и автономного округа.

По решению Конституционного Суда вхождение автономного округа в состав края, области означает наличие у края, области еди­ных территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов госу­дарственной власти, полномочия которых распространяются на тер­риторию автономных округов в случаях и в пределах, предусмотрен­ных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов Российской Федерации и договором между их органами государ­ственной власти.

Вместе с тем Конституционный Суд Российской Федерации определил, что "отсутствие договора не может служить препятствием для распространения юрисдикции органов государственной власти края, области на автономный округ" (п.4 постановления).

Обратимся теперь к проекту Федерального закона "Об основах отношений края или области с входящими в их состав автономными округами", рассмотренному повторно на летней сессии 1997 года, принятому Государственной Думой Федерального Собрания Россий­ской Федерации 18 декабря 1996 года и отклоненному Советом Фе­дерации Федерального Собрания Российской Федерации 26 декабря 1996 года с учетом предложений согласительной комиссии, вновь направленному в Совет Федерации.

Статьи 2, 5, 6 по своему содержанию значительно "мягче" пунктов постановления Конституционного Суда Российской Феде­рации. Например, в соответствии со статьей 2 отношения автоном­ных округов с краем или областью, в состав которых они входят, определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Фе­деральным законом, договорами и соглашениями между органами государственной власти края или области и органами государствен­ной власти автономных округов, входящих в состав края или области.

В статье 6 законопроекта записано, что органы государствен­ной власти края или области и органы государственной власти авто­номных округов, входящих в состав края или области, вправе лишь создавать на договорных началах объединенные органы для управ­ления объектами совместного ведения, наделенные необходимыми полномочиями, финансовыми средствами и материальными ресурса­ми.

Вряд ли на основании подобного правового нормативного акта станет возможным урегулировать отношения между формально рав­ноправными субъектами Российской Федерации. В проекте закона следует отдельной статьей определить вопросы исключительной компетенции края или области и предусмотреть, что по этим вопро­сам органы государственной власти края или области имеют полное право действовать на территории автономного округа.

Кроме этого, в статье 6 законопроекта следует четко опреде­лить, что создаются не некие "объединенные органы", а органы "государственной власти".

Рассмотрев позитивный опыт, зародившийся в регионах, попы­таемся проследить развитие договорного процесса. Официальные структуры до сих пор склонны рассматривать его чуть ли не основ­ным правовым принципом региональной политики. Однако подписа­ние таких договоров является скорее исключительной, чем общепри­нятой практикой урегулирования отношений между федеральными и региональными органами власти. Их заключение следует рассматри­вать как дополнительный (но не основной) инструмент урегулирова­ния указанных отношений, а в ряде случаев оно имеет и прямые про­тивопоказания. В числе таковых признаны: нестабильность (или обострение) внутриполитической обстановки в субъекте Российской Федерации, наличие уже введенных ограничений конституционно- правового характера, особое (например, анклавное) географическое расположение территории субъекта, несоответствие уставов и кон­ституций субъектов Российской Федерации нормам общероссийской Конституции и некоторые другие.

Первоначально предполагалось, что договоры о разграничении полномочий, вносящие полную ясность в отношения Российской Фе­дерации с отдельными субъектами и служащие базой для проведения на их территории целенаправленных региональных мероприятий, должны быть заключены только с Татарстаном и Чечней, отказав­шимися в марте 1992 года от подписания Федеративного договора. Однако история распорядилась иначе, и вместо договора с Чечней к осени 1997 года мы получили около 30 договоров и более 100 соглашений к ним.⁹¹

Вот пример Татарстана. Изначально имея гораздо большую автономию, чем любой регион, эта республика провела собственную приватизацию, осуществляет самостоятельную ценовую, социальную и бюджетную политику, очень часто практически игнорирующую экономический курс федерального центра. Провозгласив себя субъ­ектом международного права, республика наращивает обороты внешней торговли и диверсифицирует внешнеэкономические связи, самостоятельно регламентируя порядок привлечения иностранных инвестиций. В последнее время Татарстан помимо Российской Феде­рации заключает межправительственные договоры об открытии кре­дитных линий и гарантировании иностранных инвестиций. В какой- то момент, когда руководство республики сочтет это для себя воз­можным, оно может поставить перед федеральными властями вопрос и о полной самостоятельности налоговой и денежной политики, что на практике будет означать независимость даже в том случае, если в политическом плане такой вопрос подниматься не будет.

На то, насколько успешным в таких случаях может быть проти­водействие со стороны федерального центра, указывает пример Чеч­ни. Все усилия, направленные на то, чтобы экономически и полити­чески ее изолировать, потерпели неудачу, а попытка применить силу для подавления военного мятежа провалилась. Совершенно очевид­но, что в обозримом будущем применение силовых методов в борьбе с региональным сепаратизмом уже невозможно, а методы экономи­ческого давления маловероятны ввиду неспособности государствен­ного аппарата осуществлять эффективный контроль за реализацией принятых решений.

Разумеется, последний пример следует рассматривать скорее как исключение, чем как правило. Тем не менее опыт Татарстана в расширении своего экономического суверенитета может быть с успе­хом повторен любым субъектом Российской Федерации. Так, Сверд­ловская область, давно претендовавшая на статус республики, полу­чила большую часть затребованных полномочий. Это стало возмож­ным, когда активный сторонник идеи так называемой Уральской республики Э.Россель победил на губернаторских выборах. С закон­но избранным губернатором федеральный центр поспешил заклю­чить специальный договор, чтобы пригасить его амбиции.

На наш взгляд, этому способствовали следующие причины. Во-первых, федеральная Конституция содержит не разграничение, а по существу, лишь перечень предметов ведения, подлежащих разгра­ничению. Сферы полномочий, особенно в предметах совместного ве­дения Российской Федерации и ее субъектов, обозначены в самой общей форме. К совместному ведению отнесено даже установление основных принципов по таким ключевым вопросам, как владение и пользование землей и ресурсами, налогообложение, организация си­стемы органов государственной власти. Чтобы установить реальное разграничение, нужно было бы "развести" по уровням конкретные составляющие этих комплексных вопросов.

Во-вторых, Конституции и уставы субъектов Российской Феде­рации, которые были призваны уточнить неясности и восполнить про­белы федеральной Конституции, этих надежд не оправдали. Разгра­ничение полномочий в региональных основных законах производит­ся либо ссылкой на Конституцию Российской Федерации, либо вос­произведением ее текста. Уточнений не вносится, за исключением де­тализации собственного ведения субъектов Российской Федерации, да и то осуществляемой далеко не всеми.

В результате проблемы федеральной Конституции просто пере­шли в региональное законодательство. Задача разграничения полно­мочий и предметов ведения с завершением конституционного про­цесса (то есть дополнением федерального Основного закона регио­нальными) осталась неразрешенной.

Федеральный закон "О порядке разграничения предметов веде­ния и полномочий между органами государственной власти Россий­ской Федерации и органами государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации" "застрял" в Государственной Думе на стадии проекта.⁹² Остается только надеяться, что тот вариант законопроекта, который принят Государственной Думой во втором чтении 16 апреля 1997 года, будет, наконец, доработан и введен в действие в возможно более короткие сроки. Аналогичная судьба (как отмечено выше) по­стигла и Федеральный закон "Об основах отношений края, области и автономного округа, находящегося в их составе".⁹³

Причем первый законопроект, над которым ведется работа уже в течение трех лет, предусматривает приоритет Конституции Россий­ской Федерации и законов России над договорами и соглашениями по разграничению полномочий между федеральными и региональ­ными органами власти. При этом уже заключенные договоры долж­ны быть приведены в соответствие с разрабатываемым законом не позже, чем через шесть месяцев после его вступления в силу. Кроме того, усложняется процедура заключения такого договора: подпи­санный Президентом Российской Федерации и главой исполнитель­ной власти региона он должен быть ратифицирован Законодатель­ным Собранием субъекта Российской Федерации и Советом Федера­ции.

Однако во время обсуждения проекта, выступавший по этому вопросу представитель Президента Российской Федерации в Госу­дарственной Думе А.Котенков заявил, что этот закон вообще поте­рял всякий смысл. Представитель Президента Российской Федерации отметил, что вопросы разделения полномочий между федеральной и региональной властями надо регулировать специальными законами, но на это потребуются десятилетия. Поэтому "разграничительный процесс сейчас идет через заключение договоров и соглашений, уже­сточение же процедуры их заключения вообще может его остано­вить". В частности, "серьезное препятствие для заключаемого дого­вора представляет его рассмотрение Советом Федерации, который в условиях, когда главы регионов ревностно относятся к "выбиванию" полномочий своими коллегами будут голосовать против, а это оста­новит процесс разграничения полномочий". Нереален, по его мне­нию, и пересмотр уже заключенных договоров по предложенной схеме⁹⁴ .

Таким образом, можно констатировать, что законодательного разграничения полномочий и предметов ведения между центральным и региональным уровнем власти до сих пор нет. Сам собой напраши­вается неприятный вывод, что задача установления твердых правил, осуществляемых посредством законодательства, до сих пор не входи­ла в число приоритетных для российского политического руководства.

Естественно, имеется в виду не официально декларируемая док­трина, а политическая практика. Шоковая либерализация экономики в 1992 году, борьба с противостоящим центром силы в лице Верхов­ного Совета в 1993 году, конституционная реформа и утверждение новой институциальной структуры государственной власти в 1993-1994 годах, обеспечение собственного политического выжива­ния, отягощенное чеченской войной в 1995-1996 годах, - вот хроно­логический перечень проблем, сконцентрировавших на себе усилия правящей элиты. Несмотря на то, что сказанное не относится к юри­дическому аспекту проблемы, картина будет неясной, если не обра­титься и к аспекту политическому, создающему условия для заключе­ния договоров.

Во-первых, федеральная властная элита не способна контроли­ровать выполнение жестких унифицированных правил взаимоотно­шений с регионами. На нынешнем этапе децентрализации (распыления) властных полномочий и дифференциации региональ­ных позиций федеральному центру не хватает для этого ни политиче­ских, ни организационных ресурсов.

Во-вторых, важна политическая роль двусторонних договоров для расширения и укрепления влияния федеральной власти. Посред­ством договоров центр удерживает региональные элиты в сфере своего влияния, что особенно ценно в условиях дефицита такого ро­да средств.

Не случайно речь идет именно об элитах. Поскольку их соб­ственное влияние в регионах не абсолютно, то и общий политический эффект от заключения договоров относителен. Так, в первом туре президентских выборов 1996 года показательно, что только полови­на регионов, с которыми подписаны двусторонние договоры, отдала предпочтение Б.Ельцину. В большинстве республик, с которыми до­говоры заключались в первую очередь, ныне действующий Прези­дент Российской Федерации проиграл.

В-третьих, еще одно "обстоятельство" за для развития дого­ворного процесса - отсутствие устойчивых межрегиональных коали­ций и комплексного межрегионального взаимодействия.

Подобные обстоятельства порождаются не сильными, а сла­быми сторонами российской государственности. Утверждение дого­ворной практики в ее сегодняшнем виде только продлит время их существования, и строительство "нормальной" федерации отодви­нется в далекое будущее. Пока не поздно, нужно по меньшей мере скорректировать, а по большому счету - кардинально изменить направление государственного строительства.

В этой связи еще раз обратимся к действующей Конституции Российской Федерации, насколько положения позволяют изменить или повлиять на изменение сложившейся практики. Если основы­ваться только на той конституционной норме, которая говорит об этом непосредственно, - на статье 11, то создается впечатление, что кроме Конституции Российской Федерации и договоров других средств для этого не предусмотрено. Лишь косвенным образом мож­но заключить, что предполагается также принятие федеральных законов: положения статьи 76, описывающие систему законодатель­ных актов Российской Федерации.

Здесь же, в статье 76, заложено одно из противоречий договор­ного процесса: записано, что по предметам исключительного ведения Российской Федерации принимаются федеральные законы; тогда как статья 71 относит к ведению Российской Федерации все федера­тивное устройство (то есть в первую очередь разграничение полно­мочий между уровнями государственной власти). Получается, что статья 11 предполагает разграничивать полномочия посредством до­говоров, а статьи 71 и 76 - с помощью законотворчества.

Это несоответствие не единственное. Напомню еще несколько, не раз отмеченных специалистами.

Договор как форма правового регулирования взаимоотноше­ний предполагает равенство сторон. Если договор заключается меж­ду Российской Федерацией и ее субъектом, то обе стороны наделяют­ся равным статусом. Возникает противоречие с фундаментальным принципом Конституции Российской Федерации о суверенитете Рос­сийской Федерации и верховенстве законодательства (статья 4).

Наличие договора предполагает существование гарантий его выполнения, а значит - независимой от сторон инстанции, правомоч­ной выступать в качестве арбитра. Согласно Конституции Россий­ской Федерации такого рода арбитрами могут выступать Президент Российской Федерации (статья 85) и Конституционный Суд Россий­ской Федерации (статья 125). Ни Президент Российской Федерации, который подписывает договор со стороны Российской Федерации, ни Конституционный Суд, который руководствуется федеральным законодательством, не являются независимыми и нейтральными.

С подписанием договоров регионы получают неодинаковые права и берут на себя разные обязательства. Этим нарушается неод­нократно подчеркнутый в Конституции Российской Федерации (статьи 5, 72 и другие) принцип равенства статусов субъектов Россий­ской Федерации.

Есть и другие, незаметные на первый взгляд, особенности Кон­ституции Российской Федерации:

Первая. Норма о допустимости ( и даже обязательности) заключения договоров в статье 11 не сопровождается указанием, какие органы государственной власти правомочны совершать эти действия. Однако статья 78 устанавливает, что соглашения о переда­че полномочий могут заключаться исполнительными органами. Поскольку подобного рода соглашения обычно подписываются в дополнение к договорам, логично предположить, что Конституция Российской Федерации неявным образом относит заключение дого­воров к компетенции исполнительной ветви власти.

Получается, что договорный процесс разворачивается внутри исполнительной ветви, переплетенной с президентскими структура­ми. Подготовкой договоров занимаются, в частности, Комиссия при Президенте Российской Федерации, рабочие группы и министерства федерального и регионального правительств. Подписывают доку­менты Президент Российской Федерации и главы исполнительных органов договаривающихся сторон.⁹⁵

Вторая состоит в том, что функция разрешения конфликтов между уровнями власти и субъектами Российской Федерации сдвину­та с ее традиционного носителя - суда. Как уже упоминалось выше, ею обладает не только Конституционный Суд, но и Президент Рос­сийской Федерации. Президент же возглавляет не только государство в целом, но и исполнительную власть, поскольку формирует и направляет деятельность Правительства Российской Федерации.

Судейство Президента Российской Федерации на практике вос- требуется мало, а потому исчисляется единичными случаями. Зато заключение договоров вместе с сопровождающими их пакетами соглашений начинает приобретать массовый характер.

Неучастие в договорном процессе законодательных органов лишает договоры юридической силы, равной законам, и вносит дез­организацию в систему правоотношений. Сказывается отсутствие строгой процедуры заключения договоров и вступления их в дей­ствие.

Не менее серьезная правовая проблема выявляется из уже имеющегося опыта подписания договоров. Большинство из них существенно противоречит Конституции Российской Федерации и вторгается в компетенцию федерального законодателя.

В частности, согласно договорам Башкортостан является суве­ренным государством в составе Российской Федерации, а положения о вхождении Татарстана в состав России просто нет. Тогда как по Конституции Российской Федерации суверенитетом обладает Рос­сийская Федерация, а республики являются ее составными частями.

Договор с Кабардино-Балкарией, например, переносит ряд предметов совместного (по Конституции Российской Федерации) ве­дения в компетенцию республики. Это - установление системы орга­нов государственной власти; защита прав человека и гражданина; обеспечение законности и правопорядка; бюджет, налоги и сборы; внешнеэкономическая деятельность; здравоохранение, образование, культура и спорт. Более того, в ведение республики переданы вопро­сы исключительного ведения Российской Федерации: федеральная государственная собственность; оборона и безопасность. Установле­ние основ бюджетно-финансовой, налоговой, денежной и ценовой политики договор передает в совместное ведение Российской Феде­рации и Кабардино-Балкарской Республики.

Договор со Свердловской областью аналогичным образом расширяет перечень предметов совместного с Российской Федераци­ей ведения за счет тех, что отнесены федеральной Конституцией к компетенции Российской Федерации; отдает в исключительное веде­ние области несколько предметов совместного ведения.

Подытоживание приведенных фактов показывает, что расши­рение договорной практики размывает конституционное основание РоссийскойФедерации, разрушает ее законодательное пространство, противоречит базовым федеративным принципам и все больше сдвига­ет регулирование взаимоотношений между центром и регионами в компетенцию исполнительной ветви власти. Все это ведет к тому, что российская государственность развивается в направлении, противо­положном федерализации.

В данном отношении радикальной мерой был бы переход к дру­гой конституционной схеме разграничения предметов ведения и пол­номочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Она могла бы основываться на более детальном консти­туционном регулировании распределения предметов ведения и полно­мочий между законодательными и исполнительными органами власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Схема могла бы выглядеть так:

1. 
   Предметы ведения, по которым законодательную и исполни­тельную власть осуществляет Российская Федерация (предметы ис­ключительного ведения Российской Федерации).
   
2. 
   Предметы ведения, по которым законодательную власть осуществляет Российская Федерация, а исполнительную власть осу­ществляют совместно Российская Федерация и субъекты Российской Федерации.
   
3. 
   Предметы ведения, по которым законодательную и исполни­тельную власть осуществляют совместно Российская Федерация и субъекты Российской Федерации.
   
4. 
   Предметы ведения, по которым Российская Федерация уста­навливает основы законодательства, а субъекты Российской Федера­ции издают законы в соответствии с основами законодательства Рос­сийской Федерации и осуществляют исполнительную власть.
   

5. Предметы ведения, по которым законодательную и исполни­тельную власть осуществляют субъекты Российской Федерации (предметы исключительного ведения субъекта Российской Федера­ции).

Предметом исключительного права субъекта Российской Феде­рации может считаться любой вопрос, который определенно не отно­сится к ведению законодательной или исполнительной власти Рос­сийской Федерации. Хотя предлагаемая схема более сложна, чем нынешняя, и предполагает трудоемкий процесс каталогизации и классификации конкретных вопросов государственной жизни, она избавит субъекты федеративных отношений от бесконечных прере­каний и необходимости заключать дополнительные договоры о раз­граничении предметов ведения и полномочий.

Однако возникает закономерный вопрос: стоит ли вообще от­казываться от столь эффективного юридического способа нахожде­ния компромиссов, как договор? Конечно же нет.

Более эффективной и, на наш взгляд, полностью отвечающей смыслу Конституции Российской Федерации (статья 78) является практика подписания конкретно-экономических соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами испол­нительной власти субъектов Российской Федерации. Они касаются насущных проблем территорий и, как показывает практика, имеют вполне детализированный характер. Более того, подобные договоры могут и должны дополнительно "связать" органы исполнительной власти (федеральные и субъектов Российской Федерации) в единую систему.

Следует шире распространить договорную практику взаимоот­ношений на органы федеральных министерств и ведомств, находя­щиеся на территории субъектов Российской Федерации, и профиль­ные органы государственной власти субъектов Российской Федера­ции, шире использовать механизм делегирования и передачи полно­мочий. Только такой путь позволит оптимизировать систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Кстати, в большинстве основных законов субъектов Россий­ской Федерации такие потенциальные возможности уже заложены. Например, в п. 3 статьи 19 Устава Челябинской области есть норма о содействии органов государственной власти области федеральным органам власти в осуществлении ими своих полномочий. В соот­ветствии со статьей 5 Устава Новгородской области областные орга­ны исполнительной власти заключают соглашения о передаче части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти или о принятии на себя части их полномочий. Аналогичные положения имеются в уставах Псковской , Тамбовской, Свердловской, Смолен­ской, Нижегородской, Сахалинской областей, Приморского, Хаба­ровского и Ставропольского краев и других субъектов Российской Федерации.

Разумеется, законодательное разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, обос­нованное равноправие всех субъектов Российской Федерации в отношениях с федеральной властью и между собой остаются первич­ными по отношению к договорной практике.