Политология_Эндрю Хейвуд_Учебник_2005 -544с. Эндрю хейвуд перевод с английского под редакцией профессора Г. Г. Водолазова
 Скачать 41.99 Mb.
|
|
Роль идеологических факторов Наконец, существует подход, акцентирующий в процессах принятия решений роль идеологических факторов — убеждений, взглядов, различных способов вос приятия политических проблем. Всегда следует помнить: то, что люди видят и понимают, — это то, что позволяют им понимать их ценности и уже сформировав шиеся представления. Часто все это происходит на чисто подсознательном уровне. Люди, принимающие решения, вольны думать, что они действуют совершенно ра циональным образом, что они все беспристрастно взвешивают и просчитывают, — все равно в их сознании существует некий идеологический фильтр и именно он определяет, что они могут и чего не могут мыслить, что для них возможно или невозможно, желательно или нежелательно. Чаще всего процесс работает так, что одним фактам не уделяется ровным счетом никакого внимания, а на других строят ся все предположения и расчеты. Кеннет Боулдинг (Kenneth Boulding, 1956) в свое время справедливо заметил, что не будь этого механизма люди были бы попросту бессильны уяснить для себя что-либо в том потоке информации, что со всех сторон захлестывает их. Разные теоретики, правда, по-разному показывают действие этого фильтра. Ска жем, Роберт Джервис (Robert Jervis, 1968) привлек внимание к эмпирически вполне доказуемым фактам «искажения зрения» политиков по отношению к тем или иным международным реалиям — явления, проистекающего, можно полагать, от этноцен тризма современной политической культуры. Так, например, во время Суэцкого кри зиса 1956 г. генерала Насера воспринимали в Великобритании в качестве «второго Гитлера» или в США Фиделя Кастро до сих пор считают чистой воды марксистом. Другой исследователь, Ирвинг Джанис (Irving 1972), полагает, что многие ре шения в области международной политики можно объяснить тем, что они принима- 494 V. Политика и функционирование политических систем ются методом группового мышления, когда все факторы — и психологические и профессионально-деловые — заставляют политиков приходить к какому-то единому решению, и порой при полном игнорировании «неудобных» фактов. С попыткой объединить различные подходы к принятию решений выступил Поль Сабатье (Paul 1988). Исследователя в основном интересовала одна проблема — как происходят изменения в политике. В этой связи он привлекает внимание к «политическим подсистемам» — группам людей, которые так или ина че и в той или иной сфере вносят свой вклад в политический процесс. Речь при этом идет о том, что любая политическая структура включает в себя не только политиков, государственных служащих и представителей групп интересов, — в этой среде всегда есть исследователи, ученые, журналисты. Сабатье доказывает, что в таких подсистемах складываются свои коалиции — группы, объединенные общими взглядами, ценностями и убеждениями. И все это функционирует на трех уровнях: • глубинном (наиболее фундаментальные моральные или философские прин ципы участников процесса принятия решений); • промежуточном (политические предпочтения); • поверхностном (конкретные точки зрения по обсуждаемым проблемам). Смысл всего этого, по Сабатье, заключается в том, что в таких коалициях выра батывается «склеивающая субстанция» политики, образуются группы с общими ценностями и предпочтениями. Здесь, впрочем, важно вот что: в то время как на глубинном уровне никаких принципиальных изменений в среде участников при нятия решений не происходит, на двух других люди вольны не соглашаться друг с другом. Отталкиваясь от этого, Сабатье и доказывает, что изменения в политике происходят тогда и постольку, когда и поскольку изменяется баланс сил в полити ческой подсистеме — когда инициатива и лидерство переходят от одной коалиции к другой. Здесь мы, следовательно, видим черты как «рациональной», так и «идео логической» моделей принятия решений. В иных теоретических системах, скажем в марксизме или феминизме, все эти идеи вполне могут получить иную интерпретацию и привести к иным выводам. Марксист сказал бы, что глубинный уровень любой политической системы, даже государства в целом, определяется идеологией «правящего класса» и служит его интересам. Сторонники же феминизма указали бы на то, что преобладание мужчин в политике всегда оборачивается тем, что «склеивающая субстанция» на самом деле «склеивает» пережитки патриархальных отношений, идей и ценностей, а это ведет к дальнейшему воспроизводству «власти мужчин». Стадии политического процесса Политический процесс невозможно понять, если рассматривать лишь то, как принимаются решения. Ведь политика — это не только принятие каких-либо ре шений в отдельных областях, здесь важны и виды, типы решений. Начать с того, например, что всегда есть «решение о необходимости принять решение», то есть понимание того, что в какой-то области есть проблемы и их нужно решать, ощуще ние того, что «надо что-то делать». Затем процесс идет дальше — к вопросам о том, что именно должно быть сделано, как это должно быть сделано и когда. Но дело этим не ограничивается. Даже после того как «все сделано» и все решения проведе- 19. Политический и функционирование политической системы 4 9 5 К понятийному аппарату Политические сообщества (политичес кие сети) представляют собой более или менее целостные образования, связываю щие между собой политических акторов, которые придерживаются сходных полити ческих позиций и убеждений. Эти отноше ния, как правило, устанавливаются поверх существующих политических институтов и на практике охватывают членов правительства, видных парламентариев, влиятельных лоб бистов, журналистов, представителей ака демической среды. Существование таких сетей демонстрирует возрастающую значи мость неформальных отношений в полити ческом процессе, особенно в фазе иниции рования ги, критически настроенные в отношении этого явления, указывают на закрытость, не проницаемость политических сетей, из-за чего обществу становится все труднее осу ществлять свое влияние на политический процесс. ны в жизнь, возникают новые проблемы и требуются новые решения. Возникают воп росы, соответствуют ли полученные резуль таты первоначальным намерениям и как все это можно улучшить в будущем. Политичес кий процесс, следовательно, можно разбить на четыре стадии: • инициирование политики • формирование политики • реализация политики • оценка политики Инициирование политики Как начинается то или иное направление государственной политики? Как формулиру ются изначальные предложения, дающие жизнь этому направлению? Эти вопросы су щественны не только потому, что политичес кий процесс всегда должен с чего-то начи наться (ибо без его инициации, понятно, не может быть ни выработки политики, ни ее осуществления), но и потому что имен но эта стадия часто определяет все дальнейшие дискуссии и даже конечные реше ния. Инициирование политики, следовательно, важно прежде всего потому, что на этой стадии какие-то вопросы осознаются и определяются как проблемы, — начи нается поиск путей к разрешению этих проблем. Мы можем вспомнить множество таких проблем. Почему, скажем, вопросы охраны окружающей среды, о которых прежде знать не знали, вдруг приобрели такое значение в 1980-х годах? Или почему безработица — проблема, решение которой в годах связывалось ис ключительно с необходимостью повышения общественных расходов, вдруг оберну лась столь резким ослаблением власти профсоюзов? Почему другие политические сценарии прежних лет, например, расширение рабочего самоуправления, вообще не реализовались? Между тем анализировать инициирование политики весьма непросто, ведь но вая политическая идея может возникнуть в любом сегменте политической системы. Она может быть «спущена сверху» — от политического лидера государства, кабине та министров, любого правительственного агентства, но может «идти и снизу» — от общественного мнения, средств массовой информации, политических партий, групп интересов, исследовательских институтов и т.п. Если инициатором политического действия выступает лидер, дальше речь идет о мобилизации как можно более ши рокой поддержки в отношении его идеи: собственно с этого момента и можно говорить об инициировании Впрочем, оригинальные идеи — это не стихия политических лидеров: инициа торами чего-то по-настоящему нового они являются редко. Дело часто обстоит так, что более важную роль в инициировании политики играют журналисты, ученые, 496 V. Политика и функционирование политических систем философы: именно они выдвигают новые идеи, которые затем подхватываются политиками и партиями. Так, экономическая политика развитых западных госу дарств в послевоенный период весьма и весьма многим обязана идеям Джона Мей- нарда Кейнса, а идеология «новых правых» с их идеями «возврата государства к его изначальным границам», сокращения налогов, свертывания социальных программ и т.п. — трудам Фридриха фон Хайека и Мильтона Фридмана. Как мы сказали, политика может инициироваться и «снизу», что на самом деле происходит во всех политических системах. Когда Гарольда Макмиллана спросили, что на него в жизни оказывало решающее влияние, он ответил: «События, мой мальчик, события». События такого рода могут быть самыми разными — от забас товок, уличных беспорядков и природных катастроф до краха биржи или важного финансового решения крупной многонациональной корпорации. Общее правило, однако, заключается в следующем: чем более демократична и плюралистична по литическая система, тем больше здесь давление «снизу». Можно даже сказать, что демократия, собственно говоря, в том и заключается, чтобы политика формирова лась в большей степени «снизу», чем «сверху». В этом процессе, понятно, огромная роль принадлежит общественному мне нию, отражающему интересы и устремления различных групп общества. Эти уст ремления, однако, часто остаются аморфными, пока их в более четкой форме не артикулирует соответствующая группа. политики Как только в политической повестке дня появилась новая идея или совокуп ность идей, начинается более основательный процесс выработки политической программы — формулирование политики. Центральная стадия политического про цесса — формулирование политики — предполагает не только перевод абстрактных идей и соображений в конкретные и четкие формулы, но и, возможно, полный пересмотр изначальных соображений. Хогвуд и Ган (1984), анализируя проблему «политического цикла», выделили ряд фаз формулирования политики. Первая фаза, образно говоря, представляет собой «решение о способах решения», то есть выбор механизмов и процедур, на основе которых пойдет дальнейший процесс. Скажем, должны ли быть какие-то решения приняты членами кабинета министров или их можно передоверить государственным служащим? Следует ли принимать эти ре шения обычным порядком или для этой цели необходимо создать какие-то специ альные комиссии? Требуются ли для данного случая консультации с общественны ми ассоциациями и исследовательскими институтами, и если да, то с какими имен но? Понятно, что речь идет о весьма важной фазе всего процесса, определяющей, какое дальнейшее направление он примет, чьи интересы будут учтены, а чьи нет. Вторая фаза предполагает более точное определение проблемы, — здесь она должна быть основательно переосмыслена, ведь те, кто ее разрабатывает, отнюдь не обязательно воспринимают ее так же, кто ее инициировал. Третья фаза — поста новка целей и выстраивание приоритетов: здесь опять-таки нет оснований ожидать, что цели будут сформулированы так, как это виделось инициаторам программы. Наконец, наступает время анализа и оценки вариантов политики — процесс, ведущий к выбору одного из этих вариантов, который и станет конечным продук- 19. Политический процесс и функционирование политической системы 4 9 7 том этой стадии. В этой фазе на процесс воздействуют самые разные факторы — от соображений относительно предполагаемого эффекта до соображений общеполи тического и электорального характера. Разумеется, следует понимать и то, что ко нечное решение, завершающее собой процесс формулирования политики, в каких- то случаях может быть чистой формальностью, особенно если наиболее важные дискуссии по нему пришлись на более ранние фазы. В таких случаях решение подчас просто «штампуется» — делается ли это кабинетом министров, законода тельным собранием или даже международным саммитом. Не приходится ожидать, что формулирование политики протекает одинаково в разных политических системах и государствах. В свое время Ричардсон (1984) пы тался проанализировать имеющиеся здесь различия, выделяя «национальные стили политического процесса». Он, в частности, предложил смотреть на проблему в двух измерениях: (а) что является главным методом формирования политики — кон сультации или директивы сверху и (б) осуществляют ли правительства долгосроч ное планирование политики или они просто реагируют на ход событий. Швецию и Японию исследователь отнес к государствам, которые в политическом процессе и прибегают к консультациям и действуют с учетом перспектив: в обоих случаях существует развитая и формализованная система консультаций с общественными группами, ориентированная на конкретные цели и приоритеты. Напротив, полити ческая система США, по его мнению, являет собой пример чисто «пожарного» реагирования на проблемы, хотя, казалось бы, как раз в этой системе с ее строго выдержанным принципом разделения властей требуется широкий общественный консенсус: так или иначе применительно к США невозможно говорить о каком бы то ни было долгосрочном планировании политики. Великобритания иллюстрирует собой случай иного рода — того, как стиль по литики изменяется во времени. В британской политической системе исследователь усмотрел как предрасположенность к консультациям, так и склонность скорее ре агировать на проблемы, нежели предвидеть их. Тем не менее при Маргарет Тэтчер в 1980-х годах здесь имела место долгосрочная стратегия с ориентацией на то, что получило название «свободной экономики в сочетании с сильным государством». Стремление к этим целям, однако, привело к сокращению практики консультаций и более командному стилю управления, что, естественно, сопровождалось и рас ширением власти премьер-министра. Джон вернулся к прежнему, более коллегиальному, стилю руководства: при нем возродилась практика консультаций правительства с общественными группами. Но при Тони Блэре политическое руко водство в стране вновь стало более централизованным: здесь возросла роль специ альных советников, а кабинет министров стал играть заметно менее важную роль. Характерной чертой стадии формирования политики, — и это уже независимо от какой бы то ни было национальной специфики, — является то, что здесь суще ственно сокращается число участников процесса. В то время как в исходной точке политического процесса мы видели множество групп интересов и общественных ассоциаций, формирование политики является делом «инсайдеров» — тех, кто «внут ри» (государственных функционеров, ведущих советников, политиков, консуль тантов). Именно это является той «ахиллесовой пятой» процесса, куда направляют свои стрелы критики. Одни из них при этом утверждают, что в формировании политики слишком большую роль играет чиновничество, использующее весь про цесс в своих интересах, другие указывают на то, что при формировании политики 4 9 8 V. Политика и функционирование политических систем Обратим внимание на... Открытое правительство: за и против «Открытое правительство» — это политическая доктрина, согласно которой все происходящее в государстве должно быть открыто для общества, в том числе открыто и для критики с его стороны. Такое положение дел обеспечивается свободной циркуляцией информации между государствен ными органами, с одной стороны, и представительными институтами, средствами массовой ин формации и всем обществом, — с другой. Поскольку, однако, общепризнано, что определенная информация всегда подлежит закрытию (из соображений национальной безопасности, из-за не допустимости вторжения в частную сферу жизни и т.д.), на практике принцип «открытого прави тельства» имеет более ограниченное содержание и означает «право общества знать» — право, обеспечиваемое законами о свободе информации; при этом в отдельных случаях правительству приходится судебным порядком отстаивать за собой право на засекречивание информации. Достоинства «открытого правительства» заключаются в том, что этот принцип: • позволяет бороться с некомпетентностью, коррупцией и поползновениями к правительствен ному произволу; благоприятствует общественной дискуссии, повышает уровень информированности электората. С другой стороны, его недостатки усматриваются в том, что он; • может негативно сказываться на политическом процессе из-за постоянного и при этом не компетентного вмешательства со стороны общественности; • затрудняет принятие тех решений, которые наверняка окажутся непопулярными, даже буду чи важными и необходимыми. из рассмотрения исключаются наиболее радикальные альтернативы, ибо государ ственные функционеры, как правило, ни к какому радикализму не склонны. Кри тиков неоконсервативного толка не устраивает, когда в формировании политики принимает участие большое число групп интересов: это, по их мнению, ведет к тому, что процесс определяется чисто секторальными, а не стратегическими инте ресами общества. Наконец, есть критики, указывающие, напротив, на «дефицит демократии» при формулировании политики. Демократически избранные полити ки, говорят они, хотя и осуществляют общий контроль над политическим процес сом, практически имеют весьма мало возможностей вносить в него сколько-нибудь весомый вклад: сегодня этот процесс носит столь трудоемкий характер, требует такого профессионализма и специальных знаний, что контролировать его класси ческими методами демократической политики попросту уже невозможно. Реализация политики Было время, когда к вопросам реализации политики политологи не испытыва ли большого интереса: предполагалось, что она происходит чуть ли не автомати чески, что это вообще вопрос не политики, а администрации. С тех пор многое изменилось, можно даже сказать, что именно в этой проблематике политической науки удалось серьезно продвинуться вперед. Целый ряд исследований программ «Великого в США самым нагляднейшим образом показал, сколь «Великое общество» — политический лозунг и законодательная программа президента США Линдона Джонсона (годы президентства — 1963—1969), нацеленная на искоренение бедности в стране и предполагавшая широкую программу мер по социальному обеспечению и социальной помощи в отношении беднейших слоев общества. (Прим. пер.) |