Политология_Эндрю Хейвуд_Учебник_2005 -544с. Эндрю хейвуд перевод с английского под редакцией профессора Г. Г. Водолазова
 Скачать 41.99 Mb.
|
|
• • Армия представляет собой политический институт особого рода. От других ин ститутов общества вооруженные силы отличаются тем, что практически обладают мо нополией на вооружения, имеют громадную власть принудительного характера, внут- 486 IV. Механизмы государственного управления ренне в высшей степени дисциплинированы и структурированы по уровням подчине ния, имеют особую культуру и ценностные ориентации и видят в себе носителей обще национального интереса, что ставит их, во всяком случае в теории, «над политикой». • Главная задача вооруженных сил — быть орудием войны против других госу дарств. Но армия одновременно является и могущественной группой интересов, влия ющей на политику вообще, а на внешнюю и оборонную политику в особенности. Кро ме того, ее используют как дополнительное средство поддержания внутреннего порядка и стабильности, особенно в ситуациях, когда гражданские службы не справляются с этой задачей. Армия, наконец, выступает силой, способной сместить гражданское пра вительство и установить свою диктатуру. • Исторически сложились две формы контроля в отношении армии. Либеральная, или «объективная», модель предполагает, что армию можно и нужно держать вне поли тики с помощью механизмов гражданского контроля, через ее подчинение гражданско му руководству и подотчетность перед ним. В «субъективной» модели, или «модели проникновения», армию привязывают к гражданскому руководству тем, что идеологи чески подчиняют ее ценностям и целям правящей элиты. • Военные перевороты происходят при определенных обстоятельствах. Главные из этих факторов: экономическая отсталость страны (всегда сопровождаемая низким уров нем поддержки действующего правительства); утрата институтами власти и правящей элитой своей легитимности в глазах общества; конфликт интересов между военным и гражданским руководством и, наконец, международные обстоятельства, подталкиваю щие военных к перевороту или, как минимум, облегчающие им захват власти. • Главная задача полиции — осуществлять правоприменение и поддерживать граж данский порядок. При этом она может иметь политический характер — в тех случаях, когда в ней самой действуют те или иные тенденции, когда ее используют в отношении гражданских беспорядков или политических разногласий или когда она является инст рументом полицейского государства, становясь чем-то вроде частной армии на службе политической элиты. • Действенный контроль над полицией требует баланса между принципом ее поли тической подотчетности и принципом ее политизации, что в свою очередь зависит от того, организована ли она на централизованной или децентрализованной основе. Де централизованные полицейские силы пользуются независимостью от центрального пра вительства и должны чутко реагировать на местные нужды. Централизация, однако, адекватнее отвечает потребностям общенационального управления, а также требовани ям эффективности. • Вопросы для обсуждения • Коль скоро все государства имеют своей основой власть насильственного харак тера, почему вооруженные силы столь редко вмешиваются в политику? • Когда использование армии во внутренней политике можно считать оправдан ным? Если его вообще можно считать оправданным. • Верно ли, что военно-промышленный комплекс несет в себе угрозу для демок ратического процесса? • Можно ли сказать, что армия всегда и везде придерживается «правых» или авто- ритаристских политических • Всегда ли полиция политична? • Что предпочтительнее — централизованная или децентрализованная полиция? Политика и функционирование политических систем Политический процесс и функционирование политической системы «Моя политика состоит в т о м , чтобы не иметь никакой политики». Ф р а з а Авраама Линкольна, сказанная своему секретарю В повседневной нашей жизни все мы ду маем не столько о политике как таковой, сколько об отдельных ее направлениях, по литических программах правительства и тому При этом больше всего нас зани мают результаты политического процесса, а не сам процесс. Именно по его результатам мы можем понять, как государство (прави тельство) воздействует на общество — улуч шает ли оно нашу жизнь или, может быть, ухудшает. Но в годах в полито логии сложилось направление, занимающее ся как раз политическим процессом — тем, как формируется та или иная программа пра вительства, как она проводится в жизнь, как сделать все это более эффективным. Важно, однако, не только то, как делается политика, но и какие именно задачи она решает, как все то, что происходит внутри государства, отражается затем на обществе. Здесь прихо дится рассматривать уже чисто нормативные вопросы: «Для чего вообще существует госу дарство?», «Что есть хорошая и что есть пло- Проблематика настоящей главы в очередной раз выявляет несовпадение политологической тер минологии в английском и русском языках. Речь в ней идет о том, что на английском языке называется «policy», — понятии, не совпадающем с «politics». Возможность перевести «policy» как «политика» мы имеем лишь в словосочетаниях вроде «научно-техническая политика правитель ства» или «политика в области образования», то есть лишь тогда, когда говорим об отдельных направлениях политики государства или правительства. Термин «policy» в главе переводился по контексту, но в основном такими понятиями, как «направление политики», «политическая про грамма» и т.п. (Прим. пер.) СОДЕРЖАНИЕ Политический процесс 489 Теории принятия решений 489 Стадии политического 494 политической системы: 502 Критерий стабильности 502 Критерий экономического развития 504 Критерий прав человека 506 Критерий демократичности 507 Выводы 508 Вопросы для обсуждения 509 19. Политический процесс и функционирование политической системы 4 8 9 хая политическая система?», «Что есть хорошее общество?». Речь, таким образом, идет о том, на основе каких критериев оценивать функционирование политических систем. Понятно, что ответы на эти вопросы будут зависеть от того, каких полити ческих и идеологических позиций придерживается тот или иной теоретик. Ниже мы представим различные точки зрения на этот счет. В настоящей главе рассматриваются следующие основные вопросы. Основные вопросы Что есть направление политики? Как принимаются политические решения? Какие теории существовали и су ществуют на этот счет? Каковы главные стадии политического процесса? Каковы наиболее «желательные» результаты политического процесса? Как под углом зрения этих результатов можно оценить функционирование отдельных государств и политических систем? • Политический процесс Понятие «политический процесс» относится к механизмам, посредством кото рых «делается» публичная (государственная, правительственная) политика. О вы работке политики как о процессе мы говорим в двух смыслах. Во-первых, здесь имеет место связная последовательность действий или мероприятий. Эта цепочка начинается с зарождения той или иной идеи и ее первоначального оформления, продолжается ее обсуждением, анализом и оценкой и завершается принятием фор мальных решений с последующим их осуществлением через определенные заранее продуманные действия. Во-вторых, о выработке политики как о процессе мы гово рим для того, чтобы сфокусироваться именно на механизмах принятия решений, абстрагируясь от их содержания. В первом разделе главы мы и рассмотрим, как принимаются решения, каковы различные стадии этого процесса. Теории принятия решений Принятие политического решения или совокупности решений, или целых по литических программ, безусловно, является главным моментом политического про цесса. Однако как это ни покажется странным, определить, когда и почему было принято то или иное решение, не всегда просто, ибо люди и группы, малые и большие организации, демократические и авторитарные государства принимают решения по-разному. Существует несколько теорий принятия политических реше ний, соответственно акцентирующих в этом процессе: • рациональное начало • эмпирическое начало 490 V. Политика и функционирование политических систем понятийному аппарату Утилитаризм — направление в этике, основоположниками и главными представителями которого являются Иеремия Бентам и Джеймс Милль . Выступив с притязаниями на обладание научной истиной в этике, философия утилитаризма исходила из того, что люди естественным образом стремятся испытывать удовольствие и избегают страданий; следовательно, удовольствие или сча стье являются «благом», а страдание и несчастье — «злом». «Счастье», согласно утилитаризму, можно свести к «полезности» — удовольствию от потребления благ (преимущественно матери альных). Социальная философия утилитаризма зиждется на принципе общественной «полезнос ти» — «наибольшего счастья для наибольшего числа людей»: этим критерием, согласно утилита ризму, можно измерять достоинства законов, общественных институтов и политических систем. В политической области утилитаризм был тесно связан с классическим либерализмом и идеологией свободного рынка, выступая их своеобразным теоретико-этическим основанием. • роль бюрократических механизмов • значение идеологических установок. Модель рационального выбора Концепции принятия решений, ставящие во главу угла рациональное начало в политическом процессе, тесно связаны с экономическими теориями, особенно с теми из них, которые восходят к философии утилитаризма. В этом же русле после днее время развивались и всевозможные версии теории общественного выбора, основные положения которой в свое время были сформулированы Энтони Даун- сом, а затем с большим энтузиазмом подхвачены теоретиками «новых правых». В основе этого подхода лежит идея «экономического человека», то есть человека, который всегда и во всем преследует свой собственный интерес, понимаемый как «польза». Что касается решений, то они в этой модели принимаются по следующе алгоритму: • уяснение сути проблемы; • выбор цели на основе существующих предпочтений; • оценка средств и способов достижения цели с точки зрения их эффективно сти, надежности, возможных издержек и т.д.; • принятие решения с выбором такого сценария, который скорее всего приве дет к намеченной цели. У этого подхода, как легко видеть, одна главная особенность: предполагается, что в каждом деле всегда существуют совершенно ясные цели и что люди стремятся к этим целям совершенно осознанным и последовательным образом. На практике, однако, это не всегда так. Кроме того, мы никогда не располагаем возможностью сравнить предполагаемые результаты одного действия, еще не совершенного, с предполагаемыми результатами других возможных действий. С полной определен ностью модель рационального выбора показывает разве что одно — как большин ство людей понимает процесс принятия решений. Ясное дело, политик всегда ска жет, что в своих решениях он всегда руководствовался вполне определенными це лями и что при этом он все взвесил и просчитал самым основательным образом. Стоит, однако, вглядеться в проблему более внимательно, как понимаешь, что эта модель принятия решений далеко не всегда адекватна. Начать с того, что она, может быть, неплохо работает на уровне отдельно взятого индивида, но куда хуже — на уровне групп, внутри которых могут иметь место самые противоречивые интере- 19. Политический процесс и функционирование политической системы сы и устремления. Что касается еще более масштабных организаций, то можно предположить, что вышеозначенным способом решения в них принимаются лишь тогда, когда они жестко централизованы и подчинены строжайшей внутренней дисциплине. Вторая проблема с данным подходом состоит в том, что в реальной действи тельности решения чаще всего принимаются на основе неточной и неполной ин формации: еще и по этой причине конечные результаты различных стратегий прин ципиально не поддаются сравнению друг с другом. Как, скажем, сравнить между собой социальные издержки от роста налогов с социальными издержками от со кращения расходов на здравоохранение? В связи с такого рода затруднениями Г. Саймон (Herbert Simon, 1983) выдвинул понятие «ограниченная рациональность»: имеется в виду то, что коль скоро просчитать все возможные варианты предприни маемых действий невозможно, принятие решений по своей сути всегда является компромиссом между прогнозируемыми результатами, неизбежно плохо просчи танными. Наконец, недостатком рассматриваемой модели является то, что в ней игнорируются факторы субъективного характера: всевозможные мнения относи тельно реальной действительности подчас определяют решения в большей степе ни, чем сама реальность. Эмпирическая модель (Модель постепенного продвижения к цели) Модель постепенного продвижения к цели, пожалуй, является главной альтерна тивой модели рационального выбора. Модель исходит из той посылки, что на прак тике решения всегда принимаются на основе неадекватной информации и низком уровне изначального понимания проблемы, из-за чего люди не могут по зволить себе каких-либо уж очень оригинальных и смелых решений. Поэтому вы работка политики, согласно этому подходу, всегда осуществляется по принципу проб и ошибок: не имея перед собой ясно определенной цели, люди склонны дей ствовать в рамках уже сложившейся ситуации и изменять свои позиции разве что на основе обратной связи от ранее принятых решений. В свое время с обоснованием этой модели выступил Чарльз Линдблом (Charles 1963), определивший такой способ принятия политических решений как «науку продвигаться вперед мелкими шажками». Линдблом считает, что модель совершенно адекватно отражает суть дела и, кроме того, идеально подходит для плюралистических обществ, где политика чаще всего выстраивается как сумма многих и многих компромиссов. Однако данную модель не раз критиковали, усматривая в ней подспудный консерватизм и неприятие инноваций. Политики, придерживаю щиеся такого подхода, скорее всего предпочтут заниматься рутинными, нежели стратегически значимыми, проблемами, а вся их энергия, образно говоря, будет уходить на то, чтобы поддерживать государственный корабль на плаву, но не на правлять его по какому-либо новому курсу. Недостаток этой модели еще и в том, что она не объясняет, как принимаются решения радикального характера, — а ведь такие решения подчас бывают совер шенно революционными. Примеры из истории: решение Сталина перейти к пяти- 492 V. Политика и функционирование политических систем летнему планированию советской экономики в 1928 г., решение Кастро пойти на захват власти на Кубе в 1959 г., даже решение Тэтчер приступить к реализации неоконсервативной программы в Великобритании в 1980-х годах — все это невоз можно объяснить в терминах «движения вперед мелкими шагами». В этой связи Амитаи Этциони Etzioni, 1967) предложил компромиссный вариант между рациональной и эмпирической моделями. Он полагает, что при принятии решений люди вначале «сканируют» все возможные варианты наиболее эффективного реше ния задачи, после чего в отношении деталей и частностей принимают уже более узкий подход «медленного продвижения вперед». Так, скажем, правительство вна чале решает перейти к долгосрочному сокращению общественных расходов, а за тем принимает серию решений в отношении того, какие именно государственные программы можно сократить и на сколько. Организационно-бюрократическая модель Первые две модели, можно сказать, относятся к процессу принятия решений как к «черному ящику», не заглядывая внутрь этого «ящика», не ставя вопроса о том, как на результаты принятия решений воздействует структура, внутренние ме ханизмы этого процесса. В отличие от них организационно-бюрократическая мо дель как раз пытается понять, что внутри «ящика», т.е. как на результат воздейству ет процесс. Впервые с этим подходом выступил Грэм Аллисон (Graham Allison, 1971) в исследовании о том, как в период кубинского ракетного кризиса 1962 г. политические элиты США и СССР принимали каждая свои решения. Исследова ние выявило два разных, но взаимосвязанных момента. В «организационном» ас пекте обнаружилось, что на процесс принятия решений громадное воздействие оказывают те ценности, взгляды и сложившиеся модели поведения, что всегда су ществуют в больших организациях: иными словами, часто решения вытекают не из взвешенного анализа ситуации и определяются не поставленными целями, а внут ренней культурой соответствующего правительственного органа. В «бюрократичес ком» аспекте выявилось, что конечное решение всегда является результатом «тор га» между различными участниками (людьми, структурами), каждый из которых преследует по сути свои собственные цели. Правительство в этой модели предстает не единым целым, объединенным вокруг каких-то целей, а неким конгломератом конкурирующих сил, баланс отношений между которыми постоянно изменяется. Хотя для понимания процесса принятия решений эти соображения, безуслов но, очень интересны, приходится сказать, что они отнюдь не бесспорны. Начать с того, что данная модель весьма мало места оставляет для фактора политического лидерства, тогда как часто наиважнейшие решения принадлежат именно лидерам. Было бы неверно предполагать, что все политические решения, сколько их ни есть, вызревают исключительно внутри организаций и подчиняются их внутренней ло гике: как тогда, к примеру, быть с решением Ф. Д. Рузвельта пойти на «Новый курс» или с решением Гитлера напасть на Польшу? Большим упрощением было бы также думать, что люди думают то и только то, что диктует им их принадлежность 19. Политический процесс и функционирование политической системы 4 9 3 понятийному аппарату В понятии «этноцентризм» можно выделить две стороны. Во-первых, это убежденность в том, что «своя» этническая группа, «свой» народ всегда лучше, выше и совершеннее других групп или наро дов: такая убежденность носит, как правило, совершенно непоколебимый характер и в каких-то отношениях приближается к расизму. Во-вторых, «этноцентризм» означает свойство сознания оце нивать действия и намерения других групп и народов сквозь призму ценностей и традиций соб ственной культуры: часто такая установка действует на подсознательном уровне, мешая человеку осознать реально существующие различия между людьми, этносами и культурами. Этноцентризм выступает камнем преткновения для многих и многих исследований сравнительного характера, затрудняя пути к пониманию других культур и разработке теорий универсального характера. к организации. Есть, конечно, своя правда в афоризме «то, на чем человек стоит, зависит от того, где он сидит», но в процессах принятия решений нельзя сбрасы вать со счетов и факторы чисто индивидуального характера. Наконец, объяснять все решения исключительно тем, что происходит внутри «черного ящика», означа ет игнорировать факторы внешней среды, идущие от более широкого экономичес кого, политического и идеологического контекста принятия решений. |