Политология_Эндрю Хейвуд_Учебник_2005 -544с. Эндрю хейвуд перевод с английского под редакцией профессора Г. Г. Водолазова
 Скачать 41.99 Mb.
|
|
16. Исполнительная власть 437 идущие от кабинетов, партий, законодательных собраний, аппарата государственной службы. • Политологи по-разному подходят к проблеме политического лидерства. Его трак туют как воплощение чисто индивидуальных способностей — харизмы; как социологи ческий феномен, где лидеры воплощают в себе дух и смысл тех или иных социально- исторических процессов; как ответ на потребность организаций в единстве и руковод стве; наконец, как вопрос политического искусства, которым вполне можно овладеть. • Политическим лидерам присущи различные стили руководства. Стиль «невмеша тельства» предполагает делегирование ответственности вниз, положительным результа том чего становится дух сотрудничества и командной работы; стилю «координации» сопутствует постоянный поиск баланса между фракциями и интересами в правитель стве; стиль «радикального реформатора» сильнейшим образом акцентирует стратеги ческие цели и задачи общества. • Вопросы для обсуждения • В каких вопросах главы государств играют особо важную роль? • Помимо «власти убеждать», какие еще полномочия принадлежат главе прави тельства? • У кого больше власти — у президента или премьер-министра? • Каковы сильные и слабые стороны коллективного кабинетного правительства? • Как стоит относиться к сильным лидерам — с восхищением или опаской? • Является ли культ личности чертой всех политических систем — или только диктаторских? • Верно ли говорят, что мы имеем тех политических лидеров, коих заслуживаем? Государственная служба Бюрократия — это гигантский механизм, приводимый в движение п и г м е я м и . Оноре д е Бальзак. Эпиграммы У многих людей слово «бюрократия» 1 на верняка тут же вызовет представление о чем- то непроходимо громоздком, бездушном и от нимающим нервы и время всякими пустыми формальностями. В политологии, однако, этот термин относится к административной ма шине государства — то есть к государствен ным служащим низшего и среднего, а в изве стной степени и высшего, звена, которые по вседневно заняты выполнением тех или иных задач в области государственного управления. Впрочем, если следовать Максу Веберу, под бюрократией можно понимать не что иное как специфическую форму организации дея тельности, относящуюся не только к государ ству, но и ко всему обществу в целом. Вне дискуссий, однако, остается одно: по мере роста государства и расширения сфер его от ветственности, государственная служба стала играть все более и более важную роль в по литической жизни. Сегодня уже никто не го ворит о государственных служащих как о про стых исполнителях, в них видят ключевое зве но политического процесса; кто-то даже ска жет, что они в известном смысле заправляют делами страны. За фасадом представительно го и подотчетного обществу правительства, похоже, и впрямь стоит реальность «чинов ничьего управления». Организация бюрокра тии и контроль над ней поэтому стали самой СОДЕРЖАНИЕ Теории бюрократии 439 Бюрократия как административная машина 440 Бюрократия как власть 441 Бюрократия как саморазвивающаяся система 443 Роль бюрократии 445 бюрократии 445 Организация государственной службы 448 Власть бюрократии: вне контроля?453 Источники власти бюрократии 453 Как можно контролировать бюрократию? 456 Выводы 461 Вопросы для обсуждения 462 Читателю следует иметь в виду, что автор в духе западной политологической традиции, идущей от М.Вебера, исходит из амбивалентного, одновременно позитивного и негативного, понимания бюрократии. В той же традиции этот термин почти эквивалентен понятию «государственная служ ба» и «чиновничество». В настоящей главе эти термины переводятся в зависимости от контекста, но в основном так, как они употребляются в оригинале. (Прим. пер.) 17. Государственная служба 439 что ни есть злободневной проблемой как для политиков, так и для политологов. И не было еще такой политической системы, для которой эта проблема оказалась бы простой. В настоящей главе рассматриваются следующие основные вопросы. Основные вопросы У Что такое бюрократия? Каковы основные теории бюрократии? У Каковы функции бюрократии? У Как организованы бюрократии? Как их следовало бы организовать? У Откуда идет сила бюрократий, почему эта сила до такой степени возросла? Как можно контролировать бюрократию? • Теории бюрократии О бюрократии не просто спорили, вокруг нее ломались копья и бушевали страс ти. В Новейшее время это были по большей части «нехорошие» страсти: либералы критикуют бюрократию за отсутствие открытости и подотчетности; социалисты, осо бенно марксисты, призывают на нее гром и молнию как на орудие классового под чинения; «новые правые» разоблачают ее корпоративный эгоизм и неэффективность. За всем этим скрывается совершеннейшая разноголосица относительно самой при роды бюрократии. Сам термин употребляется в столь различных контекстах, что дать ему какое-то одно толкование — задача почти невыполнимая. (Albrow, 1970) выделил не менее семи современных концепций бюрократии: • бюрократия как способ рациональной организации дела • бюрократия как проявление организационной неэффективности • бюрократия как правление чиновничества • бюрократия как административное управление общественной деятельностью • бюрократия как управление от лица политиков высшего звена • бюрократия как организация • бюрократия как современное общество в целом. В известной степени эта разноголосица объясняется тем, что в различных науч ных дисциплинах бюрократию всегда понимали по-разному. Например, в государ- ствоведении ее изначально трактовали буквально — как «правление бюро», то есть управление силами специально назначенных и официально уполномоченных на это лиц. Поэтому-то Дж. С. Милль в «Размышлении о представительном прави тельстве» (1861) и противопоставлял бюрократию представительным формам госу дарственного управления, то есть управлению силами избранных и подотчетных обществу политиков. В социологии под бюрократией понимался особый тип орга низации — система не столько государственного, сколько административного уп равления: в этом смысле бюрократия присуща не только демократическим и авторитарным государствам, но также деловым корпорациям, профсоюзам, поли тическим партиям и т.д. Наконец, экономисты рассматривают бюрократию как 440 IV. Механизмы государственного управления особую «публичную» организацию — организацию, которая финансируется за счет денег налогоплательщиков, не знает «дисциплины прибыли» и не реагирует на давление со стороны рынка. Чтобы как-то разобраться во всех этих версиях, рас смотрим здесь три теории бюрократии: • бюрократия как административная машина • бюрократия как власть • бюрократия как саморазвивающаяся система. Бюрократия как административная машина Научное изучение феномена бюрократии изначально находилось под влиянием Макса Вебера. Выделив «идеальный тип» бюрократического правления как правле ния рационального, Вебер противопоставил его другим формам правления — тра диционной и харизматической. Бюрократическим организациям, по его воззре нию, присущи следующие черты: • четко определенные должностные функции, основанные на писаных правилах; • строго определенная иерархия, в которой низшие звенья строго подчинены высшим; • четкое ведение дел с письменным их сопровождением и той или иной систе мой архивирования; • безличный характер власти чиновника, идущий не от его человеческих ка честв, а от «места»; • жесткость правил и инструкций, ограничивающая свободу принятия решений; • профессиональные и деловые критерии для карьерного продвижения служа щих (подготовка, образование, опыт и компетентность). По Веберу, определяющей чертой бюрократии является ее рациональность: она есть порождение точных, предсказуемых и, главное, эффективных способов орга низации общественной деятельности, й ее развитие необратимо, ибо само обще ство принимает ее формы. И все это не просто результат технического превосход ства бюрократии над иными формами управления, речь должна идти о куда более глубоких процессах экономического, политического и культурного плана. Эволю ция бюрократии была связана с эволюцией капиталистических экономик, со ста новлением крупномасштабных структур, делающих ставку на эффективность тру да. С другой стороны, развитие современного государства, расширение его вмеша тельства в социальную и экономическую сферы порождало все более сильную пра вительственную бюрократию. По Веберу, далее, рост бюрократии подстегивался процессами демократизации общества, в ходе которых прежние понятия — традиции, обязательства, привиле гии — уступали место свободной конкуренции и меритократии. Он полагал, что процесс «ра ционализации» ведет к одному: все общества придут к схожим формам управления — идея, предвосхитившая доктрину конвергенции (convergence thesis). Позже с развитием этой же идеи выступил Джеймс Бернхэм (James Burnham, 1905—1987) в книге «Революция управляющих» Доктрина конвергенции — теория, со гласно которой политико-экономическое развитие современного общества с не избежностью ведет к стиранию различий между капиталистической и социалисти ческой общественными системами. 17. Государственная служба 441 Managerial Revolution) — пионерской ра боте, доказывавшей, что все промышленные общества, каковы бы ни были идеологичес кие различия между ними, управляются но вым классом менеджеров, технократов и го сударственных чиновников, источником вла сти которых являются их технический и ад министративный Вместе с тем Вебер осознавал и то, что бюрократия является, образно говоря, пал кой о двух концах. Во-первых, за организа ционную эффективность обществу придется расплачиваться ценой все более ограничен ного участия людей в принятии решений. Бю рократизация при этом принесет с собой и новую социальную иерархию: будь она даже основана на «правлении достойнейших», правление это в любом случае будет идти сверху, а не снизу — от рядовых граждан или работников. По ветру будет пущена и мечта социалистов о диктатуре пролетариата — меч та, которая, по совершенно точному предска- Бюрократия как власть Понимание бюрократии как особого рода власти идет главным образом от со циалистической традиции социальной философии, в особенности от марксизма. Хотя Маркс в отличие от Вебера специально не занимался проблемой бюрократии, в его работах все же можно найти какой-то общий подход к этой теме. Отнюдь не усматривая в бюрократии продукта индустриализации, Маркс связывал этот фено мен с особыми требованиями капитализма. Главным для него была не обществен ная функция бюрократии, а классовая роль государственного аппарата как меха низма, через который буржуазия проводит свои интересы, а капиталистическая система в целом укрепляет себя. К понятийному аппарату Слово «бюрократия «правление чи новников») в повседневном словоупотреб лении означает нечто вроде бессмысленной административной рутины и имеет сугубо негативное значение. В общественных на уках термин употребляется в более специ альном и нейтральном смысле, обозначая целый ряд явлений — государственную службу, административную машину государ ства, рациональный способ организации умственного труда. При всех разногласиях относительно природы бюрократии приня то считать что ее отличительными чертами являются формализация и профессионали зация управленческой деятельности. Гораз до меньше трудностей с использованием термина «бюрократия» в контексте сравни тельного государственного права: здесь он относится к административному аппарату правительства, в котором бюрократы — это неизбираемые государственные служащие. занию Вебера, обернется «диктатурой чиновника». В этом отношении Вебер очень близко подошел к идеям своего друга Роберта Михельса (1878—1936), который на основе изучения партий сформулировал «железный закон олигархии». Вебер, однако, был не столь пессимистичен, как Михельс, в оценке перспектив либеральной демократии. Не питая иллюзий в отношении способности бюрокра тии самовоспроизводиться и расширяться, он в то же время полагал, что в либе ральном государстве ее можно, как минимум, сдерживать с помощью тех или иных механизмов демократического контроля. Гораздо больше Вебер опасался иного — что при дальнейшем наступлении бюрократии на общество из него выветрится духовное начало, а социальная среда утратит свое человеческое содержание: страс ти и свобода человека окажутся в «железной клетке» рассудка и бюрократии. 442 IV. Механизмы государственного управления Много позже с анализом классовой сущности государственной бюрократии выступили неомарксисты, в частности Ральф Милибанд (Ralph Miliband, 1969). Более всего их интересовала способность высшего звена государственной службы выступать в качестве своеобразного барьера, который сдерживает, а то попросту и блокирует радикальные инициативы социалистических правительств и их отдель ных министров. Как писал об этом Милибанд, «верхушка государственного чинов ничества консервативна в том смысле, что ее представители, каждый на своем участке, сознательно или неосознанно поддерживают существующие экономичес кие и социальные элиты». Происходит это по разным причинам, но главная состо ит в следующем: хотя государственным служащим формально предписан принцип политической нейтральности, их верхушка по образованию и социальному опыту представляет ту же самую среду, что промышленники и бизнесмены, и имеет те же самые идеи, предрассудки и жизненные философии. Плюс к этому существуют определенные идеологические стандарты при приеме на службу и дальнейшем ка рьерном росте: понятно, что при всем этом государственные служащие с первых шагов своей карьеры надежно застрахованы от каких бы то ни было радикальных или социалистических симпатий. По убеждению Милибанда, главным фактором, усиливающим консерватизм высшего звена государственной службы, является их близость к миру корпоратив ного капитализма. Во многом это результат прежней политики по расширению государственного вмешательства в экономическую жизнь, когда и сложились эти теснейшие отношения между деловыми кругами и государственными служащими: впредь «национальные интересы» формулировались в терминах долгосрочных ин тересов частного капитала. Кроме того, между государством и бизнесом происхо дит постоянный взаимообмен персонала (об этом говорят как о принципе «враща ющихся дверей»): представители частного сектора получают назначения на госу дарственную службу, а государственные служащие по увольнении из правительства — весьма «тепленькие местечки» в корпорациях. Неомарксисты здесь делают один вывод: коль скоро высокопоставленное чиновничество органически связано с ин тересами корпораций, перейти к социализму конституционным путем практически невозможно. Но в марксистской теории бюрократии есть одно громадное упущение: здесь весьма мало думали о бюрократизации при социализме. Для Маркса и Энгельса это вовсе не было проблемой: предполагалось, что в бесклассовом коммунистическом обществе бюрократия «отомрет» вместе с государством. Марксизм поэтому оказал ся весьма уязвим перед критикой со стороны той традиции, что была заложена Вебером и Михельсом: коль скоро, по Веберу, бюрократия являет собой общесоци альное явление, общественная собственность и централизованное планирование ведут лишь к ее усилению. В XX в. поэтому марксистские теоретики уже не могли себе позволить игнорировать это явление. Наиболее известная попытка объяснить феномен социалистической бюрокра тии принадлежит Льву Троцкому. В «Преданной революции» (1937) он писал о «бюрократическом вырождении» государства, объясняя его следующим образом: сочетание российской отсталости и политической неопытности пролетариата при вели к тому, что государственная бюрократия здесь чудовищным образом разрос лась, став препятствием для дальнейшего продвижения к социализму. Диктатура 17. Государственная служба 443 Лев Троцкий Русский марксист и политический мыслитель. Будучи первоначально про тивником Ленина и его партийной организации, в 1917 г. все же примкнул к большевикам, став наркомом иностранных дел, а затем военным комис саром. После смерти Ленина в 1924 оказался в политической изоляции, в 1929 г. был выслан из СССР, а в 1940 г. в Мексике по приказу Сталина убит. Теоретический вклад Троцкого в марксистское учение состоит в раз работке концепции «перманентной революции», последовательном обосно вании принципа интернационализма и критическом анализе сталинизма как формы «бюрократического вырождения» государства. Сталина по сути и являла собой не что иное как политическое выражение интере сов этой бюрократии, совершенно оторванной от масс. Но если у Троцкого бюрок ратия предстает пока еще какой-то социальной прослойкой, которую можно лик видировать средствами политической революции, то у югославского диссиден та (и бывшего соратника маршала Милована Джиласа (1911—1995) это уже «новый класс»: власть бюрократии в социалистических режимах, писал он (1957), идет от того, что под ее контролем находятся средства производства, а это означает, что социализм стремительно эволюционирует в сторону государственного капита лизма. Бюрократия как саморазвивающаяся система Неверно было бы думать, что критика бюрократии всегда шла слева, — в конце концов к дискуссии присоединились и «новые правые», взяв на вооружение такой инструментарий, как теория рационального выбора и теория общественного выбо ра (см. с. 276). Теория рационального выбора, вспомним, исходит из тех же посы лок в отношении поведения индивидов, что и неоклассическая политэкономия: индивид всегда стремится к осуществлению собственных интересов и к умноже нию собственной же пользы. Теория общественного выбора, получившая особо широкое развитие в США, где она ассоциируются с так называемой виргинской школой политических исследований, разрабатывала практические аспекты прило жения этой экономической модели принятия решений к обществу в целом. В духе этих концепций теоретики «новых правых» и выстроили свое понимание государ ства в целом и проблемы «большого правительства» в частности. Фокус внимания в этом случае переместился к интересам и мотивациям самой бюрократии. В книге «Бюрократия и представительное правительство» (Bureaucracy and Representative Government, 1971) Уильям Нисканен (William Niskanen) показал, что высшее звено бюрократии — в прямом противоречии со своим образом «служите- Иосиф Броз Тито (1892—1980) деятель международного коммунистического движения, гене ральный секретарь (президент) Союза коммунистов Югославии, в годы Второй мировой войны — главнокомандующий югославской партизанской армией; премьер-министр (1945—1953) и прези дент Югославии. Первый из лидеров международного коммунистического движения, бросивший открытый вызов руководству СССР. (Прим. пер.) |