Политология_Эндрю Хейвуд_Учебник_2005 -544с. Эндрю хейвуд перевод с английского под редакцией профессора Г. Г. Водолазова
 Скачать 41.99 Mb.
|
|
16. Исполнительная власть 419 Однако президентская власть весьма часто предстает и со стороны своих слабо стей. Выводы классического исследования Нойштадта «Президентская власть» {Presidential Power, 1964) сохраняют свое значение и по сей день: по большей части власть президента — это «власть убеждать, торговаться, побуждать к тем или иным действиям и даже обхаживать», но только не диктовать. Путь своей политической программе американским президентам приходится пробивать, лавируя между че тырьмя полюсами: • Конгрессом • федеральным чиновничеством • Верховным Судом • средствами массовой информации Самыми важными в этой картине являются, конечно же, отношения президен та с Конгрессом. В США вопрос о том, насколько успешным или неуспешным было то или иное конкретное президентство вообще, определяется по своего рода «шкале отношений» с Конгрессом: при этом имеется в виду, сколько именно своих законодательных программ президенту удалось провести через конгрессовские рифы. Дело еще и в том, что со времен вьетнамской войны и уотергейтского скандала американским президентам противостоит все более «упрямый» Конгресс, стремя щийся вернуть себе былые позиции. Одним из первых проявлений этого стал закон 1974 г., которым устанавливалось, что для направления американских воинских контингентов за рубеж обязательно согласие Конгресса. Но еще более важным обстоятельством является то, что при слабости партийной системы США прези дент в сущности лишен той возможности держать под контролем законодательный процесс, которой располагают главы исполнительной власти парламентских сис тем, а именно — возможности, вытекающей из партийной солидарности. Что это означает на практике, открыл для себя президент Картер в 1970-х годах: Конгресс может быть настроен враждебно по отношению к президенту даже тогда, когда большинство в обеих палатах принадлежит его собственной партии. Но еще более уязвимы позиции президента становятся, когда Конгресс контро лируется не его, а оппозиционной партией. С этой проблемой столкнулся прези дент Клинтон после того, как по результатам выборов 1994 г. Конгресс стал «рес публиканским». Позиции Дж. Буша-младшего также ослабли в 2001 г., когда де мократы, после того как к ним примкнул всего лишь один республиканец, получи ли большинство в Конгрессе. Наконец, вечной «головной болью» американских президентов остается то, что конгрессмены, к какой бы партии они ни принадле жали, больше всего думают о делах и интересах «народца своего штата» ('folks back home'). Это до такой степени накладывает свой отпечаток на внутреннюю полити ку, что в стране уже говорят о «раздвоении президентства». Есть президент «для внутреннего пользования» — постоянно терпящий поражения и спасающий лицо после очередного столкновения с оппонентами, и «для внешнего пользования» с явно выраженными чертами международного лидерства. Даже президент Клинтон, в предвыборной своей программе обещавший «подобно лазерному лучу сфокуси роваться на экономике», весьма скоро, как выразился один комментатор, «подви нулся в сторону международной политики». В нынешних же США эта тенденция еще больше укрепилась после событий сентября 2001 года. 420 IV. Механизмы государственного управления Аппарат федерального чиновничества в теории существует для того, чтобы об служивать президента, на практике же он подчас лишь «вставляет палки в колеса». Хотя президенты в среднем осуществляют до 3 тыс. назначений на должности выс шего и среднего масштаба, — это капля в море сравнительно с общим числом государственных служащих в США, которых свыше 2 млн. Мало того, эти чинов ники, как все знают, на всевозможные ситуации реагируют по-своему и подчас совершенно не так, как президент и его ближайшая администрация. Как некогда описывал ситуацию в своем ведомстве главнокомандующий военно-морскими си лами США при Вильсоне, «это как перьевой матрас: ты бьешь и бьешь по нему кулаком, а он не проминается». Такие же сложности существуют и в отношениях с Верховным Судом. С 1950-х годов Суд играет важнейшую роль в политической жизни США, вынуждая прези дентов постоянно приспосабливаться к себе. Хотя члены Верховного Суда назнача ются президентами, Сенат вправе не утвердить то или иное назначение (как дваж ды произошло при Никсоне и однажды при Рейгане), и еще один важный момент — по назначении судьи, в сущности, немедленно выходят из сферы контроля пре зидента, ибо свои должности они замещают пожизненно. В 1930-х годах Верхов ный Суд заблокировал весьма немалую часть программы «Нового курса», пока, наконец, сам Рузвельт не совершил «дворцового переворота» и не изменил своих идеологических приоритетов. Другой пример: Эйзенхауэр в свое время назначил Э. Уоррена на пост председателя Верховного Суда лишь для того, чтобы обнару жить, что тот уж чересчур политически активен и в слишком либеральном духе толкует конституцию. Наконец, по-разному складываются отношения президентов со средствами мас совой информации (СМИ). СМИ чрезвычайно важны для президентов, которым весьма часто требуется напрямую апеллировать к обществу «через голову Конгрес са». Лучше всех с этой задачей справлялся Рональд Рейган — некогда актер и жур налист. Однако президенты, которые, образно говоря, живут СМИ, от них же мо гут и погибнуть. О СМИ в США часто говорят как о четвертой власти — признание их независимости и репутации «вечного правдоискателя». Расследование уотергей тского скандала привело к тому, что в 1974 г. президент Никсон счел за благо уйти в отставку, а освещение в СМИ «уайтвотерского дела» (Whitewater affair) серьезно подорвало позиции администрации Клинтона в начале 1990-х годов 1 То, что президентские системы всегда потенциально чреваты конфликтами между политическими институтами, показали события в посткоммунистической России, когда Верховный Совет РФ попал под контроль сил, враждебных ельцинской по литике «шоковой терапии». Тогда Ельцину удалось удержаться у власти лишь бла годаря поддержке армии, которая и подавила выступление парламента в октябре 1993 г. Результатом стало принятие «президентской конституции». Российское пре зидентство, однако, не приобрело неограниченного характера, поскольку Ельцин стремился найти равновесие между чрезвычайно динамичными и изменчивыми, дело» — расследование отношений Б.Клинтона с компанией по делам недвижи мости Арканзас, США, которое с 1994 г. проводил независимый юрист Расследование не дало никаких существенных оснований для обвинения Клинтона в незаконной деятельности, но именно в его рамках на более поздней стадии всплыло «дело Моники Левински», едва не обернувшееся импичментом президента. {Прим. пер.) 16. Исполнительная власть 421 Обратим внимание на... Спор о монархии Монархия — это система правления, во главе которой стоит один человек («монархия» буквально и означает «правление одного»). По сложившейся традиции, однако, под монархией понимается институт, в котором функция главы государства передается по наследству или династическому наследованию. В абсолютных монархиях за монархом признана, хотя на практике это и не совсем так, вся полнота политической власти (Саудовская Аравия, Непал и Марокко). В странах с консти туционной монархией монарх выполняет в основном церемониальные функции, по большому сче ту не имеющие реального политического значения (Испания, Голландия и Великобритания). Преимущества конституционной монархии состоят в следующем: • конституционная монархия по-своему вполне эффективно решает проблему главы государ ства, стоящего над партиями; • монарх персонифицирует в себе власть традиционного типа и служит символом националь ного единства; • монарх выступает носителем опыта и политической мудрости, особенно в отношении общей конституции государства. Недостатки конституционной монархии: • она противоречит демократии: политическая власть здесь не зиждется на общественном согласии и не подотчетна обществу; • монарх символизирует собой (а возможно, своей общественной позицией и выражает) кон сервативные ценности — принципы уважения сложившейся социальной иерархии, наслед ственной собственности и т.п.; • монархия привязывает общество к представлениям прошлого, тем самым так или иначе противореча идее прогресса. но вместе с тем противоречивыми процессами в российской политической систе ме. Попав в весьма узкое пространство между радикальными реформаторами, кон серваторами и закоренелыми националистами, он в конце концов счел за благо думать лишь о собственном переизбрании да о сохранении фасада своего правле ния. Только президенту Путину в 2000 г. удалось вернуть Россию к исторической ее традиции сильной центральной власти: сегодня это сильное президентство, ос нованное на том, что в России называется «диктатурой закона». По-иному дела обстоят в полупрезидентских системах, какими они сложились во Франции, Австрии, Финляндии и Португалии. Это своего рода гибридные сис темы. Как в президентских системах, здесь отдельно избираемый президент, обле ченный широким кругом полномочий, а как в парламентских системах — прави тельство во главе с премьер-министром и кабинетом, формируемым из депутатов парламента и парламенту подотчетных. В Финляндии и Австрии эта система фун кционирует на основе разделения исполнительной власти, что позволяет президен ту концентрироваться на внешней политике и проблемах конституционного значе ния и масштаба, а премьер-министру и кабинету — на внутренней политике. Эта система, в свое время созданная в Пятой республике Франции и дополнен ная в 1962 г. принципом отдельно избираемого президента, весьма и весьма слож на. С одной стороны, французский президент, являясь, как в США, официальным главой государства, главой правительства и главной фигурой, осуществляющей на значения на высшие государственные должности, избирается здесь на семилетний срок; при этом он контролирует избирательный процесс в том отношении, что 422 IV. Механизмы государственного управления вправе распустить Национальное собрание. С другой стороны, его власть ограни чена в том отношении, что возглавляемому им правительству всегда требуется под держка со стороны Национального собрания. Де Голль (в 1958—1969 годах), Пом- пиду (в 1969—1974 годах) и Жискар Д'Эстен (в годах) находили из этого положения выход за счет того, что у голлистской партии всегда было большинство в Национальном собрании. Но право назначить новые всеобщие выборы отнюдь не гарантирует партийного контроля над Национальным собранием, как это для себя обнаружил президент Миттеран в 1986 г., а затем еще раз в 1993 г., когда ему пришлось находиться в отношениях «нелегкого сотрудничества» с голлистскими правительствами — вначале во главе с Шираком, а затем Балладюром. Вспомнить приходится и то, что де Голль, располагая почти неограниченной властью, в 1969 г. был вынужден уйти в отставку после студенческих волнений мая 1968 г. и финан сового кризиса. Сколь непрочна власть президента, почувствовал, надо полагать, и Ширак, когда в 1997 г. во Франции сформировалось социалистическое правитель ство во главе с Жоспеном. Премьер-министры Как правило, современными государствами правят главы исполнительной вла сти «парламентского» типа — премьер-министры. От президентской эта система отличается тремя особенностями. (1) Поскольку исполнительная власть здесь ис ходит от законодательного собрания, а прежде всего от партии, некоторым систе мам потребовалась дополнительная фигура — официальный глава государства. Со храняется ли для этой роли конституционная монархия или избирается «неправя щий» президент: функции этих фигур, как правило, сводятся к чисто церемониаль ным обязанностям. (2) Коль скоро исполнительная власть опять-таки исходит от законодательного собрания, здесь нет того жесткого разделения политической сре ды (вплоть до персонала) между законодательной и исполнительной ветвями, что присуще президентским системам. (3) Глава правительства здесь непосредственно подотчетен законодательному собранию, по крайней мере, его нижней палате, и остается у власти до тех пор, пока пользуется доверием законодателей. Парламентским системам, следовательно, присуща совершенно иная внешняя динамика исполнительной власти, чем президентским. Если сказать кратко, пре мьер-министрам приходится управлять в законодательном собрании и через него, тогда как президенты обладают чем-то вроде личного мандата и собственными конституционными полномочиями. Но все это, разумеется, воздействует и на внут реннюю динамику власти, в частности, вынуждая премьер-министров больше по лагаться на коллективные методы принятия решений., что находит свое выражение и в более высоком статусе кабинета министров в этих системах. Правда, как дока зывают многие исследователи, власть премьер-министров сегодня почти сравня лась с президентской. Премьер-министры (в Германии — канцлер, в Голландии — министр-прези дент, в других системах могут употребляться какие-то свои титулы) являются главами правительств, чья власть исходит от партии большинства или коалиции партий в парламенте. Формально у них существенно более скромные полномочия, 16. Исполнительная власть 423 Обратим внимание на... Институт премьер-министра: плюсы и минусы Система государственного управления во главе с премьер-министром имеет две особенности. Во-первых, пост премьер-министра является центральным связующим звеном между двумя ветвя ми власти — законодательной и исполнительной. Премьер-министром становится лидер партии большинства в законодательном собрании, законодательному собранию премьер-министр и по дотчетен; по назначении он становится главой исполнительной власти и руководителем госу дарственной службы страны. Во-вторых, для такой системы характерна высокая степень концент рации исполнительной власти в руках премьер-министра: во всяком случае, кабинет министров и отраслевые министры весьма жестко подчинены ему. В этом отношении очевидны параллели ин ститута премьер-министра с институтом президентства. Обычно усматриваются следующие недостатки системы: • содействует централизации, поскольку кабинет и министерства не располагают надежными сдерживающими средствами в отношении премьер-министра; • создает исключительно неблагоприятные условия для критики и контроля в отношении пре мьер-министра, что с неизбежностью ограничивает круг рассматриваемых проблем. Плюсы этой системы усматриваются в следующем: • дает премьер-министру нечто вроде личного мандата от избирателей; • позволяет более четко определять основные направления политики правительства, ибо здесь не возникает проблемы ведомственности и всех тех разногласий, что подчас характерны для коллективных способов принятия решений. чем у президентов в президентских системах. Главным из этих полномочий, безус ловно, является «патронаж» — возможность назначать на должности и увольнять с них министров, равно как и вообще повышать и понижать в должности сотрудни ков высшего звена исполнительной власти. Но, например, в Голландии и Австра лии даже и для этого требуется санкция партии большинства в парламенте. Посему описать «должностные обязанности» премьер-министра весьма непросто: не будет ошибкой сказать, что они всегда сводятся к тому, как этот вопрос решает сам премьер-министр, точнее, как он способен его решить. На практике все определяется двумя моментами. Во-первых, это отношения с кабинетом, отдельными министрами и министерствами; во-вторых, отношения с партией, а через нее с законодательным собранием и обществом в целом. Поддер жка кабинета особенно важна в тех случаях, когда премьер-министра по традиции воспринимают как «первого среди равных», как это, скажем, повелось в Великоб ритании, Индии и Австралии. При таком статусе премьер-министр вынужден дей ствовать в системе коллективного принятия решений кабинетом, поэтому реаль ный объем его власти зависит от того, удастся ли ему, сочетая возможности патро нажа, своего статуса в кабинете и общего своего контроля над правительственной машиной, заставить министров выполнять его задачи. Так, канцлер Германии кон ституционно уполномочен определять общие направления правительственной по литики, но та же самая статья конституции ограничивает его власть, гарантируя министрам независимость в собственных министерствах. Нет сомнений в одном: в общем и целом объем власти премьер-министра опре деляется его позициями лидера в собственной партии. Более того, можно сказать, что нынешние премьер-министры суть продукт исторического развития полити ческих партий с их организованностью и внутренней дисциплиной. Дело не только 4 2 4 Механизмы государственного управления в том, что пост премьер-министра получает лидер победившей на выборах партии, но и в том, что занимающий этот пост политик получает возможность контролиро вать законодательное собрание, более того, выстраивать свой собственный образ национального лидера. Объем его власти поэтому прямо детерминирован такими факторами, как степень партийного единства, прочность парламентских позиций его партии (в частности, правит ли она в одиночку или в коалиции с другими партиями) и пределы власти самого законодательного собрания — во всяком слу чае ее первой палаты. Так, фракционная раздробленность ЛДП в Японии в военный период всегда оборачивалась тем, что премьер-министр здесь весьма не долго находился у власти (с 1974 по 1982 год в стране сменилось пять премьер- министров), а кабинеты постоянно перетасовывались. Точно так же в Италии с ее фрагментированной партийной системой премьер-министру часто приходится иг рать роль своеобразного брокера, сколачивающего коалиционные правительства, на поверку всегда оказывающиеся весьма хрупкими. В Германии полномочия кан цлера ограничены принципом независимости земель, властью второй палаты (Бун десрата) и Конституционным судом, а также автономией Бундесбанка. Политологи, однако, сходятся в том, что при всех различиях между конститу ционными системами, о которых идет речь, в последний период власть премьер- министров значительно укрепилась. Отчасти это является результатом того, что современным электронным СМИ свойственно в большей степени обращать вни мание на личность, чем на проблемы, из-за чего премьер-министр и превращается в своего рода «бренд» своей партии. Расширение практики встреч на высшем уров не и внешнеполитических визитов также придает премьер-министрам некую ауру «воплощения своего государства», не говоря уже о том, что здесь у них и в самом деле больше возможностей проявиться в роли национальных лидеров. Политологи уже пишут о том, что премьер-министры в общем-то освободились от ограничений со стороны собственных кабинетов и поэтому можно говорить о новом феномене — «правительстве премьер-министра». Это можно было видеть в Индии, где Инди- ра Ганди и ее сын Раджив выстроили нечто вроде «имперского премьерства», дос тигшего своей высшей точки в период чрезвычайного положения с 1975 по 1977 год — результат того, что партия Конгресса в течение долгого времени обладала незыб лемым большинством в парламенте, а династия Ганди установила самый непрере каемый контроль над аппаратом центрального правительства, как и самое широкое влияние на наиболее важные сегменты индийского общества. Голоса по поводу усиления власти премьер-министра слышатся и в Великобри тании. Вообще усиление власти премьер-министров обусловлено множеством фак торов, включая следующие: • от премьер-министра в принципе многое и многие зависят, особенно учиты вая те возможности, что ему предоставляет «патронаж»; • премьер-министр возглавляет кабинет министров, ему принадлежит право уч реждать комитеты и назначать их персонал; • премьер-министр доминирует в парламенте в качестве лидеров партии боль шинства, что важно особенно тогда, когда это большинство контролирует нижнюю палату; • премьер-министр возглавляет административный аппарат, в принципе всю государственную машину; |