Политология_Эндрю Хейвуд_Учебник_2005 -544с. Эндрю хейвуд перевод с английского под редакцией профессора Г. Г. Водолазова
 Скачать 41.99 Mb.
|
|
избирательной диктатурой (elective dista- Обычное право — право, основанное на обычаях и прецеденте; законы, кото рые, как правило, всем известны и по тому «общие» для всех. Избирательная диктатура ситуация, когда единственным фактором, наклады вающим ограничения на исполнительную власть, является стремление одержать победу на следующих выборах. 3 6 4 Механизмы государственного управления torship) — способность правительства действовать по собственному произволению до тех пор, пока оно обладает большинством в Палате общин. Концентрация вла сти в руках исполнительной власти — следствие этой системы — и вытекающие отсюда опасности с точки зрения прав и свобод человека заставляют многих гово рить, что в Великобритании вообще нет конституции. Коль скоро как только оно избрано, обладает свободой действовать, как оно того ему, естественно, ничто не мешает и двигаться в направлении произвольного рас ширения своей власти: никакие конституционные нормы его в данной ситуации не сдерживают. По выражению Гриффита (Griffith, 1991), конституция в Великобри тании есть то, «что происходит в данный момент времени». В годы все это вызвало в стране весьма и весьма широкую кампанию с требованиями ради кальной конституционной реформы. Это требование было подхвачено и Лейбори стской партией, долгое время пребывавшей в оппозиции (1979—1997 годы). С 1997 правительство Блэра существенно изменило конституционный ландшафт Великоб ритании. В Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии начался процесс «деволю- ции», шире стали использоваться референдумы и принципы пропорциональных избирательных систем, в законодательство страны через Закон о правах человека (1998) была инкорпорирована Европейская конвенция по правам человека, наслед ственные пэры были удалены из Палаты лордов и, наконец, было принято законо дательство о свободе информации. Хотя кодифицированной конституции в стране как не было, так и нет, исследователи говорят, что реформы последнего времени принесли с собой серьезный сдвиг от принципа парламентского суверенитета к суверенитету общества (Хэзел, 1999). Другим основанием для классификации конституций выступает вопрос, явля ются ли они ригидными (жесткими) или гибкими. На основе каких процедур в данную конституцию могут быть внесены дополнения? Способна ли конституция соответствовать изменяющейся исторической реальности? На первый взгляд может показаться, что кодифицированные конституции скорее всего будут ибо их положения жестко зафиксированы в «основном» законе страны, а некоди- фицированные — гибкими и адаптивными, поскольку законы, их принимаются обычным законодательным порядком, и многое, кроме того, зависит от неписаных правил и текущей политической практики. Во всем этом, никаких прямых закономерностей не обнаруживается. Степени гибкости для конституции могут быть разными, — удивительным об разом это не стоит в прямой зависимости от того, сколь четко прописаны ее проце дуры и нормы. Конституция США дошла до наших дней, хотя и с поправками, с 1787 г., в то время как Франция за тот же исторический период имела не менее 17 конституций. Процедуры внесения поправок могут быть более или менее сложны ми. В Австралии, Дании, Ирландии и Испании, например, для внесения поправок в конституцию или для ратификации поправок, предложенных законодательным собранием, требуется проведение референдума. В других случаях поправки могут быть приняты лишь тогда, когда их вносит парламентское большинство и только оно: как, например, записано в Основном законе Германии для внесения консти туционных поправок необходимо, чтобы за них одновременно высказались две трети Бундестага и две трети Бундесрата. В США для этого требуется поддержка двух 14. Конституции, право и судебные системы 3 6 5 третей обеих палат Конгресса и трех четвер тей штатов — ограничение, результатом ко торого и стало то, что за всю историю Аме риканской конституции было принято всего лишь 26 поправок, десять из которых — так называемый Билль и правах — были приня ты в первые два года существования этого документа. Ригидность конституции, впрочем, тоже может быть впечатлением совершенно обман чивым. Хотя «словесное наполнение» Аме риканской и других кодифицированных кон ституций исторически почти не изменилось, их «значение» открыто для пересмотра в рам ках того процесса правотолкования, которое осуществляется высшими судебными инстан циями. Этот аспект судебной власти представ лен в конечном разделе настоящей главы. К понятийному аппарату Конституционализм, в узком значении тер мина, — это концепция, предполагающая, что власть в государстве так или иначе ограни чена конституцией, что государственные ин ституты и политические процессы подчине ны конституционным нормам. В более ши роком значении конституционализм пред ставляет собой набор ценностей, отражаю щих стремление обеспечить политическую свободу в обществе посредством системы внутренних и внешних ограничений государ ственной власти. В этом случае конституци онализм являет собой разновидность поли тического либерализма. Обычно выражает ся в поддержке соответствующих конститу ционных принципов и положений — кодифи цированной конституции, билля о правах, раз деления властей, двухпалатного парламента, федерализма или децентрализации. Важно следующее: «записанные» положения конституции могут оказаться вполне гибкими, а положения неписаной конститу ции, напротив, ригидными. В Великобритании неписаные правила министерской ответственности оказались столь гибкими, что изменяются чуть ли не по прихоти правительства, в данный момент находящегося у власти. В то же самое время дру гие неписаные правила столь глубоко укоренены в политической культуре и обще ственном сознании, что отказаться от них или их изменить есть дело почти немыс лимое. Речь здесь прежде всего идет о тех правилах, которые ограничивают поли тическую роль короны и не позволяют носителям королевской власти противодей ствовать авторитету и власти парламента. Третье основание классификации отражает отношение между конституцион ными нормами и принципами, с одной стороны, и реальными политическими по рядками в стране — с другой: главный здесь вопрос, — «работает ли конституция», исполняется ли она на практике. Еще в 1867 г. Уолтер Бейджхот (Walter Bagehot) в работе «Английская конституция» предложил отличать «благородную» часть кон ституции (монархию и Палату лордов), — часть, которая столь дорога сердцам англичан, но реальной властью не обладает, — от ее «работающей» части (кабинета министров и Палаты общин). По настоящему работающей, однако, можно назвать лишь ту конституцию, которая удовлетворяет следующим двум критериям, органи чески связанным друг с другом: (1) практическая деятельность правительства дол жна соответствовать положениям конституции, (2) конституция должна реально ограничивать поведение правительства. Чтобы конституция «работала», нужно говорить не просто о тех или иных кон ституционных нормах, а о конституционном режиме, которому в обществе подчи нено все, включая правительство. Как мы увидим далее, все конституции в боль шей или меньшей степени нарушаются. Некоторые из них приходится назвать но минальными: их текст может более или менее точно описывать существующую в 366 IV. Механизмы государственного управления данной стране систему правления, но не содержать каких-либо реальных сдержек и противовесов правительству. Например, коммунистические страны, такие, как СССР. имели конституции, в которых, наряду с другими положениями, провозглашалась монополия коммунистической партии на власть. Конституции эти не ибо та же самая партия жестко держала под своим контролем высшие судебные инстанции, формально наблюдавшие за исполнением конституции. Конституции других государств имеют чисто фасадный характер и выполняют в лучшем случае не более чем пропагандистскую роль: конституции здесь — это одно, а политичес кая практика — нечто совершенно иное. Такую ситуацию мы наблюдаем в дикта торских и авторитарных государствах, где защита прав и свобод личности ни на не идет дальше соответствующих слов из государственных конституционных документов. Еще одним основанием для классификации конституций является их содержа ние, и самый главный в данном случае вопрос — какую именно институциональ ную структуру они устанавливают в обществе. Здесь видим следующие оппозиции. Прежде всего это конституции монархий и конституции республик: в первом случае власть, теоретически говоря, осуществляется наследным правителем, во втором — исходит от общества. Некогда все это имело принципиальное значение, но с воз никновением конституционных монархий, где власть была передана представи тельным институтам, утратило свою актуальность. Сами же абсолютные монархии сохранились лишь в таких странах, как Саудовская Аравия и Непал. Гораздо более актуальным сегодня является подразделение на унитарные и федеральные конститу ции (подробнее см. в главе 8) — то есть системы, где суверенитет либо сконцентри рован в одном и едином национальном институте либо разделен между двумя уров нями государственного управления. Далее, следует различать парламентские и пре зидентские конституции. Ключевым моментом здесь выступает взаимоотношение между исполнительной и законодательной ветвями власти. В парламентских систе мах исполнительная власть исходит от законодательной ветви и подотчетна ей, в президентских же обе ветви власти функционируют независимо друг от друга в соответствии с принципом разделения властей. Анализ этой проблемы дан ниже, в главах 15 и 16. Наконец, говорят о плюралистических и консти туциях: первые типичны для либеральных демократий, где власть рассредоточена по обществу (что гарантировано принципом партийного соперничества и другими механизмами политического участия), вторые характерны для коммунистических и авторитарных государств, где власть безраздельно, хотя и с соблюдением формаль ных приличий, принадлежит «правящей» партии или вождю, лишний раз доказы вая, что наличие конституции еще не означает, что в стране соблюдается принцип конституционализма. Цели конституции Сегодня дело обстоит не только так, что конституции приняты большинством государств мира, — весьма и весьма многие институты и организованные группы в обществе располагают правилами и нормами, которые, в сущности, имеют нечто вроде конституционного эффекта или значения. Речь идет прежде всего о между- 14. Конституции, право и судебные системы 367 народных организациях, таких, как ООН и ЕС, но также о региональных и мест ных правительствах, политических партиях, группах интересов и лобби, корпора циях, церквах, клубах и так далее. Все это показывает нам, что конституции (или для каких-то случаев уставы) и в самом деле важны для управления организация ми. Но вот вопрос: почему именно государству и иным организованным институ там трудно, подчас невозможно, функционировать без конституции? Вопрос не так прост, как может показаться: его сложность заключается в том, что на самом деле у конституций нет какой-то одной и ясно сформулированной цели — в действи тельности у них может быть несколько функций и соответствовать они могут раз ным целям. Наиболее важными из них являются: • определение государственной юрисдикции • установление общих ценностей и целей • обеспечение стабильности правления • защита свобод • легитимация режимов. Определение государственной юрисдикции Хотя в привычном понимании вопроса главной задачей конституции является задавать какие-то общие рамки для системы государственного управления в стра не, на самом деле ее первоосновная функция совершенно иная: конституция есть своего рода «визитная карточка» независимого государства — нечто такое, в чем оно как раз и выражает свои притязания на независимость и суверенитет. Создание новых государств — в результате ли завоевания независимости, распада большого государства или объединения нескольких малых государств в одно большое — все гда сопровождается разработкой и принятием конституции. Можно даже сказать, что такие государства только тогда и рождаются, когда они принимают конститу цию: без нее они не обладают ни юрисдикцией над какой-либо территорией, ни государственной машиной, которая могла бы осуществлять эту юрисдикцию. Отсюда, например, вытекает, что государство Индия обрело существование в период между завоеванием независимости в 1947 г. и принятием собственной фе деральной конституции в 1950 г. — общее управление страной в этот период осу ществлял британский генерал-губернатор, назначенный Лондоном. Точно так же можно сказать, что американская Декларация независимости 1776 г. лишь иници ировала процесс становления американской государственности, завершившийся лишь тогда, когда в 1789 г. была ратифицирована Конституция США. Нечто по добное мы также видим как на субнациональном, так и наднациональном уровнях. В федеральных системах, например, провинции или штаты, вместе составляющие государство, имеют собственные конституции, определяющие пределы их власт ных полномочий по отношению к федеральному центру. На наднациональном уровне самый яркий пример — «Конституция» ЕС, охватывающая собой такие договоры и соглашения, как Римский договор (1957), Единый европейский акт (1986) и Дого вор о Европейском Союзе (или Маастрихтский договор 1992 г.) — все то, что опре деляет юрисдикцию ЕС в отношении различных аспектов политики ее членов. 368 IV. Механизмы государственного управления К понятийному аппарату Билль о правах — конституционный документ, определяющий права и свободы индивида и, следовательно, правовые рамки гражданской свободы. В политической теории и практике билль о правах, содержащийся в конституции, отличают от прав, воплощенных в обычном законодатель стве. В последнем случае гражданские права дополняются или сокращаются в том самом порядке, в каком идет обычный законодательный процесс. Сторонники того, чтобы конституция содержала билль о правах, стоят на том, что это единственно надежный способ обеспечить граждан конститу ционной защитой от государства; кроме того, наличие билля о правах благоприятствует развитию «культуры прав человека» в обществе. Критики утверждают, что билль о правах всегда оборачива ется расширением полномочий судебной власти за счет публично избираемых политиков, что этот документ лишен гибкости и вообще носит надуманный характер. Установление общих ценностей и целей Конституции не только задают общие принципы государства, так или иначе они несут в себе более широкую совокупность политических ценностей, идеалов и целей. Конституция поэтому не может быть чем-то политически нейтральным — она всегда пронизана явным и неявным идеологическим содержанием. Авторы кон ституций всегда стремились заложить в создаваемый ими режим тот или иной на бор общих ценностей, устремлений и даже своего рода словарь повседневной по литики. Во многих случаях эти цели сформулированы уже в преамбуле конститу ции — своего рода декларации национальных идеалов. Идеалы эти могут быть какими угодно — от приверженности демократии, свободе и целям государства всеобщего благосостояния до борьбы за торжество дела социализма, федерализма или ислама. К примеру, Советская конституция 1977 г. провозгласила СССР «раз витым социалистическим обществом», а Основной закон Германии декларирует решимость страны «служить миру во всем мире». Но ценности и идеологические приоритеты могут присутствовать в конститу ции и в неявной форме. Так, многие положения Конституции США, как показал, например, Чарльз Берд (Charles Beard, 1913), в свое время были сформулированы под углом зрения чисто экономических интересов, главным образом с целью охра нить собственность от политически все более сильной «массы». Точно так же мож но утверждать, что хотя в Четырнадцатой и Пятнадцатой поправках к Конституции США и признается существование расовой проблемы в обществе, сама Конститу ция, по сути дела, затушевывает общественные различия, проистекающие из соци ального неравенства или неравенства полов. В Конституции Великобритании, если брать другой пример, доктрина парламентского суверенитета представлена так, что это оставляет весьма мало места какой бы то ни было внепарламентской деятель ности. Обеспечение стабильности правления Определяя распределение полномочий, ответственности и функций между раз личными институтами, конституции выступают своего рода «чертежами», «органи- 14. Конституции, право и судебные системы 3 6 9 зационными моделями» данной системы правления. В этом качестве они формали зуют и регламентируют отношения между различными политическими органами, вместе с тем обеспечивая и механизм разрешения возможных разногласий и конф ликтов. Так, Конституция Индии в весьма пространном документе из 400 статей содержит в высшей степени детальное описание отношений между органами уп равления. Степень конкретизации во всем этом, конечно, может быть разной, но важно другое: все конституции выполняют наиважнейшую функция внесения ста бильности, порядка и предсказуемости в действия институтов государственного правления. Антиподом конституционного правления было бы государство, которое вечно мечется из стороны в сторону, действует методом проб и ошибок и принима ет подчас совершенно произвольные решения. Собственно, именно поэтому «орга низация», всякая организация, невозможна без своей «конституции». Нормальная жизнь современного очень сложного общества возможна лишь там, где все участ ники «знают правила игры» — кто, что и когда должен делать. Защита свобод В государствах либеральной демократии само собой разумеется, что главная за дача конституции — так или иначе ограничивать сферу деятельности государства во имя защиты свободы личности, по каковой причине с конституцией неразрывно и связано такое понятие, как |