Политология_Эндрю Хейвуд_Учебник_2005 -544с. Эндрю хейвуд перевод с английского под редакцией профессора Г. Г. Водолазова
 Скачать 41.99 Mb.
|
|
18. Армия и полиция 469 противодействия сепаратистским силам, что в конце концов вылилось в полномасштаб ную войну. В тех случаях, когда политический режим совершенно теряет свою легитимность, ар мия подчас становится его единственной опо рой, защищая его от массовых возмущений или революции; при этом, как правило, пра вительство становится откровенной диктату рой, не желающей сохранять даже подобия конституционности. Из недавней истории примером может служить разгон демократи ческих сил в Китае на пекинской площади Тяньанмынь в мае 1989 г., когда стабильность коммунистического режима в Китае оказа лась под угрозой. Но здесь же проявилось и другое обстоятельство: когда имеет место на силие над безоружными людьми, правитель ство не всегда может полагаться на верность армии, так что и в Пекине пришлось вводить войска, которые прежде были расположены в сельской местности и в политической ло яльности которых режим мог не сомневать ся. Не так было в Румынии, где в декабре 1989 г. солдаты, которых бросили на подав ление гражданского возмущения, перешли на сторону оппозиции, что и предопределило ко нец режима Чаушеску. Армия как группа интересов Выше был представлен взгляд на вооруженные силы как на инструмент поли тики — инструмент, который правительства ставят на службу своим внутриполити ческим или внешнеполитическим силам. Но на самом деле просто инструментом, начисто лишенным каких бы то ни было собственных интересов, армия никогда и нигде не была. Подобно бюрократии, она всегда выступала особой группой интере сов и стремилась доступными ей средствами воздействовать на содержание поли тики. И в этом деле она располагает вполне надежными рычагами влияния. Во- первых, армия это носитель громадных объемов информации и знания; хотя в тео рии она должна следовать распоряжениям гражданского руководства и быть силой политически нейтральной, трудно себе представить, чтобы, напротив, правитель ство не прислушивалось к ней — во всяком случае в вопросах военной стратегии, обороны и просто внешней политики. Во-вторых, вооруженные силы находятся не вовне, а внутри процесса принятия ключевых политических решений, — они располагают своей собственной институ- К понятийному аппарату Термин «терроризм» означает использова ние террора в политических целях. Наибо лее распространенными формами террори стических актов являются политические убийства, захват заложников, взрывы, угон самолетов и другие акты, цель которых одна — создать атмосферу страха и неуверенно сти в обществе. В последние годы склады вается новое явление — глобальный терро ризм. Как продемонстрировали события сентября 2001 г. в США, сегодня требу ется уже новое понимание этого феномена. Вместе с тем в проблеме терроризма есть свои неясности и внутренние противоречия. (1) Не всегда легко провести границу между терроризмом, с одной стороны, и другими формами насилия, включая войну, — с дру гой: в войне элементов террора по отноше нию к мирному населению не меньше, чем собственно в терроризме. (2) Поскольку по нятие «терроризм» несет в себе исключи тельно отрицательное значение, его чаще всего употребляют выборочно и субъектив но (то, что одни люди считают терроризмом, другие вполне могут считать «войной за сво боду»). (3) При том что терроризм обычно имеет антиправительственный характер, правительства со своей стороны могут при бегать к террору против собственных граж дан или населения других государств (так называемый «государственный терроризм»). 4 7 0 IV. Механизмы государственного управления понятийному аппарату Понятие «гражданская свобода» относит ся к частной сфере жизни человека, цели ком и полностью принадлежащей ему, а не государству. Поэтому оно охватывает так называемых «негативных» прав, историчес ки идущих от доктрины прав человека с ее главным принципом — принципом невме шательства государства в жизнь человека. В состав гражданских свобод обычно вклю чают свободу слова, свободу прессы, сво боду совести (вероисповедания), свободу перемещения и свободу собраний (ассоци аций). Эти фундаментальные свободы, как считается, жизненно важны для функциони рования либерально-демократических об ществ: именно они обеспечивают защиту индивида от возможного государственного произвола. В ряде государств принцип граж данской свободы получил конституционное выражение — в виде так называемого бил ля о правах. базой власти. Вооруженные силы США, например, проводят свое влияние че рез Министерство обороны (Пентагон) и Со вет по национальной безопасности, а также через всевозможные конгрессовские комите ты по вооруженным силам. Наконец, в-треть их, постоянные свои «дивиденды» армия по лучает от того, что общество всегда придает повышенное значение вопросам безопаснос ти: словом, высказываясь за наращивание во енной мощи и рост военных расходов, граж данские политики вполне могут рассчитывать на дополнительные голоса избирателей. Как в отношении чиновничества концеп ция «общественного выбора» гласит, что бо лее всего они озабочены собственной карье рой, так и в отношении военного командо вания можно утверждать, что оно всегда бу дет «проталкивать» те политические решения, которые работают на статус армии и расши рение ее особого положения в обществе. В таком подходе армия предстает своего рода группой лоббирования, которая использует все входы в коридоры политической власти, лишь бы добиться увеличения военного бюджета, или же конгломератом конкурирующих структур, каждая из которых стремится заполучить как можно более лакомый кусок «оборонного пирога». И в этом деле, нужно сказать, у армии есть могущественные союзники — в той среде, которую президент Эйзенхауэр в своем прощальном обращении к нации в 1961 г. назвал военно-промышленным комплек сом. Сегодня почти общепризнанно, что «холодную войну» в свое время подстеги вали военно-промышленные комплексы США и СССР. При этом обе стороны были заинтересованы в том, чтобы преувеличивать наступательные возможности другой стороны и масштабы исходящей от нее стратегической угрозы. По некото рым оценкам, расходы СССР на военные и смежные цели в 1980-х годах достигали 40 % валового национального продукта (ВНП), а оборонный комплекс был един ственно эффективным сектором разваливающейся экономики. Хотя военные рас ходы США в это же время составляли не более 6 % ВНП, в реальном исчислении это было лишь на 10 % меньше, чем в СССР. Точно так же есть основания думать, что за «войной в заливе» в г. стояло стремление ведущих оборонных подрядчиков США продемонстрировать возмож- комплекс — понятие, означающее теснейшее взаи мопереплетение интересов вооруженных сил и военных отраслей промышленно сти, имеющее своей основой их общее стремление добиться увеличения воен ных расходов. ности новейших военных разработок вроде са молета крылатых ракет и системы «Пат риот» и тем самым добиться увеличения воен ных ассигнований. С другой стороны, было бы неправильно заведомо видеть в вооруженных силах «поджигателей войны». Например, Колин Пауэл, главный военный советник президента 18. Армия и полиция 471 Буша, помня об «унижениях вьетнамской войны», крайне неохотно поддержал во енное решение в отношении «кризиса в заливе», опасаясь того материального и морального ущерба, который вооруженные силы США могут понести в войне без ясно обозначенных политических целей. Равным образом и при Буше-младшем Колин Пауэл (уже на посту государственного секретаря США) вместе с другими высокопоставленными военными не раз высказывался, что «войну с терроризмом» следует вести только при наличии четко сформулированных и стратегически конк ретных целей, дабы армия США не оказалось вовлеченной в затяжные военные операции. Весьма немалую роль во внешней политике своей страны и в ее политике безо пасности играла со времен распада коммунизма и Российская армия. В советские времена при всем своем могуществе она все же находилась под контролем КПСС; с тех пор целый ряд факторов политической нестабильности и стратегической нео пределенности существенно повысил ее роль. Штурм Российского парламента в октябре 1993 г., на который были брошены элитные десантные формирования, для многих означал, что президент Ельцин становится во многих отношениях залож ником армии, тем более в тогдашней ситуации, когда реформаторы не могли рас считывать на успех у избирателей, а у самого Ельцина были столь же слабые пози ции в Думе, где заправляли националисты и коммунисты. В результате Российская армия, проводя свои интересы через Министерство обороны, стала решающей си лой, определяющей политику в отношении как «ближнего», так и «дальнего» зару бежья. Хотя Российская армия и вывела свои соединения из Прибалтики, ее командо вание все же убедило Ельцина хотя бы в том, что внешние границы СНГ следует считать простым расширением границ Российской Федерации. Это привело к бо лее тесным военным связям между Москвой и бывшими советскими республика ми, граничащими с исламской Центральной Азией. Тем не менее с 1995 г. во внешней политике России обозначился сдвиг в сторону «дальнего» зарубежья, раньше всего проявившийся в той жесткой просербской позиции, которую Москва заняла в Боснийском кризисе, что, по существу, и помешало НАТО прибегнуть к разре шению конфликта средствами военного давления. Но после распада социалисти ческой системы в 1989 г. и Советского Союза в г. самым ясным признаком влиятельности армии в России и ее стремления не допустить территориального распада страны стала, конечно же, война в Чечне. Альтернатива гражданскому правлению Военные не всегда согласны быть всего лишь группой интересов, что добивается своих целей не иначе как через гражданских политиков: обладая вооружениями и громадным потенциалом насильственной власти, они время от времени напрямую вмешиваются в политику — и в отдельных случаях это ведет к установлению военно го правления. Армия ведь в состоянии как сохранить у власти любой, самый непопу лярный, режим, так и свергнуть его. Обстоятельства, при которых военные приходят к власти, мы рассмотрим ниже в этой главе, пока же скажем о тех формах, которые принимает военное правление. У них есть ряд особенностей, главная из которых, 472 IV. Механизмы государственного управления естественно, та, что в военной диктатуре власть распределяется по принципам жес ткой субординации, превращаясь в «цепь командования и подчинения». Одна из разновидностей военного правления — хунта (от испанского junta — совет, управление). Будучи явлением преимущественно латиноамериканским, хун та представляет собой тип коллективного военного правления, центральным орга ном которого выступает своего рода совет из представителей всех родов войск — сухопутных, морских и воздушных. В классической хунте, например в Аргентине периода 1978—1983 годов, гражданские политики совершенно удалены от власти, а профсоюзы и вообще обычная политическая деятельность поставлены под запрет. Весьма часто из-за соперничества между родами войск и личностями власть в хунте переходит из рук в руки. В других случаях военная диктатура выстраивается вокруг одного человека: примеры — полковник в Греции в 1974—1984 годах, генерал Пиночет в Чили после государственного переворота 1973 г., генерал Абача в Нигерии в 1993—1998 годах. Для Африки при этом характерно такое явление, как захват власти младшими офицерами: так было в Гане в 1979 г., когда власть здесь захватил лейтенант Джерри Роулингс, и в Либерии в 1980 г., когда военный пере ворот совершил сержант Самуэль Доу. Хунты, однако, нестабильны и недолговечны. Военные могут сколь угодно убе дительно разоблачать повальную коррупцию, слабость и бездарность свергнутого ими гражданского правительства, сомнительно лишь то, что сами они смогут раз решить эти проблемы и что общество усмотрит в них законную власть, если только это не какая-то чрезвычайная политическая ситуация или общенациональный кри зис. Вот почему, придя к власти, военные режимы обычно отменяют гражданские свободы и подавляют все и всякие источники политической активности общества: свобода слова и шествий ограничивается, оппозиционные политические партии и профсоюзы запрещаются, средства массовой информации переводятся под стро жайшую цензуру. Дело часто кончается тем, что военные в этой ситуации предпо читают уходить в тень при формальной передаче власти какому-либо «более или менее гражданскому» руководству. Так, скажем, произошло в Заире при который пришел к власти в результате военного переворота в 1965 г., но затем предпочел удалить армию из политической жизни и править через так называемое Народное движение за революцию, им же и основанное. В годах пере ход от военного к авторитарно-гражданскому правлению совершил Египет при Га- мале Насере и Анваре Садате — фигурах, в свое время вышедших из армии. Важ ным в данном случае, однако, оказалось то, что формирование гражданских каби нетов и становление партий в стране легитимизировали режим, а Насеру и Садату обеспечили относительную свободу от армии. Но некоторым военным режимам бывает уготован и такой конец, как полней ший крах, когда армия, скажем, скомпрометирована военным поражением. Для этого необходимо, чтобы оппозиция в обществе достигла такого размаха, что ее уже невозможно сдерживать одними репрессиями. Примерами здесь могут служить падение режима греческих генералов в 1973 г., когда Турция захватила север Кип ра, и падение аргентинской хунты в 1983 г., когда она проиграла Фольклендскую войну. Но вот падение филиппинского диктатора Маркоса в 1986 г. было предопределено комбинацией фак торов — движением за демократические рефор мы во главе с Корасон Акино и дипломатичес- Цензура — надзор за печатью, другими средствами массовой информации или способами выражения мнений; подавле ние свободы слова. 18. Армия и полиция 473 давлением со стороны США. Но опыт Акино показал и то, что если уж армия вышла из своих казарм, чтобы принимать прямое участие в политике, вернуть ее туда очень непросто: ей для этого пришлось пережить три попытки военного пере ворота за первые 18 месяцев пребывания у власти. Контроль над армией При устрашающей мощи вооруженных сил можно подумать, что они всегда являются важнейшим, если вообще не главным, фактором политики. В действи тельности это не так. Случаев прямого вмешательства армии в политику со сверже нием гражданских правительств в общем-то немного, и все они в основном огра ничены Латинской Америкой, Африкой и отдельными частями Азии. Западные же демократии, а в прошлом и коммунистические государства, по сути, не знали серь езных военных переворотов. Единственными исключениями из этого правила с 1945 г. были: Франция в 1958 и 1961 годах (первый переворот имел своим резуль татом падение Четвертой республики, второй не удался); Португалия в 1974 г., ког да армия захватила здесь власть «во имя спасения нации от государства», и Испа ния в 1981 г., когда ее вооруженные силы предприняли нечто вроде попытки воен ного переворота. Что касается коммунистического мира, здесь исключения таковы: неудавшийся переворот в Китае в 1971 г., связанный со стремлением к власти Линь Бяо; приход к власти генерала Ярузельского в Польше в 1981 г. и августовский путч в Москве в 1991 г., на несколько дней оставивший Горбачева за пределами власти. Как во всем этом достигается гражданский контроль над армией? В общем плане выделяют два типа механизмов и методов, позволяющих осуществлять такой контроль. Самуэль Хантингтон (1957) в этой связи говорил об «объективном» и «субъективном» методах; Эрик Нордлингер (Eric Nordlinger, 1977) использует тер мины «либеральный метод» и «проникновение». Либеральная, или объективная, модель отношений между армией и гражданской властью четче всего просматрива ется в западных полиархиях. Главной чертой этой модели является строжайшее разграничение ролей и функций между политической и военной сферами: попрос ту говоря, армию здесь держат вне политики. Для этого существуют следующие способы. Во-первых, действуют формальные механизмы подчинения армии гражданско му руководству, которое, в свою очередь, подотчетно законодательному собранию или обществу в целом. Во-вторых, к ведению гражданской власти относится самый процесс принятия решений по вопросам обороны: роль военных здесь сведена к тому, что они представляют свои точки зрения, а затем исполняют полученные распоряжения. Хотя на самом деле армия пользуется громадным влиянием, она все же являет собой лишь одну из многих групп интересов, которой надлежит пони мать, что недопустимо ставить под сомнение решения политического руководства страны. Наконец, в-третьих, действует принцип политической нейтральности ар мии, в соответствии с которым она сохраняет верность государству независимо от того, какая партия находится у власти. Наиболее показательным примером того, как армию можно держать под поли тическим контролем, служат США. И это при том, что именно армии, в свое время выигравшей Войну за независимость американских колоний в 1775— 1783 годах, государство обязано, собственно говоря, своим рождением. Некогда Джордж Ва- 474 IV. Механизмы государственного управления — первый главнокомандующий американской армии в Войне за незави симость, а позже первый президент США — счел за благо удалить армию от поли тики. С тех пор политический контроль над армией здесь обеспечен прежде всего тем, что главнокомандующим вооруженными силами страны является ее прези дент. Эта модель отношений между гражданской и военной сферами затем прошла весьма суровое испытание Гражданской войной в США (1861—1865) и столь же нелегкие испытания Первой и Второй мировыми войнами, хотя по этому поводу имели место самые серьезные разногласия. Даже тогда, когда сам президент стра ны был героем войны, как генерал Эйзенхауэр (президент США в 1953—1961 го дов), вооруженные силы продолжали следовать этой модели. Нужно лишь пони мать, что принцип гражданского контроля отнюдь не означает политического бес силия армии: хотя армия США прямо и никогда не пыталась вмешиваться в поли тику, ее могущественные лоббисты, всегда находящиеся на вершине политической иерархии, неизменно имели чрезвычайно большое влияние на оборонную и вне шнюю политику США. Схожую модель отношений между военной и гражданскими сферами можно видеть и в Великобритании. В теории вооруженные силы страны несут ответствен ность перед короной, что на практике означает их подчинение — через министер ство обороны — премьер-министру и кабинету министров. Со времен английской революции XVII в. и правления Оливера Кромвеля, военачальника и политика в одном лице, армия в Великобритании никогда не имела прямого влияния на поли тическую жизнь страны. Сама идея военной профессии здесь, как и в других стра нах либеральной демократии, зиждется на принципе невмешательства в политику. И мы располагаем лишь немногочисленными примерами того, что этот принцип когда-либо подвергался испытаниям. Скажем, во время Первой мировой войны лорд Китченер использовал свое назначение на пост военного министра, чтобы быстро сколотить громадный контингент добровольцев. Сэру Дугласу Хейгу, глав нокомандующему британскими экспедиционными силами, принадлежит решение прибегнуть к дорогостоящей и изматывающей тактике окопной войны на западном фронте, но его в этом поддерживал премьер-министр X. Асквит, не вмешивавший ся в дела военных, и король Георг V, вообще симпатизировавший армии. Но при Черчилле во время Второй мировой войны ничего подобного уже не было. В целом можно говорить о совершенно устоявшемся правиле: в развитых западных государ ствах с укоренившимися традициями конституционной стабильности военные в политику не вмешиваются. В диктаторских или однопартийных государствах гражданский контроль над армией осуществляется в иных формах. Здесь нет «объективных» механизмов при мата гражданской власти армия контролируется «субъективными» методами: ее стремятся привязать к ценностям и идеалам правящей элиты; как отмечалось выше, действует модель «проникновения» в армию, модель ее всесторонней политизации. Достигается это различными способами и с разной степенью успеха. Гитлер, ска жем, пытался превратить армию Германии в «солдат политики», введя здесь в авгу сте 1934 г. присягу на верность себе как фюреру; одновременно он принял титул главы армии, а в 1941 г. — пост верховного главнокомандующего. Но и при этом лояльность армии по отношению к режиму проистекала скорее от националисти ческих и экспансионистских настроений, что были широчайшим образом распро странены в ней, нежели от ее приверженности нацистским догмам. Своеобразным подтверждением этому может служить то, что Гитлеру с течением времени прихо- |