Политология_Эндрю Хейвуд_Учебник_2005 -544с. Эндрю хейвуд перевод с английского под редакцией профессора Г. Г. Водолазова
 Скачать 41.99 Mb.
|
|
16. Исполнительная власть 425 • у премьер-министра прямой доступ к СМИ, что позволяет ему напрямую обращаться к избирателям. Словом, сегодняшний премьер-министр стоит на самом верху административ ной и политической пирамиды государства; кабинеты министров же, по мнению многих политологов, превращаются в своего рода совещательные органы в амери канском стиле — органы, принимающие весьма ограниченное участие в процессах проведения политики. В Великобритании такая ситуация сложилась в 1980-х годах при Маргарет Тэтчер, которой удалось радикально изменить характер и власть го сударства. Собственно, именно на этом фундаменте Тони Блэр с 1997 г. и выстра ивал собственное премьерство. Наверное, наиболее характерной чертой премьерства Тэтчер было то, что сама себя она видела «премьером, который убеждает», политиком, осуществляющим иде ологическое лидерство, обеспечивающим внутреннее единство партии, работаю щим на то, что вошло в историю под названием тэтчеризма. Точно так же и Блэр столь четко ориентировал партию на проекты «модернизации», что ее даже стали называть «новой лейбористской партией» и партией «третьего пути». С точки зре ния Майкла Фоули (Michael Foley, 2000), все это позволяет говорить о том, что в Великобритании сложилось своего рода «британское президентство». Премьер-ми нистры уже обнаруживают следующие черты, традиционно присущие институту президентства: • дистанцирование от собственных партий и кабинетов, самостоятельное позици онирование себя внутри идеологического спектра; • популистскую тенденцию напрямую апеллировать к обществу с притязаниями на роль выразителя наиболее заветных чаяний тех или иных его слоев; • избирательной кампании, совпадающую и с доминирующей в СМИ тенденцией ставить во главу угла не проблемы, а личность в качестве «бренда» соответствующей партии или правительства; • персонализацию политического мандата, возможность усматривать источник своей власти не в партии, а в электорате; что же касается партии — претендо вать на роль хранителя ее «партийной совести». • использование персональных советников в противовес кабинету министров и высшему звену чиновничества. Премьер-министры, имеющие за собой прочное парламентское большинство, могут обладать властью, какой не обладают и иные президенты, и все же на эту власть есть свои ограничения. Так, премьер-министры отнюдь не вольны назна чать на те или иные посты или увольнять с них: необходимость поддерживать партий ное единство ведет к тому, что в кабинете министров должны быть представлены все фракции и идеологические направления в партии (а в Канаде, скажем, еще — идеология, сочетающая идеалы свободного рынка, но сильного правительства, выдвинутая Маргарет Тэтчер; по сути, британский вариант по литической философии «новых правых». должен соблюдаться и принцип языкового и регионального представительства), и это огра ничивает свободу деятельности премьер-мини стров. В конце концов можно сказать так: пре мьер-министры обладают такой властью, какую им позволяют иметь их кабинет, их партия и 426 IV. Механизмы государственного управления Обратим внимание на... Кабинет министров: сильные и слабые стороны Кабинетам присущи две особенности. Во-первых, кабинет является принципиально важным связу ющим звеном между двумя ветвями власти — законодательной и исполнительной. Члены кабинета назначаются из числа парламентариев и подотчетны парламенту, одновременно они занимают те или иные посты в системе исполнительной власти. Во-вторых, кабинет представляет собой выс ший эшелон исполнительной власти: политической ответственностью здесь облечены все, все должны «выступать в унисон», а премьер-министр здесь «первый» лишь номинально. Сильные стороны кабинетов заключаются в следующем: • в кабинете все равны: это способствует откровенному и обстоятельному обсуждению про блем, тщательному рассмотрению всех «за» и «против»; • поскольку решения принимаются коллективно и весь кабинет несет за них политическую ответственность, это обеспечивает единство правительства. Слабые стороны кабинетов усматривают в следующем: • в известных обстоятельствах кабинет может быть не более чем фасадом, за которым скрыва ется реальная власть премьер-министра; даже если индивидуальные члены кабинета в чем- то не согласны с общей политикой, публично они должны ее поддерживать; • если решения в кабинете принимаются в порядке компромисса между министерствами и ведомствами, велика опасность того, что общая политика будет непоследовательна и проти воречива. сложившиеся политические обстоятельства. В этом смысле показателен опыт Ин дии, где после эксцессов чрезвычайного положения 1970-х годов следовавшие друг за другом премьер-министры Десаи, Сингх и Рао сократили государственный ап парат, проявили готовность уважать автономию министерств и меньше вмешивать ся в дела правительств штатов. Интересно также заметить, что в Великобритании громадный авторитет Марга рет Тэтчер объяснялся, по-видимому, не столько ее «железным» характером и иде ологической непреклонностью, сколько теми необыкновенно благоприятными об стоятельствами, что сложились в ее премьерство — кризисом лейбористской оппо зиции, фольклендской победой 1982 г., оживлением мировой экономики в середи не 1980-х годов и как следствие тем, что консерваторы при ней победили на трех парламентских выборах подряд. Но даже и при всем этом в ноябре 1990 г. она утратила власть, что лишний раз демонстрирует шаткость той позиции, что зани мают премьер-министры. Относительная слабость премьерства Джона Мэйджора в период 1992—1997 го дов проистекала не столько из его личных качеств, сколько из обстоятельств более общего характера. Здесь был и довольно медленный выход Великобритании из мировой экономической рецессии начала 1990-х годов, и сокращение консерватив ного большинства в парламенте, и углубляющийся раскол в партии по вопросу об отношении к объединяющейся Европе, и, наконец, борьба с лейбористами за элек торат. В отличие от Мэйджора Тони Блэр изначально обладал сильными позиция ми не столько потому, что за ним стояло парламентское большинство, а консерва торы находились в кризисе, сколько потому, что лейбористы, 18 лет пробыв в оппозиции, использовали это время для усиления партии — для того, чтобы приве сти ее программу в соответствие с общественными настроениями. Экономический 16. Исполнительная власть 427 К понятийному аппарату Ядро исполнительной власти — это сеть институтов и людей, играющих ключевую роль в выра ботке и координации государственной политики. Сюда относят премьер-министра, его главных советников, ведущих членов кабинета, комитеты кабинета и персонал стратегически важных мини стерств. Модель ядра исполнительной власти имеет ряд преимуществ перед другими моделями — моделью кабинетного правительства и моделью правительства с явно выраженными функциями премьер-министра. (1) Она отходит от весьма упрощенных противопоставлений премьер-мини стра его собственному кабинету, указывая на то, что оба эти уровня функционируют в более широ ком институциональном контексте. (2) В ней признается та большая роль, которую в политике имеют всякого рода с о ю з ы , коалиции, группы поддержки, консультации и т.д. (3) В ней учитываются и более широкие воздействия на политику, идущие от экономики, диплома тии и других факторов. (4) Модель указывает на то, что в системе исполнительной власти возмож ны флуктуации: «центр власти» здесь как будто постоянно смещается в зависимости от того, как распределяются, а со временем перераспределяются, ресурсы управления. рост и сокращение инфляции в первые годы его премьерства еще больше усилили позиции лейбористов. Кабинет министров Почти все системы исполнительной власти в той или иной форме имеют свой кабинет министров (или просто кабинет). Кабинет — это своего рода комитет веду щих министров, представляющих свои министерства или ведомства. (Кабинет ми нистров не следует путать с тем кабинетом, который во Франции и Европейском Союзе означает группу политических советников при отдельном министре.) Ста новление кабинетов стало ответом на политическую и административную потреб ность исполнительной власти в коллективном, коллегиальном, управлении. Во- первых, кабинеты придают исполнительной власти определенное коллективное лицо в ее отношениях с законодательным собранием и обществом в целом; без кабинета государственное управление было бы просто каким-то инструментом в руках одно го человека. Во-вторых, комитет является административным механизмом, обеспе чивающим координацию правительственной политики; не будь его, правительство являло бы собой механический конгломерат конкурирующих друг с другом ве домств, вечно борющихся за расширение своего места под солнцем, — картина, хорошо известная по нацистской Германии. Функции и политическое значение кабинетов различаются от системы к системе и от государства к государству. В таких президентских системах, как США, кабинет в большей степени исполняет совещательную функцию при президенте, чем реально формирует политику; более того, во второй половине XX в. рост исполнительной власти в стране по большей части и происходил-то за пределами кабинета — глав ным образом через расширение исполнительного аппарата президента (об этом см. главу 17). В странах же, где сложились кабинеты классического типа — в Великобри тании, в странах Британского Содружества и в нескольких европейских государ ствах, включая Италию, Швецию и Норвегию, кабинет министров, по крайней мере в теории, венчает собой всю пирамиду исполнительной власти. На практике, однако, в мире весьма непросто найти примеры по-настоящему коллективного руководства, которое осуществлялось бы через кабинет или нечто подобное ему. Теоретически коллективное руководство существовало в СССР, от- 428 IV. Механизмы государственного управления ражая марксистско-ленинское положение о том, что не вождь, а Коммунистичес кая партия в целом является руководящей и направляющей силой советского об щества. На практике, однако, Генеральные секретари ЦК КПСС, начиная от Ста лина и далее, столь твердо держали в своих руках Политбюро и Совет Министров, что всем им удалось удержаться у власти до конца дней своих, за исключением Хрущева, ставшего в 1964 г. жертвой партийного переворота, и Горбачева. В Гер мании и в общем-то по всей континентальной Европе о кабинетах, как правило, не говорят, ибо министерства здесь по традиции столь специализированы, что мини стры и при всем желании не смогли бы считать себя «игроками команды». Даже в Великобритании — стране классического кабинетного правительства — о кабинете весьма сложно говорить как об органе принятия наиболее важных политических решений и еще менее того — как о структуре коллективного демократического управления. В Британии с расширением власти премьер-министров не только оказалась подорванной коллегиальная природа британского правительства, усложнение пра вительственной политики привело к тому, что большинство решений здесь при нимается «где-то в иных сферах», до кабинета же все это доходит уже в «упакован ной» форме. Происходит это потому, что все более весомый вклад в разработку политики вносят отдельные министерства, комитеты и даже специализированные подкомитеты. Следует помнить, что в Великобритании и некоторых иных странах кабинет в действительности является лишь средоточием кабинетной системы, куда также относятся группы экспертов по отдельным проблемам, изучающие те или иные аспекты политики куда глубже и детальнее, чем это в возможностях соб ственно кабинета. Эта система и ослабляет кабинет, поскольку у премьер-мини стра, коль скоро именно он учреждает комитеты и санкционирует их состав, появ ляются дополнительные рычаги контроля, в то время как кабинету не хватает ни времени, ни профессионализма, чтобы рассмотреть и, может быть, оспорить пред ложения экспертов. Во всем этом, нужно понимать, изменяется сама природа ис полнительной власти. С другой стороны, было бы ошибкой считать кабинет всего лишь фасадом пра вительства. Многие премьер-министры, кстати сказать, весьма жестоко поплати лись за пренебрежение коллективным элементом современного государственного управления. Германские канцлеры, скажем, традиционно считаются куда более сильными фигурами, чем британские премьеры, поскольку для удаления их с поста требуется так называемый «вотум конструктивного недоверия»: Бундестаг здесь вправе отправить правительство в отставку лишь тогда, когда он тут же будет готов назначить новое правительство, но и здесь канцлер Шмидт в 1982 г. был вынужден подать в отставку, когда небольшая партия свободных демократов вышла из рядов его коалиции и присоединилась к христианским демократам во главе с Г. Колем. Вообще коалиции всегда усложняют ситуацию в кабинетах, как в этом на собствен ном опыте постоянно убеждаются, скажем, итальянские премьеры. Но и однопар тийные кабинеты могут стать источником проблем для главы исполнительной вла сти. Так, отставка Маргарет Тэтчер в 1990 г. во многом объясняется тем, что ее позиции пошатнулись именно внутри ее собственного кабинета. Как она сама пи шет об этом (Тэтчер, 1993), в ноябре 1990 г. в кабинете произошел «переворот» после того, как ее в первом голосовании не избрали на пост лидера партии. Еще одним подтверждением той истины, что без поддержки кабинета лидеры долго не 16. Исполнительная власть понятийному аппарату Лидерство понимают и как модель поведения, и как личностное качество. Как модель поведения оно предполагает, что индивид или группа оказывают влияние на массу людей, организуют ее и ведут к намеченным целям. Если же речь идет о личностных качествах, предполагается, что \ лидера есть определенные черты, позволяющие ему влиять на других людей; в этом лидерство обнаруживает свою близость к харизме. Несомненное достоинство лидерства в том, что оно: • мобилизует и вдохновляет людей, которые в ином случае, возможно, были бы инертны и не знали бы, к чему стремиться; • объединяет людей, подталкивает их к деятельности в одном направлении; • усиливает организации, устанавливая в них соответствующую иерархию обязанностей и фун кций. Лидерство, однако, таит в себе следующие опасности: • концентрирует власть и авторитет в руках одного человека, что чревато целым рядом нега тивных последствий нравственного и политического характера; нормы демократии поэтому предполагают, что лидер должен быть подотчетен обществу; • если оно лишает массу людей инициативы, самостоятельности и чувства самоценности, от них невозможно ожидать и ответственности за собственную судьбу; • если оно приучает людей к тому, что все решения «спускаются сверху», уровень интеллекту альной активности общества падает. удерживаются у власти, стала в 1991 г. отставка Боба в Австралии: он проиг рал в борьбе за партийное лидерство своему заместителю Полю Киттингу. • Политическое лидерство В каком-то смысле тема политического лидерства может показаться устарев шей, ведь разделение общества на вождей и их последователей было присуще той весьма и весьма давней политической культуре, предшествовавшей демократии, когда вождям всегда было «виднее», остальных же нужно было просвещать, соби рать воедино и направлять. Конечно, лидеры нужны и демократиям, только здесь само лидерство обставлено всевозможными ограничениями: от лидеров требуют публичной подотчетности, их всегда установленным порядком можно отправить Е отставку. Но выросло и значение лидерства: возникла даже специальная отрасль психологии, изучающая характер и мотивации лидеров и руководителей (Крессел, 1993). На все это есть свои причины. Собственно, демократический процесс сегодня как будто сам собой вынуждает сильных политиков всячески «выпячивать» свои лидерские качества, поскольку иначе трудно рассчитывать на успех у избирателей. В том же направлении работают СМИ (особенно телевидение), для которых лич ность намного важнее самой политики; но и СМИ со своей стороны для политиков становятся тем инструментом, с помощью которого весьма удобно преподносить себя обществу с наивыгоднейшей стороны. Наконец, само общество жаждет руко водства: становясь все более сложным и фрагментированным, оно как никогда нуждается в том, чтобы нашлись люди, способные объяснить, что происходит в 430 IV. Механизмы государственного управления Фридрих Ницше (1844—1900) Немецкий философ. В двадцать пять стал профессором классической филологии в Базеле; затем испытал на себе сильнейшее воздействие философии А. Шопенгауэра (1788—1860) и музыки Р. Вагнера 1883). После 1889 г. из-за обострявшейся болезни и надвигавшегося помешательства попал под опеку своей сестры Элизабет. В ее же руки перешли все его труды, которые она произвольно редактировала и, ве роятнее всего, искажала. В своих сложно написанных сочинениях Ниц ше придавал особое значение воле, особенно «воле к власти»; своей темой о том, что люди создают свои собственные миры и ценности, предвосхитил современный экзистенциализм. Главные работы Ницше — «Так говорил Заратустра» «По ту сторону добра и зла» и «Происхождение морали» (1887). этом мире. Парадокс ситуации заключается в одном: никогда лидерство не имело столь большого значения, как сегодня, но никогда оно и не было более трудной задачей! Теории лидерства Над проблемой политического лидерства витает множество вопросов. Насколь ко лидерство совместимо с принципами свободы и демократии? Оно вдохновляет и мотивирует людей или лишает их инициативы и подавляет? Восхищаться ли нам сильными лидерами или опасаться их? За подобными вопросами стоят, собственно говоря, разные представления о политической природе лидерства. Здесь можно выделить четыре теории, которые рассматривают лидерство как: • личностное качество • социологическое явление • организационный императив • набор политических навыков. В традиционном понимании лидерство являет собой редкий, но естественный дар. Как сказал Аристотель, «люди с минуты рождения судьбой предназначены к тому, чтобы одним повелевать, другим повиноваться». Здесь, в этой традиции, речь идет о чисто личностных качествах лидера, которые мы часто видим у тех людей, что являют собой тип «избранников судьбы». Крайнюю версию этой концепции представляют собой фашистские идеи о «фюрере» — верховном вожде (это всегда мужчина), который только и способен повести массы к высшей цели — представ ление, в чем-то восходящее к концепции Фридриха Ницше о «сверхчеловеке», что возвысился над «стадными инстинктами» расхожей морали и достиг полного гос подства над самим собой. В более умеренной форме эта же традиция толкует о харизме, понимаемой как власть и авторитет личности. Классические примеры харизматических лидеров часто усматриваются в таких фигурах, как Гитлер, Каст- |