Политология_Эндрю Хейвуд_Учебник_2005 -544с. Эндрю хейвуд перевод с английского под редакцией профессора Г. Г. Водолазова
 Скачать 41.99 Mb.
|
|
Гражданская полиция В случае с гражданской полицией речь идет о тех силах, сфера действия кото рых ограничена областью уголовного права. Это именно та полиция, какой ее чаще всего представляет себе общество: «полиция, существующая для того, чтобы бо роться с преступностью». Нужно лишь понимать, что поддержание общественного порядка, скажем, в сельской Индии — это одно, а в современном Нью-Йорке, Париже или Санкт-Петербурге — совсем иное. Известно, что небольшие и одно родные сообщества достаточно успешно собственными силами справляются с за дачей поддержания правопорядка. Совсем иная картина в более масштабных и фрагментированных (в социальном и культурном отношениях) обществах, где от ношения между людьми подчас совершенно деперсонализированы. Здесь полиция самых разных стран, испытывающих на себе последствия одних и тех же моделей индустриализации, сталкивается по существу с одинаковыми задачами — транс портными правонарушениями, угоном машин, уличной преступностью, организо ванной преступностью: поэтому организация и тактика полицейских сил в них также приобретают схожие черты. Можно говорить о разных моделях гражданской полиции. Есть модель поли ции конкретного сообщества: здесь предполагается постоянное ее присутствие в тех или иных местах компактного проживания людей, со стороны же граждан ожи даются сотрудничество в расследовании и раскрытии преступлений, сверх этого преследуется и более общая задача профилактики правонарушений, укоренения в сообществе таких ценностей и отношений, которые направлены именно на это. Эта концепция присуща Великобритании, но в еще большей степени — Японии. От японского полицейского ожидается, что он достаточно хорошо знает и постоян но посещает жилища и предприятия, относящиеся к его участку: этому служат специальные полицейские посты (кобан) или постоянные полицейские участки (чу- зайсо). Успех этого метода, правда, находится в прямой зависимости от того, отно сятся ли к полицейскому как к уважаемому члену сообщества и готовы ли граждане к тому, чтобы находиться под постоянным наблюдением. В Великобритании эту систему из соображений экономии основательно сократили в годах, но вновь стали расширять после волны городских беспорядков в начале 1980-х гг. С другой стороны, существует модель полиции, которая действует по принципу «пожарной бригады»: главным здесь является ее способность немедленно реагиро- 18. Армия и полиция 481 вать на правонарушения и именно быстротой своей реакции решать не только оперативные, но и профилактические задачи. Как правило, в этой модели приняты более жесткие, почти военные методы, здесь также больше полагаются на новей шие технологии и виды оружия. Модель характерна более всего для авторитарных и тоталитарных государств, но не чужда и государствам либеральным. Так, поли ция Нью-Йорка в целях устрашения потенциальных правонарушителей вооружена крупнокалиберными револьверами и дубинками; парижская — мелкокалиберными полуавтоматическими револьверами и дубинками, а каирская — автоматами или автоматическими винтовками. Политическая полиция Полиция может быть «политической» в двух отношениях. Во-первых, в ее деле может присутствовать некая постоянная тенденция, благоприятствующая одним группам и действующая против других. Во-вторых, она может выходить за пределы своей деятельности и пытаться влиять на сугубо политические процессы. Первую из этих проблем постоянно поднимали критики радикального и социалистическо го толка со свойственным им абсолютным неверием в то, что полицейские силы (вообще какой бы то ни было орган государства) могут быть хоть в чем-то нейт ральны и действовать незаинтересованным и справедливым образом. С этой точки зрения дело предстает так: спецподготовка и дисциплинированность сил полиции уже сами по себе порождают в них такую культуру, которая по существу является авторитарной и политически консервативной, поэтому с такими группами, как ра бочие, забастовщики, женщины и этнические меньшинства, они заведомо будут обращаться более жестким образом, чем с любыми иными. Хотя полиция в общем и целом находится под общественным контролем, тако го рода обвинения не лишены основательности, на что существует множество сви детельств. В свое время Национальная консультативная комиссия США по граж данским беспорядкам, учрежденная Джонсоном для расследования слу чаев городских беспорядков в стране во время «долгого жаркого лета» 1967 г., об наружила, что во многих случаях причиной этих беспорядков были как раз агрес сивные и дискриминационные действия полиции в отношении жителей негритян ских кварталов. На всю страну прогремела история об избиении четырьмя белыми полицейскими Родни Кинга, оправдание которого в 1992 г. вызвало в среде сочув ствующих ему очередную волну беспорядков, не прекращавшихся двое суток. В Великобритании та же самая проблема была темой Доклада Скармана, где было установлено, что беспорядки 1981 г. в Брикстоне были вызваны проявлениями ра сизма со стороны полиции: Доклад, помимо прочего, рекомендовал полицейским силам использовать специальные процедуры для выявления расистски настроен ных полицейских и шире привлекать в свои ряды чернокожих служащих. Уровень политизации сил полиции неизменно повышается по мере того, как общество становится все более сложным и фрагментированным. Некоторые тео ретики даже утверждают, что вообще невозможно провести границу между граж данскими и политическими сферами деятельности полиции: всякое преступление, говорят они, «политично» в том смысле, что оно так или иначе идет от неравномер ного распределения материальных благ, власти и ресурсов в обществе, а потому всегда «политично» и полицейское дело, коль скоро оно стоит на страже сложив- 482 IV. Механизмы государственного управления шейся общественной системы. Весьма часто в нейтральность полиции не верит и общество в целом, особенно тогда, когда ее бросают на действия против забасто вок, демонстраций и тех гражданских беспорядков, что проистекают из неискоре нимых общественных противоречий. Так часто происходит в тех регионах, где су ществуют острые этнические или национальные проблемы, как, например, в Стра не басков на севере Испании или Северной Ирландии, где значительная часть населения не воспринимает полицию как «законную силу». Часто для выполнения «политически особо щекотливых» операций государства создают специальные полицейские отряды полувоенного характера. Классическим примером здесь может служить Республиканская служба безопасности во Франции, организованная на совершенно военный лад вплоть до того, что ее сотрудники жи вут в специальных гарнизонах. В Великобритании для тех же целей создана Специ альная группа патрулирования. Наконец, практически во всех государствах есть свои секретные службы разведки и безопасности. Их функции носят однозначно полити ческий характер, включая наблюдение за группами и людьми, деятельность которых, как предполагается, может нести в себе угрозу для государства, а подчас и их «деста билизацию». Речь идет о таких службах внутренней безопасности, как MI5 (МИ5) в ЦРУ и ФБР в США и бывший КГБ в СССР. Полицейские государства Термин «полицейское государство» относится к такому политическому режиму, в котором попраны все и всякие гражданские свободы, над полицией нет никакого закона, она не отвечает ни перед судебной властью, ни перед обществом в целом и действует самыми грубыми и неразборчивыми средствами. Полицейские государства являют собой прямое воплощение тоталитаризма: здесь полиция, которой дана со вершенно избыточная власть, специально поддерживает постоянную атмосферу страха, чтобы правящая элита тем прочнее могла держать все стороны жизни общества под своим контролем. При всем этом, правда, полиции в таком полицейском государстве отнюдь не принадлежит такое же место, какое в военной диктатуре занимает армия, — она здесь попросту находится в услужении у политической элиты. Именно так обстояло дело в нацистской Германии, где был сколочен огромный аппарат запугивания и надзора. Отряды СА («штурмовики», или «коричневые ру башки») готовы были по первому слову расправиться с любым противником режи ма. Гестапо выполняло задачи тайной полиции, подразделения СД отвечали за разведку и безопасность, а СС под руководством Гитлера стали настоящим госу дарством в государстве. Аналогичная картина имела место в СССР: Ленин в 1917 г. основал ЧК для борьбы с буржуазией и своими политическими соперниками, за тем на ее месте возник ОГПУ (помимо прочего, отвечавшее за насильственную коллективизацию), потом НКВД (сталинский личный инструмент террора) и, на конец, в 1953 г. — КГБ, который, наряду с другими функциями, осуществлял кон- MI5 (официальное название «Служба безопасности и разведки») — агентство, имеющее своей задачей обеспечивать внутреннюю безопасность и контрразведывательную деятельность в Вели кобритании. Создано в 1909 г. для борьбы с немецким шпионажем в Великобритании. Считается одной из самых мощных разведывательных служб в мире. (Прим. пер.) 18. Армия и полиция 483 троль над пограничной службой и системой трудовых лагерей 1 . Другими примера ми тайной полиции в коммунистических государствах были «Штази» в ГДР и «Се- в Румынии, сумевшие сплести огромнейшую сеть информаторов, про никнуть во все поры общества и готовые, когда от них того требовали, «нейтрали зовать» любого противника режима. Наряду с такими системами государственной безопасности могут существовать и вполне «обычные» полицейские силы. Так, в нацистской Германии в течение всего времени фашистской диктатуры работала обычная территориально-организованная полиция, следившая за правопорядком в традиционном понимании этого слова. В СССР отдельно от КГБ существовала милиция, подчиненная Министерству внут ренних дел и отвечавшая за выявление уголовных преступлений, поимку преступни ков, надзор над паспортным режимом и общее поддержание правопорядка. Но и так называемые «либеральные» государства имеют свою тайную полицию. Так, ЦРУ в США неоднократно участвовало в ряде тайных операций за пределами страны, включая поддержку пиночетовского переворота в Чили, попытку убийства кубинского лидера Фиделя Кастро и поставку вооружений силам, выступавшим про тив законно избранного правительства в Сальвадоре. Есть основания думать, что оно неоднократно проводило секретные операции и внутри страны, сыграв свою роль (что, впрочем, не доказано) в убийстве президента Кеннеди в 1963 г. Методы «поли цейского террора» использовались и в Северной Ирландии в конце 1960-х годов, где специальные отряды полиции Великобритании не только контролировали гражданс кие демонстрации и противодействовали ИРА, но и делали все, чтобы запугать населе ние католических кварталов Ольстера: в 1969 г. эти отряды были распущены, но не ранее того как полицейские функции были переданы британской армии. Политический контроль и подотчетность Вопросы контроля над полицией заставляют вспомнить вопрос Аристотеля: custodier ipsos custodes?» — «Кто будет стражем над стражами?» Это чрезвычайно непростая проблема, имеющая две стороны — позитивную и негативную. В пози тивном смысле здесь речь идет о подотчетности полиции перед обществом, о меха низмах политического и правового надзора за ней, о возможностях установленным порядком разъяснить любую проблему, связанную с ней. Но контроль над поли цейскими силами (и это негативный аспект проблемы) может обернуться и ее по литизацией, превращением в простой инструмент, которым действующее прави тельство распоряжается как ему заблагорассудится. Ключевым фактором, определяющим возможность равновесия между этими по люсами, является способ организации полиции — централизованный или децентра лизованный. Привлекательной стороной децентрализации является то, что для нее органичны структуры, работающие по вектору «снизу вверх» и потому в большей или меньшей степени не зависящие от центрального правительства: в любом случае это — Чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией и саботажем; ОГПУ (Объединенное государственное политическое управление при Совете народных СССР) — орган по охране государственной безопасности в СССР с 1923 по 1934 год, когда оно было включено в состав НКВД; НКВД — Народный комиссариат внутренних дел; КГБ — Комитет государственной безопасности СССР. (Прим. пер.) 484 IV. Механизмы государственного управления позволяет полиции точнее реагировать на местные проблемы, интересы и потребно сти. Вот почему децентрализованная полиция, отвечающая за себя перед местным сообществом, считается идеальным решением проблемы. Оно и было бы таковым, не будь в обществе давления, подчас сильного, в пользу централизации, поскольку таковая полнее соответствует требованиям общенационального управления и более эффективна как с административной, так и с политической точек зрения. В большинстве континентальных государств Европы полиция централизована. Классический пример Франция, где исторически сложилось два вида полиции — Национальная полиция, находящаяся под гражданским контролем Министерства внутренних дел, и жандармерия, подчиненная военному контролю Министерства обороны. Первая отвечает за поддержание закона и порядка в больших городах, вторая — в сельской местности: их сферы ответственности столь часто пересекают ся, что порой дело оборачивается настоящей «полицейской войной». Но в обще стве более всего обеспокоены иным — той ситуацией политического контроля, под которым находится Национальная полиция: во Франции министру внутренних дел принадлежит право лично назначать старших ее чинов; префекты, возглавляющие полицейские участки 96 департаментов страны, по сути являются простыми испол нителями решений Министерства внутренних дел с весьма небольшой степенью свободы действий на местах. Проблема осложняется сравнительной слабостью Министерства юстиции в стра не, из-за чего весьма слабо выражена и подотчетность полиции перед судебной властью. Национальная полиция поэтому часто воспринимается как простой инст румент в руках правительства — институт, не очень чувствительный к вопросам гражданских свобод, а ее высшие функционеры — как убежденные сторонники таких правых партий, как Объединение в защиту республики и Союз за демокра тию. В 1981 г., правда, когда с победой Миттерана в стране было сформировано социалистическое правительство, в полицейской системе были осуществлены глу бочайшие изменения. Был пересмотрен состав ее высшего руководства, смещены префект полиции и генеральный директор Национальной полиции, введены жест кие ограничения на практику прослушивания телефонных разговоров. Что принцип централизованной полиции вполне можно сочетать с высоким уровнем ее подотчетности, свидетельствует опыт Скандинавии. В Дании комиссар полиции назначается центральным правительством, и он здесь отвечает главным образом за вопросы стратегического характера, тогда как 72 местных главных кон стебля также обладают достаточной степенью самостоятельности, по собственному усмотрению набирая персонал своих служб и распоряжаясь соответствующими ре сурсами. В Швеции полиция была централизована в 1965 г., но здесь действует система местных полицейских комитетов, позволяя местным властям держать под контролем бюджеты полицейских участков и даже обсуждать с их шефами чисто операционные вопросы. Но, может быть, наиболее централизованной полицейской службой в мире являет ся полиция США. Многослойная федеральная система страны имеет не менее пяти различных типов полицейских структур. Это федеральные органы при Министерстве юстиции вроде ФБР, полицейские силы 50 штатов, шерифы и заместители шерифов на уровне графств, полиция больших и малых городов и, наконец, сельская и окруж ная полиция. Сильная сторона этой системы в том, что она достаточно адекватно реагирует на местные нужды: собственно говоря, полиция здесь организована в соот ветствии с требованиями тех местных сообществ, которые она и обслуживает. Очевид- 18. Армия и полиция 485 ны и ее недостатки: дублирование и взаимопересечение сфер ответственности более чем 40 тыс. полицейских органов, естественно, оборачивается тем, что в такой системе вообще сложно говорить о каком бы то ни было балансе между принципом подотчет ности полиции перед обществом и принципом ее политической нейтральности. В таких крупных американских городах, как Нью-Йорк и Лос-Анджелес, полиции по просту невозможно избежать политического давления даже в вопросах повседневной деятельности: комиссары полиции здесь назначаются мэром города на определенный срок, и срок этот они, естественно, всякий раз желали бы продлить. В других странах от какой бы то ни было децентрализации отказались вообще. Так, в Западной Германии и Японии после 1945 г. в рамках общего движения к демократизации поначалу шла децентрализация полицейских систем, но скоро выяснилось, что это порождает лишь путаницу и неэффективность. К 1950 г. За падная Германия вернулась к организации полиции по землям, после чего здесь были созданы и общенациональные органы вроде Федерального бюро криминаль ной полиции. В Японии в 1954 г. все полицейские силы были слиты в единую национальную службу, подчиненную комиссару по национальной общественной безопасности, но функционирующую преимущественно на уровне префектур. Великобритания всегда считалась классическим примером децентрализованной охраны общественного порядка, поскольку общенациональной полиции здесь ни когда не было. Если не считать полиции Лондона, что подчинена непосредственно министру внутренних дел, полиция страны организована на местном уровне и в лице главных констеблей ответственна и подотчетна перед местными же органами власти. Но до идеала децентрализации далеко и здесь. Начать с того, что компетенция мини стра внутренних дел на практике выходит далеко за пределы столичной полиции, охватывая вообще все вопросы правоприменения. Через всевозможные инструкции, директивы и циркуляры, а также парламентское законодательство, Министерство внутренних дел держит под постоянным контролем руководящее звено националь ной полиции. Кроме того, тенденция к централизации развивается через внедрение общенациональных технологий полицейского дела, таких, как Вычислительный центр национальной полиции и Национальный центр хранения данных. Элементы даль нейшей централизации принесли с собой и то, что с 1990-х годов в полиции стали все реже практиковать избрание на должность. Наконец, весьма обширный круг вопросов вообще выведен из-под контроля общества. Речь идет прежде всего о MI5, сфера компетенции которой в 1996 г. была расширена, включив себя сбор информа ции по уголовным делам и правоприменению, а также по всему тому, что связано с «национальной безопасностью»; при этом все операции MI5 носят секретный харак тер, его бюджет не подлежит парламентскому контролю, и оно является единствен ной из служб безопасности Великобритании, которой дано право «самостоятельно определять свои задачи». Теоретически говоря, это означает одно: MI5 может зани маться чем угодно, кем угодно и когда угодно. |