Политология_Эндрю Хейвуд_Учебник_2005 -544с. Эндрю хейвуд перевод с английского под редакцией профессора Г. Г. Водолазова
 Скачать 41.99 Mb.
|
|
3 8 6 Механизмы государственного управления де Секондат политический мыслитель. Выходец из аристократической семьи, вначале стал адвокатом, после чего своими «Персидскими пись мами» (1721) снискал успех на литературном поприще. Осев в 1726 г. в Париже, он затем объездил всю Европу, изучая политические и обще ственные институты. Его шедевр «О духе законов» (1748) представляет собой объемный и чисто эссеистически исполненный труд, в котором дан анализ политических и законодательных вопросов в сравнительной перспективе. Сам автор был приверженцем парламентской демокра тии в духе Локка, особо акцентируя идею противостояния тирании по средством раздробления государственной власти — разделения влас тей. тельный процесс, если вообще не определять его. Более того, законотворчество не является единственной функцией легислатур, и что интересно, это и не главная их функция. Конечно, наиболее предпочтительным является термин «парламент» (от фран цузского parler — говорить), в котором нет тех ограничений, что есть в «ассамблее». и той неопределенности, что характерна для «легислатуры». Понятие «парламент» подчеркивает еще один момент, присутствующий во всех этих институтах: незави симо от того, каким объемом законодательной власти они обладают и как они выполняют свои представительные функции, законодательные собрания суть прежде всего дискуссионные собрания — форумы, на которых обсуждаются, порой самым тщательным образом, политические вопросы. Парламентские и президентские системы Один из ключевых моментов любой политической системы — это то, как в ней определены взаимоотношения между ассамблеей и правительством, то есть между законодательной и исполнительной властью. Бывает ведь и так, что складывается форма «ассамблеи-правительства», объединяющая исполнительную и законодатель ную власть и не имеющая отдельного исполнительного органа. Такая система, на пример, на какое-то время возникла при Робеспьере и якобинцах во время Фран цузской революции и под влиянием радикально-демократической философии Рус со. В других случаях, например в ортодоксально коммунистических режимах, и законодательное собрание и правительство были самым безусловным образом под чинены «правящей партии». Однако по отношениям между законодательной и ис полнительной властью политические системы обычно относятся к одной из двух категорий — это либо парламентская, либо президентская система государственно го управления. Большинство либеральных государств исторически приняли форму парламент ской системы (см. рис. 15.1). Иногда к ним применяют понятие «вестминстерская система», поскольку они создавались по образцу британского парламента. Истоки вестминстерского парламента — «матери парламентов» — восходят к XIII столе тию, когда рыцари и буржуа стали постоянными персонажами королевского двора; 15. Законодательные собрания 387 К понятийному аппарату Парламентская система государственного управления (см. рис. 15.1) — это система, в кото рой государственное управление осуществляется через парламент, где, таким образом, законода тельная и исполнительная власть «сливаются» друг с другом. Формально эти ветви независимы друг от друга, в реальности же парламент и исполнительная власть (правительство) теснейшим образом связаны между собой — полная противоположность принципу разделения властей. Основные черты парламентской системы таковы. • Правительство формируется по результатам выборов в законодательное собрание с учетом количества голосов, набранных партиями; отдельно исполнительная власть не избирается. • Правительство комплектуется из среды членов законодательного собрания, обычно из лиде ров той партии (тех партий), которая, обладая большинством голосов в парламенте, контро лирует его. • Правительство ответственно перед законодательным собранием в том смысле, что оно опи рается на его доверие и может быть отправлено в отставку (нижней палатой), если оно это доверие потеряет. • Правительство в большинстве случаев имеет право распускать собрание; помимо прочего, это означает, что строго установленных сроков выборов в этой системе не существует. • Поскольку председатель правительства (обычно это премьер-министр) является и членом парламента, государство представлено еще одним официальным лицом — монархом либо «неправящим» президентом. в течение XIV в. сложились две палаты — Палата общин и Палата лордов: первая представляла рыцарей и буржуа, вторая — лордов и духовенство. Принцип парла ментского верховенства — примата власти парламента над властью короны — был 3 8 8 Механизмы государственного управления понятийному аппарату Согласно доктрине разделения властей, выполнением каждой из трех государствен ных функций (принятие законов, их испол нение и осуществление судопроизводства) должны заниматься разные ветви системы государственного управления (соответствен но, законодательная, исполнительная и су дебная) (см. рис. 15.2). Изначально смысл всего этого заключался в том, чтобы обес печить защиту свобод и не допустить тира нии. В формальном отношении этот прин цип означает независимость ветвей власти друг от друга, в частности, недопустимость ситуации, в которой официальные лица и ря довые чиновники занимали бы должности в составе более чем одной ветви власти. Он также означает и взаимозависимость ветвей власти, устанавливая систему сдержек и противовесов между ними. Принципу раз деления властей строже всего следуют в США, где он является краеугольным камнем конституции. Кроме того, в той или иной форме его признают во всех странах с ли берально-демократическим устройством, особенно в тех, где соблюдается принцип независимости судебной власти. пока пользуется доверием парламента. Теоретически последнее слово здесь всегда принадлежит парламенту, поскольку у него есть власть сместить правительство. К сожалению, парламентские системы весьма часто не оправдывают ожиданий. Конечно, есть такие, например, исключения, как Швеция, где при развитой систе ме консультаций законодательная ассамблея (Риксдаг) имеет сильнейшие полити ческие позиции и без того, чтобы нарушать спокойное течение работы правитель ства. В большинстве же парламентских правительств постоянно возникает пробле ма «господства исполнительного элемента», то есть правительства. Эту картину мы видим в Великобритании, где при сочетании строгой партийной дисциплины и диспропорциональной избирательной системы (на выборах побеждает тот, кто на бирает простое большинство голосов избирателей) правительство, имея за собой дисциплинированное большинство в Палате общин, всегда может контролировать парламент. В этой связи лорд Хэйлшем (1976) даже назвал правительство Велико британии «избирательной диктатурой» — диктатурой избирательной системы. Ирония утвержден Славной революцией 1688 г., а по дотчетность правительства парламенту посте пенно сложилась лишь в течение XIX в. по мере развития избирательного права. Аналогичные парламентские системы воз никли в таких государствах, как Германия, Швеция, Индия, Япония, Новая Зеландия и Австралия. Главная черта этих систем — сли яние законодательной и исполнительной вла сти: правительство здесь имеет «парламент ский» характер, поскольку оно формируется из членов парламента и подотчетно ему. До стоинство этой системы состоит в том, что она обеспечивает достаточно свободно фун кционирующее и при этом ответственное правительство (responsible government). Сво бодно правительство функционирует постоль ку, поскольку опирается на доверие парла мента и потому в большинстве случаев дос таточно легко проводит через него нужное за конодательство: проще говоря, в этой систе ме оно может спокойно «заниматься делом». Но оно же является ответственным прави тельством, поскольку управляет лишь до тех Ответственное правительство — пра вительство, подотчетное избираемому законодательному собранию, а через него — всему обществу ситуации заключается в том, что в парламентс ких системах парламент, собственно говоря, и превращается в нечто вроде «говорильни», роль же членов парламента зачастую сводится к вуль гарному лоббированию. 15. Законодательные собрания 3 8 9 Но парламентские системы не застрахованы и от слабого правительства, как и от политической нестабильности в целом. Так обычно происходит, когда партий ная система раздроблена, а избирательная система в очень большой степени про порциональна. Например, в Четвертой республике Франции за 12 с небольшим лет сменилось 25 правительств, и ни одно из них не могло опереться на стабильное большинство в Национальном собрании, где коммунисты слева и голлисты справа были с равной степенью непримиримости настроены против самого режима рес публики. Такие же проблемы преследовали после Второй мировой войны Италию, где в высшей степени поляризованная многопартийная система обернулась тем, что за период между 1945 и 2001 г. в стране сменилось не менее 59 правительств. При этом нельзя сказать, что вся политическая система в таких случаях «буксует на Рис. 15.2. Разделение властей месте» и требует радикальной перестройки: изменения в правительстве, как это, например, происходит все в той же Италии, могут выражаться в простом перерас пределении министерских портфелей и лишь эпизодически становятся результа том общенациональных выборов. Главной альтернативой парламентской системе является президентская систе ма государственного управления (см. рис. 16.1). Президентские системы основаны на строжайшем соблюдении доктрины разделения властей (см. рис. 15.2). Это оз- Сдержки и противовесы — система отношений между институтами государ ственного управления — результат раз деления власти между ними таким об разом, что ни одна из них не может до минировать над остальными. начает, что законодательные собрания и прави тельства формально независимы друг от друга и избираются отдельно. Классический пример — США, где так называемые «отцы-основатели» были особенно озабочены тем, чтобы предотв ратить возникновение слишком сильной испол нительной власти, опасаясь ее превращения во 3 9 0 Механизмы государственного управления что-то вроде британской монархии. Здесь в результате сложилась сеть сдержек и противовесов (checks and balances). Конгресс, президент и Верховный суд США. хотя и не зависимые друг от друга институты (вплоть до строжайшего соблюдения правила о том, что персонал любого из них не может быть занят в работе любого из двух других), но однако они ограничивают власть друг друга. Так, Конгресс прини мает законы, но президент может наложить на них вето, однако Конгресс, в свою очередь, может это вето преодолеть, если за такое решение проголосуют две трети членов обеих палат. Далее, президент назначает старших членов правительства и членов Суда, но эти назначения подлежат утверждению высшей палаты — Сената. Такого типа президентские системы, кроме США, существуют почти исключи тельно лишь в Латинской Америке. Во Франции, однако, Пятая республика приня ла «гибридную», или полупрезидентскую, форму, в которой исполнительная власть приобрела «двойственность» в том смысле, что здесь независимо избранный прези дент действует «в связке» с премьер-министром и кабинетом министров, формиру емым из членов Национального собрания и подотчетных ему. Практическое функ ционирование такой системы зависит от очень шаткого равновесия между личным авторитетом и популярностью президента, с одной стороны, и политическим со ставом Национального собрания, — с другой. Похожая полупрезидентская система функционирует также в Финляндии, где президент занимается преимущественно внешней политикой, а кабинет министров — внутренней. Принципиальное достоинство президентской системы заключается в том, что. разделяя законодательную и исполнительную власть, она создает своего рода внут реннее напряжение — поле, благоприятное для защиты прав и свобод человека. Как в свое время выразился Гоббс, «свобода — это власть, нарезанная мелкими кусочками». Так, в США опасность чрезмерного усиления исполнительной власти блокируется широким кругом властных полномочий Конгресса: Конгрессу при надлежит право объявлять войну и повышать налоги, Сенат ратифицирует догово ры и утверждает президентские назначения, и две палаты могут объединиться для обвинения и импичмента президента. Но такая фрагментация власти имеет и свои недостатки. Президентские системы могут быть громоздкими и неэффективными по той при чине, что в них изначально заложено «приглашение к борьбе» между исполнитель ной и законодательной ветвями государственной системы управления. Критики аме риканской системы, скажем, указывают на то, что коль скоро в ней «президент предлагает, а Конгресс располагает», это всегда чревато так называемыми институ циональными заторами. Вероятность таких заторов повышается, когда Белый дом (президентство) и Капитолийский холм (Конгресс) контролируются соперничающи ми партиями, но такая ситуация может сложиться и тогда, когда обе ветви контроли руются одной и той же партией, как это было при администрации Картера в годах. Та же самая проблема во Франции называется «нелегкое сожительство» (cohabitation) — ситуа ция, в которой президент вынужден работать с политически недружественными, а то и враждеб ными по отношению к нему, премьер-министром «Сожительство» — одна из возможных моделей полупрезидентской системы, при которой президент работает совме стно с правительством, а законодатель ное собрание контролируется оппозици онной партией или партиями. 15. Законодательные собрания 3 9 1 и Национальным собранием, как это дважды имело место при Миттеране в 1988 и 1993-1995 годах. Функции законодательных собраний Нужно сказать, что простое отнесение законодательных собраний к легислату рам, дискуссионным палатам или органам политического представительства дает ответы отнюдь не на все вопросы. Хотя роль ассамблей в разных странах и разных политических системах проявляется по-разному, везде они выполняют целый ряд общих функций. Прежде всего и главным образом, они связывают между собой систему государственного управления и общество — это своего рода канал связи, работающий на данную систему и данный политический режим, вынуждающий их реагировать на требования и проблемы общества. Главными функциями законода тельных собраний являются: • законодательство (legislation) • представительство (representation) • наблюдение и контроль (scrutiny) • политическое рекрутирование (political recruitment) • легитимация режима (legitimacy). Законодательство Законодательство в большинстве случаев является главной функцией законода тельных собраний, почему их, собственно, и называют Парламен ты являются носителями законодательной власти: предполагается, что законы при нятые ими, обязательны к исполнению со стороны общества. На то есть две причи ны. Во-первых, ассамблеи — это форумы, на которых предлагаемые к принятию законы всесторонне и в открытой дискуссии обсуждаются представителями обще ства. Во-вторых, природа ассамблей такова, что дело обстоит так, будто само обще ство принимает эти законы. Однако приходится сказать, что идея о том, что парла ментам заведомо и наперед принадлежит законодательная власть в обществе, не всегда верна, а в отдельных случаях даже и вовсе неверна. Как мы уже говорили, ассамблеи редко обладают монополией в этих делах. Все определяется конституци онным правом данной политической системы, которому подчинены и парламенты. В Ирландии поправки к конституции принимаются на референдумах, в Бельгии — на специальных конституционных собраниях. Носители исполнительной власти, как, например президент Франции, могут издавать декреты равного действия с законами Национального собрания; в США президенту принадлежит право накла дывать на закон вето, даже если он только что по всей форме принят Конгрессом. Два английских однокорневых слова — legislation и legislature — соответственно означают «законо дательство» и «законодательное собрание». (Прим. пер.) 392 IV. Механизмы государственного управления Европейский парламент и вовсе не является легислатурой — европейское право проводится в жизнь по большей части через Совет министров ЕС. Даже в Велико британии, где парламент является носителем правового суверенитета, министры осуществляют законотворчество посредством так называемого статутного правово го инструментария, и все это далеко не всегда попадает в сферу парламентского контроля. Более того, парламенты обладают весьма невеликой позитивной законодатель ной властью. Законодательные инициативы и программы исходят в общем и целом от исполнительной власти, у которой всегда достает организационного и эксперт ного ресурса, а также информации, для того чтобы сформулировать ту или иную политическую линию. Так, например, хотя у членов британского парламента и остаются определенные возможности для выдвижения личных законопроектов, об суждаются такие билли лишь тогда, когда правительство готово уделить им время по обсуждении собственных законопроектов. В США, где Конгресс являет собой самую сильную и независимую легислатуру мира, на президентские инициативы приходится без малого 80 % обсуждаемых законопроектов. Но ограничена и нега тивная законодательная власть ассамблей — их право отвергнуть или дополнить законопроект. Есть, конечно, случаи (так, например, обстоит дело в Первой палате Генеральных штатов Голландии), когда по проведении парламентских консульта ций переписывается добрая половина законопроектов, но, скажем, в Великобрита нии правительство чрезвычайно редко терпит неудачу в Палате представителей: более того, такого рода случаи всегда представляют собой нечто из ряда вон выхо дящее: здесь все в большей и большей степени закон не «принимается» парламен том, а «проводится» через него. |