Политология_Эндрю Хейвуд_Учебник_2005 -544с. Эндрю хейвуд перевод с английского под редакцией профессора Г. Г. Водолазова
 Скачать 41.99 Mb.
|
|
Участие групп в политике: практика Насколько важны группы интересов? Общепризнанно, что деятельность групп интересов всегда так или иначе связа на с вопросами экономического и социального развития. Если в аграрных или традиционных обществах число «интересов», на основе которых могут складывать ся группы, объективно невелико, то в развитых индустриальных обществах их ве ликое множество. Группы интересов поэтому становятся важными опосредующи ми звеньями между государством и обществом, внутренне все более и более диф ференцированным, в особенности по мере того как с расширением образования здесь усиливается политическая активность граждан. Такую картину мы могли на блюдать в СССР, где с 1970-х годах при полном сохранении внешнего «фасада» стали складываться черты того, что политологи называют «институциональным плюрализмом». Роль и значение организованных групп, однако, различаются от 13. Общественные группы, группы интересов, социальные движения 3 4 5 системы к системе и от государства к государству. Главные факторы, от которых зависит степень влияния групп интересов, таковы: • политическая культура • институциональная структура • характер партийной системы • характер и стиль публичной политики. Значение политической культуры в данном случае проявляется двояким обра зом. Во-первых, характер политической культуры определяет, как общество в прин ципе относится к группам — воспринимает ли оно их как легитимные структуры, поощряет ли оно их образование и так далее. Во-вторых, от политической культуры зависит и то, сколь охотно люди вступают в такие группы и принимают участие в ее деятельности. С одной стороны, мы видим режимы, которые подавляют все добро вольные ассоциации людей во имя торжества идеи единой и неделимой власти государства, — обычно это военные режимы и однопартийные государства. Хотя в истории не было и сегодня нет режимов, которым удалось бы полностью вытравить из общества все виды групповой деятельности, преуспевают они хотя бы в том, что загоняют эту деятельность в подполье, или добиваются того, что групповые интере сы выражаются через партийно-государственный аппарат и, следовательно, не всту пают в противоречие с политическими и идеологическими целями режима. Плюралистические общества, напротив, не только предоставляют простор для деятельности групп, но и поощряют таковую, более того — во многих случаях нуж даются в ней. С наиболее представительными группами консультируются при фор мировании политики, группы участвуют в работе публичных органов или в так называемых «кванго». Высокий уровень политической активности групп в США, например, объясняется тем, что политическая культура страны признает за каждым общественным объединением право на голос: на это есть конституционные гаран тии свободы слова, свободы прессы, свободы собраний и так далее. В Японии, если брать другой пример политической культуры, во все времена имело место тесней шее сотрудничество между государствами и группами бизнеса: это и по сей день здесь считается явлением совершенно нормальным. В некоторых европейских государствах к организованным группам относятся с подозрением. Такое отношение было всегда характерно, например, для Франции, где с якобинских времен в группах усматривают угрозу «общей воле народа» — нечто, способное подорвать силу и единство Французского государства. Отсюда, скажем, проистекает слабость профсоюзного движения страны: в 1975 г. — в точке наивысшего развития профсоюзов страны, они охватывали всего лишь 24% фран цузских рабочих, а к г. эта цифра упала до В то же самое время француз ской политической культуре присуща традиция прямого действия: мы это видим в тех ситуациях, когда французские фермеры блокируют дороги, угоняют грузовики и т.д., и та же самая черта нации ярчайшим образом проявилась в мае 1968 г., когда страну захлестнул бунт студентов и присоединившихся к ним профсоюзов. На деятельность групп интересов большой отпечаток накладывает также ин ституциональная структура государства: именно от этого фактора зависит, как именно группы смогут воздействовать на властные структуры и затем принимать участие в политическом процессе. Унитарные и централизованные политические системы, подобные британской, ограничивают деятельность общественных объединений, сводя ее к узкому пространству вокруг исполнительной ветви власти. Хотя это и не обре- 346 III. Политическое взаимодействие кает группы на совсем уж убогое существование, но вынуждает их всеми путями пробиваться в коридоры власти, правительство же при этом получает свободу по собственному усмотрению решать, с какими именно группами нужно считаться, а с какими нет. В Великобритании это очевиднее всего было видно при Тэтчер в 1980-х годах, когда началось наступление на корпоративные структуры, а профсо юзы в конце концов оказались вытесненными на политические задворки. Подоб ная же картина характерна для Франции, где правительство лишь в меру необходи мости консультируется с группами интересов, особенно с тех пор как при Пятой республике здесь усилилась роль президента и ослабли позиции Национального собрания. В отличие от этого государственная система США фрагментирована и децент рализована — модель, выстроенная в соответствии с принципами разделения влас тей, федерализма, двухпалатного законодательного собрания и активной судебной системы. Здесь группы интересов имеют возможность пользоваться многими «вхо дами» в коридоры власти, поэтому данная система весьма уязвима перед внешним давлением. Группы, скажем, знают, что проиграв свое дело в Конгрессе, можно спокойно направляться с ним в суд, как федеральный, так и местный, и так далее. Хотя все это облегчает формирование групп и обеспечивает за ними высокую сте пень политического влияния, у этой медали есть и оборотная сторона: в каких-то ситуациях группы просто парализуют деятельность друг друга, как если бы у них было право обоюдного вето. Важный аспект проблемы — отношения между группами интересов и полити ческими партиями. Отношения эти всегда были непростыми: лучше всего сказать, что это отношения соперников. Но в то время как партии стремятся расширить свою социальную базу, формулируя как можно более широкие программы, группы интересов, напротив, концентрируются на более узких и конкретных целях. Тем не менее подчас эти группы стремятся действовать как в партиях, так и через партии, даже создавая партийные структуры, чтобы затем получить доступ к власти. Так, ряд социалистических партий, например Лейбористская партия Великобритании, в свое время начинались как организации профсоюзов: у лейбористов институцио нальные и финансовые связи с профсоюзами сохраняются и по сей день. Большое влияние на политическую деятельность групп, естественно, оказывает и общий характер партийной системы в стране. Там, где доминирует одна партия, у групп интересов остается немного пространства для деятельности: в этом случае они всегда в большей или меньшей степени «завязаны» на правящую партию. По этому, например, в Италии и Японии влиятельные группы интересов из промыш ленных и торговых кругов стремятся оказывать давление на «правящие» партии (соответственно Христианско-демократическую и Либерально-демократическую партию), что на практике оборачивается усилением фракционных тенденций в этих партиях. В отличие от этого, многопартийные системы являются благодатной поч вой для деятельности групп интересов: здесь им попросту легче пробиться в кори доры власти. Влияние групп на законодательный процесс больше всего в таких системах, как американская, где политические партии слабы в отношении как орга низации, так и дисциплины. Нагляднее всего это проявилось в 1970-х годах, когда влиятельным деловым кругам США удалось без особых проблем сорвать энергети ческую программу президента Картера, хотя его партия тогда обладала большин ством как в Палате представителей, так и в Сенате. 13. Общественные группы, группы интересов, социальные движения 3 4 7 Наконец, уровень политической активности групп варьируется в зависимости от общих сдвигов в публичной политике, особенно от того, как изменяется уровень государственного вмешательства — интервенционизма (interventionism) — в эконо мическую и социальную жизнь. Интервенционизм, как правило, идет рука об руку с корпоративизмом, хотя можно спорить о том, где здесь следствие и где причина — возникают ли группы интересов по мере роста государственного вмешательства в жизнь общества или, напротив, они используют свой доступ к властным структу рам, чтобы вынудить государство шире вмешиваться в общественную жизнь и са мим получать от него поддержку и всевозможные выгоды. Как бы то ни было, ясно одно: наиболее прочные общественные позиции группы интересов имеют в тех странах, где правили или до сих пор правят социал-демократические партии. Классическим примером в этом смысле является шведская система. Здесь груп пы интересов всесторонне интегрированы в публичную политику. Самые тесные, если не сказать институциональные, связи издавна объединяют профсоюзы и Со циал-демократическую рабочую партию страны. Законодательный процесс в Рикс даге предполагает самые широкие консультации с всевозможными группами обще ства, а такие «пиковые» ассоциации, как Шведская конфедерация профсоюзов и Конфедерация работодателей, официально признаны «социальными партнерами» государства. Такой же принцип корпоративного представительства воплощен в ав стрийской системе «палат», где на постоянной основе представлены такие группы общественного производства, как торговые, сельскохозяйственные и производствен ные организации. В Германии наиболее влиятельные группы интересов, например Федерация немецких работодателей, Федерация немецкой промышленности и Фе дерация немецких профсоюзов, принимают столь активное участие в формирова нии политики, что их относят к политической элите общества. Как группы оказывают влияние на политику? Группы интересов имеют в своем распоряжении самый широкий арсенал так тических и стратегических средств, было бы даже наивным ожидать, что при своем многообразии они будут следовать какой-то одной-единственной стратегии или использовать один и тот же канал влияния. Методы деятельности групп варьиру ются в зависимости от ряда факторов. Здесь прежде всего важно, какой проблемой занимается группа и к какой именно области публичной политики она относится. В Великобритании, где проблема гражданских свобод и политических прав граж дан отнесена к ведению министерства внутренних дел, такая группа, как «Свобода» (бывший Национальный совет по гражданским свободам), будет искать доступ именно к этому министерству, что она всегда и делала, подчеркивая с этой целью 3 4 8 III. Политическое взаимодействие • политическая сила группы — ее способность тем или иным способом «нака зать» правительство или затруднить его деятельность • личные или институциональные связи группы с политическими партиями или правительственными органами. Больше всех в этой ситуации выигрывают группы интересов, представляющие бизнес: по своим финансовым возможностям этим группам проще, чем, профсоюзам или объединениям потребителей обеспечивать себя услугами профес сиональных лоббистов или проводить дорогостоящие «PR-кампании». Многое в деятельности общественных групп зависит также от каналов, которыми они распо лагают для оказания влияния на властные структуры. Главными из таких каналов являются: • бюрократия (государственные служащие) • законодательное собрание страны • суды • политические партии • средства массовой информации • наднациональные органы. Во всех государствах группы интересов в основном ориентируются на бюрокра тию как на одно из главных звеньев политического процесса. Дело, однако, в том, что доступ к этому каналу в основном имеют наиболее влиятельные экономичес кие группы — крупные корпорации, объединения работодателей, профсоюзы, сель скохозяйственные и профессиональные ассоциации. В Австрии, Голландии и скан динавских государствах созданы специальные структуры для консультаций с этими группами, а «пиковым» ассоциациям предпринимателей и работников даже предо ставляется определенная степень официального представительства. Вообще же кон сультативный процесс носит, как правило, неофициальный характер и выражается в виде встреч и регулярных контактов, не афишируемых и не подлежащих обще ственному контролю. На переднем плане в этой картине стоят отношения между высшим чиновни чеством и представителями наиболее влиятельных деловых и промышленных кру гов. К последним в коридорах власти всегда будут прислушиваться, поскольку, во- первых, как производители, инвесторы и работодатели они контролируют ключе вые участки экономики, во-вторых, с государственной верхушкой их связывает общность социального происхождения и политических взглядов, в-третьих, в са мом обществе распространено убеждение в том, что интересы крупного бизнеса совпадают с интересами страны («Что хорошо для General Motors, хорошо для Аме рики»). Отношения на этом уровне весьма часто закрепляются по принципу, полу чившему название «вращающихся дверей» и означающему практику предоставле ния высокопоставленным чиновникам, когда они оставляют свой пост, хорошо оплачиваемых должностей в структурах частного бизнеса. Такая практика, скажем, типична для Японии, где она называется «сошествием с небес». В последнее время появились еще два фактора, укрепляющие позиции большого бизнеса в политике: (1) это та легкость, с которой корпорации в условиях глобальной экономики спо собны перемещать производство из страны в страну; (2) становление «нового» об щественного управления, в котором правительства все больше и больше зависят от частного сектора в том, что касается инвестиций и предоставления услуг. 13. Общественные группы, группы интересов, социальные движения 3 4 9 Еще одной важной формой политической деятельности общественных групп выступает давление на законодательное собрание — лоб бирование. Расширение практики лоббирова ния подтверждается внушительной статисти кой роста численности профессиональных лоббистов: в одном Вашингтоне на 1990 г. их было зарегистрировано свыше тысяч. Зна чение законодательного собрания для обще ственных групп определяется двумя факто рами: (1) какую роль оно играет в данной по литической системе, каковы его реальные возможности определять политический про цесс; (2) сколь сильны и дисциплинированы партии, представленные в нем. Все это хоро шо прослеживается на примере США, где уровень активности групп, так и «роящихся» вокруг Конгресса, считается самым высоким в мире. Здесь и проявляются два эти момен та — сила самого Конгресса с системой его комитетов и децентрализованный характер партийной системы США, позволяющий об щественным группам достаточно легко вступать в контакт с теми или иными чле нами партий, привлекая их на свою сторону. Во всем этом, конечно же, свою роль играют и финансовые взносы на цели избирательных кампаний, осуществляемые через так называемые комитеты политического действия: в США, по данным на 1990 г., 4 тысячи таких комитетов суммарно внесли в кассы предвыборных штабов кандидатов в Сенат и Палату представителей порядка 1,5 миллиардов долларов. На основе регулярных контактов между членами Конгресса и соответствующими груп пами интересов в стране сформировались целые политические сообщества — «сети политических отношений», которым принадлежит решающее слово по многим воп росам и направлениям внутренней и внешней политики. Лоббирование в интересах групп гораздо менее выражено в таких государствах, как Канада и Великобритания, где партии более дисциплинированы, а парламенты контролируются исполнительной властью. Но, скажем, и в Великобритании в 1980-х годах сложилась целая «индустрия лоббирования», а объем денежных средств, на правляемых на оплату профессиональных лоббистов, вырос в три раза — прямое следствие того «наступления на корпоративизм», которое было предпринято при Тэтчер. Общественная обеспокоенность по поводу нарушения норм политической этики, особенно среди членов парламента, дошла в итоге до того, что в 1995 г. пришлось созывать специальный комитет по нормам публичной жизни (Комитет Нолана). На судебную систему группы интересов ориентируются гораздо реже, особенно в тех политических системах, где суд не располагает серьезными возможностями воздействовать на законодательное собрание и контролировать исполнительную власть. Такую картину мы видим прежде всего в Великобритании и Новой Зелан- понятийному аппарату Термин «лобби» происходит от названия помещения в здании парламента (lobby — холл, коридор), где происходят встречи пар ламентариев с представителями общества или политики общаются между собой. В язы ки мира вошел также глагол «лоббировать». «Лоббировать» значит воздействовать на члена или членов парламента (политиков) — аргументами или психологическим убежде нием. В широком смысле понятие «лобби» почти эквивалентно «группе интересов»: так, говорят о «фермерском лобби», «экологичес ком лобби», «дорожно-строительном лобби» и т.д. В США термин употребляется в более узком смысле: здесь сложилась целая ар мия профессиональных лоббистов — людей, специально нанимаемых для «проталкива ния» интересов «клиентов». По адресу тако го лоббирования его критики говорят, что оно равнозначно «покупке политического 350 III. Политическое взаимодействие К понятийному аппарату Гражданское неповиновение — деятель ность, почти всегда внеправового характе ра, участники которой оправдывают свои действия «высшими соображениями» рели гиозного, этического или политического по рядка. Представляет собой открытое, даже демонстративное нарушение порядка, по скольку цель в данном случае — «открыто заявить о проблеме». Нравственная сила такого рода акций в том собственно и за ключается, что их участники заведомо гото вы понести соответствующее наказание: тем самым подчеркивается, что (1) выступление является делом принципа и (2) его участни ки готовы идти до конца. Нравственный ас пект гражданского неповиновения подчер кивается еще и принципиальным отказом его участников от какого бы то ни было наси лия: самый яркий пример на этот счет — де ятельность М. Ганди (1869—1948) с его принципом сатьяграха (буквально «настаи вать на истине»). Другими теоретиками граж данского неповиновения выступали, каждый в свое время, Д. Торо и Мар тин Лютер Кинг (1929—1968). Правда, пользуясь общим оживлением судебных систем в развитых странах мира, многим группам, выступающим за соблюде ние прав человека и охрану окружающей сре ды, удалось провести целый ряд успешных кампаний именно через суды. Часто группы интересов действуют через политические партии. Во многих случаях партии и общественные группы столь тесно связаны между собой исторически, идеоло гически и даже институционально, что вы ступают как будто двумя флангами одного и того же общественного движения. Из групп в свое время зародились лейбористские партии Великобритании и Австралии, кото рые и до сих пор действуют, пусть и в мень шей степени, в составе более широкого ра бочего движения. В Швеции и Норвегии аг рарные партии также являются частью более широкого фермерского движения, и даже хри- партии в Цент ральной Европе можно считать частью ши рокого католического движения. Но это, ко нечно, не общее правило — в остальных слу чаях отношения между партиями и группами более прагматичны и сиюминутны. Главным инструментом воздействия общественных групп на партии является финансирование избирательных кампаний, цели же в данном случае определяются по пословице «Кто платит, тот и заказывает музыку». Общеизвестно, что консерва тивные и правые партии по всему миру финансируются в основном крупным биз несом, а финансовая поддержка социалистов и партий левой ориентации в основ ном идет от профсоюзов. Избирательная кампания Джорджа Буша-младшего в 2000 г. не только вошла в анналы как самая дорогостоящая за всю американскую историю: в ее финансировании приняли участие наиболее влиятельные корпоративные и промышленные группировки страны. Нужно лишь сказать, что общественные группы подчас избегают слишком уж тесных связей с партиями — и небезосновательно. Во-первых, если партия проиграет выборы и перейдет в оппозицию, у поддержи вавшей ее группы не много шансов поладить с действующим правительством. Во- вторых, открытая поддержка какой-либо партии ограничивает шансы на привлече ние в группу сторонников иных партий. В Великобритании поэтому многие обще ственные группы, такие, как «Приют» и Группа борьбы с детской бедностью, са мым скрупулезным образом оберегают свой непартийный статус. С другой сторо ны, есть примеры политических партий, которые шли на «развод» с группами ин тересов: так, в 1990-х годах Лейбористская партия Великобритании в стремлении наконец-таки избавиться от репутации «марионетки профсоюзного движения», ре шительно понизила уровень своих отношений с профсоюзами, после чего, правда, |