Политология_Эндрю Хейвуд_Учебник_2005 -544с. Эндрю хейвуд перевод с английского под редакцией профессора Г. Г. Водолазова
 Скачать 41.99 Mb.
|
|
450 IV. Механизмы государственного управления интересы, что где-то даже приближалось к «институциональному плюрализму» (Хью, 1977). Государственная служба в Великобри тании по традиции централизована, в ней принята одна на всю страну политика найма и продвижения чиновников с единым распи санием должностей и оплаты труда. В 1966 г. здесь был принят так называемый Доклад Фултона, привнесший в систему еще боль шее единообразие: были отменены различия между чиновниками в системе исполнитель ной власти и занятыми в органах админист ративного управления, так что чиновничество и впрямь стало некоей корпорацией. Более того, в соответствии с Докладом, уси лена роль «узких» специалистов и экспертов, что в громадной степени содействовало уси лению «ведомственности» в системе государ ственной службы. Но еще более централизованной являет ся система государственной службы во Фран ции. В то время как чиновничество в Вели кобритании и Германии исторически разви валось эволюционно, через периодически предпринимавшиеся реформы, французская система была создана росчерком пера Напо леона. Система в высшей степени централи зована, в ней принята жесткая иерархия должностей, акцент же сделан на узких спе циализациях и ориентации на долгосрочные интересы французского государства. Высшим административным органом страны является Совет государства, ему принадлежит совеща тельная функция в отношении законодательных и административных вопросов, он же действует и как высший суд по административным делам. Подготовкой государ ственных служащих занимаются высокопрестижные Национальная школа админи страции и Политехническая школа: здесь готовят административную элиту страны, самое высшее ее звено. Надо лишь сказать, что наполеоновская модель, а она пред полагала строжайшую дисциплину и единообразие, до конца так и не была реали зована: в стране достаточно много различий между администраторами общего пла на и специалистами, между верхушкой государственной службы и другими ее сту пенями, а между министерствами и ведомствами отнюдь не устранено соперниче ство, особенно между министерством финансов и главными «расходующими» ми нистерствами. В США, напротив, мы видим пример децентрализованной бюрократии. Феде ральное чиновничество подчинено президенту как главному «администратору» стра ны, но даже и оно столь разношерстно, что президенты и поныне бьются над тем, К понятийному аппарату Доктрина нового общественного управ ления (НОУ) в общем относится к тем про цессам, когда правительство в своей дея тельности начинает использовать управлен ческие технологии частного сектора или пе редает частному сектору какие-то из своих функций. Философия НОУ заключается в том, что правительство должно «рулить» (оп ределять главные направления своей поли тики), а частные структуры — «грести» (пре доставлять услуги), и что общественные организации должны быть преисполнены «предпринимательским духом». В качестве позитивных примеров в данном случае ука зывают на то, что менеджеры тех или иных структур несут прямую ответственность за общие результаты работы, их функции за ключаются в четком определении целей, ре сурсы при этом распределяются в соответ ствии с результатами, используется практика краткосрочных контрактов, свободы найма и т. п. НОУ наглядно демонстрирует общий переход от иерархий к рынку и от государ ственного правления к макроуправлению. Энтузиасты этой концепции связывают ее достоинства с «двумя Э» — экономикой и эффективностью, критики же указывают на то, что такая модель противоречит самому характеру общественного сектора и ослаб ляет подотчетность, что она требует созда ния новых регулирующих и инспекционных органов, что, наконец, здесь совершенно стирается граница между частным и обще ственным. 17. Государственная служба 451 чтобы привнести в систему какой-то порядок и направить ее в единое русло. Ситу ация обусловлена тремя обстоятельствами. Во-первых, в США компетенция феде рального правительства пересекается с компетенцией правительств штатов и даже еще более низких уровней, так что скоординировать все это в рамках единой поли тики очень сложно. Во-вторых, во всем этом своеобразно сказывается принцип разделения властей. Органы исполнительной власти подчинены президенту через секретарей его кабинета, одновременно Конгрессом создано и финансируется ве ликое множество независимых комиссий. Хотя члены этих комиссий и назначают ся президентом, он не вправе их уволить, как не вправе и вмешаться в сферу их ответственности, поскольку она была определена Конгрессом. В-третьих, система расколота на две части — постоянных государственных служащих, проходящих публичное испытание на соответствие должности, и очень небольшой группой по литических «назначенцев»: от последних еще можно ожидать лояльности в отно шении действующей администрации, первые же скорее всего будут озабочены тем, как расширить свою структуру и сохранить ее задачи. Сложившаяся в США структура административного управления с 1970-х годов стала предметом возрастающего внимания и критики. Дело доходит до идей полно стью ее перестроить. Б. Клинтон, скажем, находился под сильным впечатлением от книги Осборна и Геблера «Вновь изобрести государство» (Reinventing Government, 1992), где речь шла о том, что задача правительства — «рулить», но не «грести», под чем подразумевалось одно: лучше всего правительство работает тогда, когда занято разработкой политики, а задачу предоставления услуг, или исполнения политики, оставляет различным агентствам, действующим от имени государства. Теоретичес ки такой подход отнюдь не предполагает сокращения обязательств государства, но самыми большими его энтузиастами явились «новые правые»: для них книга стала настоящим манифестом борьбы с «большим правительством». Идеи такого рода распространились как в США, так и в других западных стра нах. Дальше всех в этом отношении зашла Новая Зеландия, но эти идеи пробили себе путь и в Великобритании, где реформы государственной службы начали Тэт чер и а продолжил Блэр. Заговорили о «новом общественном управле нии». Продвижение в этом направлении началось в 1988 г., когда была принята так называемая инициатива «Следующие шаги», в рамках которой началась настоящая разборка некогда единой административной системы страны: задачи министерств были урезаны до их «ключевых» функций, а основная часть прежних задач перешла к так называемым исполнительным агентствам, как в Швеции. К 1996 г. в таких агентствах работали уже 70 % государственных служащих Великобритании, и все большее число задач на контрактной основе передается частным структурам. Работа по преодолению прежней замкнутости и неэффективности администра тивного управления шла и по линии все более широкого использования так назы ваемых целевых методов и оценки качества. С 1997 г. правительство Блэра стре мится распространить эти методы по всему общественному сектору страны, напря мую связывая их с финансированием государственной службы и заявляя о своей готовности предавать огласке случаи «некачественного исполнения». Параллельно в таких областях, как здравоохранение, образование и городское развитие, все больше возрастает роль так называемых В 1996 г. в Великобритании насчитыва лось 5207 квазиправительственных структур, расходовавших свыше 60 млрд фун тов стерлингов (35% от общей суммы общественных расходов). Но самой ради- 452 IV. Механизмы государственного управления Обратим внимание на... Кванго: плюсы и минусы Кванго — сокращение от «квазиавтономная неправительственная организация» — это крайне рас плывчатый и на самом деле неясный термин. В самом общем смысле он применим к любой орга низации, исполняющей правительственные функции и составленной не из избранных политиков и государственных служащих, а из людей, привлеченных со стороны. Таким образом, в это понятие входят самые разные исполнительные органы и совещательные комитеты. Квазиавтономный ста тус кванго означает, что они являются частью «правительства на расстоянии вытянутой руки», а их неправительственный характер означает, что они являются частью «неизбираемого правительства». Достоинства кванго состоят в следующем: • позволяют правительству использовать опыт и профессиональные знания внештатных со ветников; • облегчают бремя работы «официальных» правительственных ведомств и агентств. Недостатки кванго усматривают в следующем: • если они в действительности расширяют сферу влияния министерств, усиливается центра лизация политической власти; • если они подрывают возможности представительных институтов наблюдать за работой пра вительства, в обществе ослабляются отношения демократической подотчетности; • делая общественную администрацию более разобщенной и менее системной, они способ ствуют балканизации политики. кальной попыткой «вернуть государство к его изначальным границам» в Великоб ритании стала с 1980-х годов политика радикальной приватизации в таких отрас лях, как телекоммуникации, местный транспорт, электро-, газо- и водоснабжение. Сложилась и модель партнерства между общественными и частными структурами, в рамках которого частные структуры играют все более заметную роль в финанси ровании и предоставлении тех услуг, что раньше всецело находились в ведении общественного сектора. Эти тенденции становятся все более типичными, по мере того как правитель ства делают все возможное и невозможное, дабы удержать общественные расходы под контролем. Но за стремление сделать управление более целенаправленным, повысить его эффективность и сократить издержки приходится и расплачиваться. Явным образом ослабляются отношения подотчетности политических институтов в отношении общества — возникает так называемый «демократический дефицит». Ведь сильной стороной единой государственной службы было то, что она отвечала принципу министерской ответственности, которым гарантировалось, что государ ственные служащие, назначенные на свои должности, отвечают перед политиками, на свои посты избранными, и, следовательно, в конечном итоге перед обществом. Создание же полуавтономных исполнительных агентств и особенно «кванго» озна чает, что министры по сути не несут ответственности за повседневную администра тивную работу. На это сторонники перестройки административной сферы отвечают, что такого рода проблемы могут быть разрешены на пути повышения стандартов управления с использо ванием целевых методик и других управленчес ких технологий. Балканизация — состояние политичес кой структуры, когда она представляет собой «лоскутное одеяло», раздираемое внутренними противоречиями (имеется в виду политический опыт Балкан). 17. Государственная служба 453 Еще одной проблемой в данном случае является то, что перенос в обществен ный сектор управленческих технологий, структур и даже персонала частного секто ра может привести к ослаблению самого духа и смысла общественных услуг — всего того, к чему системы государственной службы стремились десятилетиями. Конечно, культуру государственной службы, как она сложилась, скажем, в Япо нии, Индии, Франции и Великобритании, вполне можно критиковать за отчужден ность от общества, даже высокомерие отдельных ее представителей, но все это, по меньшей мере, было как-то связано с идеями общественного блага и национально го интереса, а не частной выгоды и предпринимательства, и худо-бедно, но все же сдерживало коррупцию в большинстве стран либеральной демократии. Еще одной проблемой является то, что «возвращение государства в его изначальные границы» на практике может, напротив, обернуться лишь усилением централизации и прави тельственного контроля. Здесь вполне может сработать такой механизм: по мере того как государство перекладывает свою ответственность на частные структуры, оно же вынуждено учреждать и новые органы для финансирования и регламенти рования этих структур. Позиции же политиков усиливаются потому, что они, соб ственно, и внедряют новые управленческие технологии, явно заходя в ту сферу, что по традиции принадлежала государственной службе. Наконец, есть еще проблема непредвиденных последствий, когда само стремление к экономии и эффективнос ти может привести к совершенно противоположным результатам: исторический пример — СССР, где «сверхрациональные» системы планирования, планирования целевого, в конце концов обернулись расточительством ресурсов и полнейшим за стоем. • Власть бюрократии: вне контроля? Источники власти бюрократии В конституциях государственная служба всегда выглядит силой абсолютно ло яльной в отношении общества и чрезвычайно для него важной, само же общество склонно усматривать в ее представителях могущественных и влиятельных фигур, что все вместе составляют «четвертую ветвь государственного управления». Самые разные теоретики — Вебер, Бернхем, Троцкий — писали о власти бюрократии — власти, подчиняющей себе политиков. О японских госслужащих, особенно о со трудниках всемогущего Министерства международной торговли и промышленнос ти, говорят как о «несменяемых политиках», которые за кулисами своего мини стерства и вызвали к жизни японское «экономическое чудо» годов. Келлнер и Краузер-Хант (1980) называют систему государственной службы Вели кобритании «правящим классом» страны — оценка, лишь подтверждаемая мемуа рами таких бывших министров, как Ричард Кроссман (1979), Барбара Касл (1980) и Брайан Седжмор (1980). При этом говорят еще и о том, что сила, стоящая за валют ным и политическом союзом в ЕС, — персонал базирующейся в Брюсселе Евро пейской комиссии — так называемые еврократы. Больше всех обеспокоены властью бюрократии крайне левые и крайне правые, всегда отрицавшие, каждые по-своему, традиционное представление о нейтрально- 4 5 4 IV. Механизмы государственного управления сти государственной службы. Как уже отмечалось, марксисты всегда держались того убеждения, что бюрократия является проводником интересов господствующе го класса и делает все, что в ее силах, дабы заблокировать инициативы социалисти ческих правительств. «Новые правые» со своей стороны настаивают на том, что чиновники подстегивают рост государства и тем самым сопротивляются неолибе ральной политике свободного рынка. Но лучше всего сказать, что природа бюро кратической власти (пожалуй, это даже закономерно) всегда окутана тайной: во- первых, если государственные служащие и осуществляют какую-то власть, они де лают это посредством своих весьма «приватных» контактов с верхушкой исполни тельной власти, и, во-вторых, поскольку эта верхушка испытывает на себе мириа ды воздействий, влияние чиновничества невозможно определить сколько-нибудь точно. Можно говорить о трех источниках власти бюрократии: • стратегической позиции бюрократии в политическом процессе; • взаимоотношениях между чиновничеством и верхушкой исполнительной власти; • статусе и квалификации государственных служащих. Первый источник — политический процесс в современных государствах осуще ствляется так, что для политического влияния государственной службы остается весьма много места. Главное то, что в своем качестве советников по политическим вопросам государственные служащие имеют самый широкий доступ к информации и, более того, контролируют ее потоки. Где знание уж точно есть сила, так это в коридорах власти, — здесь чиновники решают, что министры будут знать и что не будут. Простые варианты решений могут быть выбраны, оценены и сформулирова ны так, что получится результат, нужный чиновнику. И все это отнюдь не значит, что он специально вводит кого-то в заблуждение или следует какой-то своей поли тической философии, это означает лишь то, что сознательные или бессознатель ные предпочтения чиновничества накладывают свой отпечаток на обсуждение про блем и, следовательно, на их решения. Позиции бюрократии усиливаются и через ее связи с группами интересов. Как главное связующее звено между правительством и бизнесом, рабочей силой, про фессиональными и иными группами, бюрократия способна выстроить самые могу щественные союзы и в каких-то случаях играть вообще решающую роль в форми ровании политики. Об этом сегодня говорят как о «политических сетях» — слож ных взаимоотношениях между высшим чиновничеством и представителями орга низованных групп, которые, в сущности, непроницаемы для воздействия со сторо ны общества или избранных политиков. Нужно ли к этому говорить еще и о том, что власть чиновничества не заканчивается моментом принятия политического ре шения. Политики могут искать или не искать альтернативных источников инфор мации, но исполнение решения они уж точно передадут в руки чиновничества, организовано ли оно как единое целое или как сеть квазиавтономных агентств. Контролируя исполнение решения, чиновник имеет полную возможность препод нести его по-своему, положить под сукно или совершенно заблокировать. Второй источник власти бюрократии — это ее рабочие отношения с верхушкой исполнительной власти. Внешне дело обстоит так, что министр всегда будет «на чальником», а чиновник — лояльным и исполнительным «подчиненным». Есть, однако, веские основания полагать, что на практике это взаимоотношение может быть иным, даже перевернутым. 17. Государственная служба 4 5 5 (1) Политиков, так сказать, мало, а чиновников много. В США, например, если говорить о высокопоставленных фигурах исполнительной власти (тех, для назначе ния которых требуется одобрение Сената), получается, что президенту и его каби нету в составе не более чем 20 секретарей противостоит 600 чиновников высшего ранга. В Великобритании количественное отношение между министрами и госу дарственными служащими уровня помощника или заместителя министра составля ет 2 к 13. Получается, что политики обладают весьма ограниченными степенями свободы, государственные служащие же обладают куда большей независимостью в исполнении своих административных функций. (2) Нужно говорить о том, что у государственных служащих свои модели карь еры, у избранных политиков — свои. За исключением американского случая, госу дарственные служащие остаются на своих местах и после смены правительства. Министры же занимают свой пост на определенное время, в парламентских систе мах, подобных британской, где обычным делом являются перетасовки кабинета, они и вовсе находятся на своем посту в среднем не более двух лет. Особенно под вержены влиянию чиновничества новоиспеченные министры, еще не приобрет шие административного опыта и специальных знаний, подчас дело обстоит так, что стоит им этот опыт приобрести, им дают другое министерство. Чиновники же в таких ситуациях могут сохранять полнейшее спокойствие, наверняка зная, что пе реживут любого, даже самого «грозного», политического руководителя. (3) Преимущества государственных служащих проистекают из того весьма про стого обстоятельства, что на своем рабочем месте они находятся целый день, тогда как их боссы — только часть времени. В довершение того, что с расширением и усложнением государственной деятельности нагрузка на исполнительную власть возросла в принципе, министрам приходится выполнять еще великое множество обязанностей, подчас совершенно поглощающих их время и энергию. Это обязан ности по кабинету министров и всевозможным комитетам, по парламенту и изби рательным округам, по церемониальным случаям, встречам с прессой, зарубежным визитам и встречам на высшем уровне. Словом, министр может быть абсолютно предан делу, крайне работоспособен и деятелен, но и в этом случае его роль будет ограничена «общим руководством», а все остальное, от деталей до практического исполнения, ему придется передоверить своему аппарату. Наконец, третий источник власти бюрократии проистекает из их высокого об щественного статуса. Их ценят как специалистов; во многих политических систе мах высшее чиновничество воспринимается как меритократическая элита, работа ющая на национальные интересы. Свое выражение этот меритократический мо мент находит и в том, как чиновников готовят к должности и назначают на нее. В Германии, например, на высшие должности государственной службы можно по пасть не иначе как по прохождении состязательного экзамена, к которому допуска ются, как правило, выпускники юридических факультетов университетов; отобран ные кандидаты проходят дополнительную трехлетнюю подготовку, снова заверша ющуюся государственным экзаменом. Во Франции в свое время была специально учреждена Национальная школа администрации для подготовки высшего чинов ничества общего профиля — и это в дополнение к таким институтам, как Политех ническая школа, из которой выходят специалисты более узкого профиля. Элитный статус японских государственных служащих поддерживается системой испытаний- экзаменов, по результатам которых выбирается один кандидат из 40 претендентов: |