Политология_Эндрю Хейвуд_Учебник_2005 -544с. Эндрю хейвуд перевод с английского под редакцией профессора Г. Г. Водолазова
 Скачать 41.99 Mb.
|
|
• Вопросы для обсуждения • Почему подчас трудно определить различия между политической партией и груп пой интересов? • Стали ли общественные объединения основным средством артикуляции соци альных интересов в современных обществах? • Чьим интересам корпоративизм отвечает в большей степени — общественных групп или государства? • Как группы интересов воздействуют на демократический процесс — позитивно или негативно? • Почему у одних групп интересов более сильные позиции, чем у других? • В какой степени новые социальные движения определяют собой процессы пуб личной Механизмы государственного управления Конституции, право и судебные системы Правительства без конституции — это все равно что власть без закона. Томас Пейн. Права человека (1795) СОДЕРЖАНИЕ Конституции 359 Классификация конституций 360 Цели конституции 366 Так в чем же значение конституций? 370 Право 373 Право, мораль и политика 373 Судебная власть 376 Являются ли судьи политическими фигурами? 377 Делают ли судьи политику? 380 Выводы 382 Вопросы для обсуждения 383 Было время, не далее как в годах, когда изучение конституций и консти туционных проблем сделалось делом реши тельно немодным и почти сошло на нет: по литологи вместо этого обратились к тому, чтс представлялось им куда более сложным и ин тересным — к политической культуре, рас пределению экономической и власти в обществе и т.п. Тогда казалось, чтс изучать конституции — это нечто уж очеш крючкотворное и скучное: в любом случае говорили, гораздо интереснее изучать, как по литическая система работает в реальной жиз ни, чем как она сама себя представляет в соб ственной конституции. Но вот пришли 1970- е годы, и конституционная вновь оказалась в центре внимания логов. Во многих развитых и странах были приняты новые конституции, ; политические конфликты, там, где они име ли место, часто сопровождались требования ми осуществить в стране как раз конститу ционную реформу. Это, понятно, повлеклс за собой и переосмысление роли правовой, там и судебной системы. Хотя в теории и судебные системы строжайшим образом от делены от политики, на практике, однако, вс многих странах они превратились в ключе вые политические институты, все глубже вли яющие на публичную политику. 14. Конституции, право и судебные системы 3 5 9 В настоящей главе рассматриваются следующие основные вопросы. Основные вопросы Что есть конституция и какие бывают ее формы? > Каковы цели и задачи конституции? До какой степени конституции реально воздействуют на политическую прак тику? Каково отношение между правом и политикой? Каково политическое значение суда? Могут ли судьи быть вне политики? Должны ли они быть вне политики? • Конституции Значение конституций традиционно усматривали в двух положениях. Во-пер вых, предполагалось, что они дают точное и сжатое описание существующей систе мы правления, некое предельно общее представление о ключевых институтах об щества и их функциях. Во-вторых, по традиции в них видели краеугольный камень системы либеральной демократии, более того, ее определяющий признак. К сожа лению, оба взгляда неверны. Да, целью конституции вполне может быть определе ние неких рамок, в которых осуществляется правительственная и политическая деятельность, но проблема лишь в том, что ни одна из них, строго говоря, в этом не преуспела. Можно взять любую конституцию и увидеть: здесь что-то неточно, здесь искажено, здесь выпущено из виду. Далее, хотя идея конституционализма и в са мом деле теснейшим образом связана с либеральными ценностями и устремления ми, мы знаем и то, что конституции вполне могут быть недемократичными и даже авторитарными: в случае с коммунистическими и развивающимися странами исто рия знает множество примеров как раз весьма и весьма нелиберальных конститу ций. Зачем же тогда заниматься конституциями? Почему анализ любой системы правления лучше всего начинать с рассмотрения ее основного закона? Ответ один: потому что конституция представляет собой некий свод предельно общих правил, по которым функционирует данная политическая система. Это правила, которые, так сказать, «управляют государством». Подобно тому как государство устанавли вает упорядоченное правление в обществе, так и конституция привносит стабиль ность, предсказуемость и порядок в действия государственных институтов. Идея о том, что правительство должно подчиняться какому-то своду правил, восходит к самой глубокой древности. Исторически кодексы такого рода зиждились на идее высшей божественной силы, которой должно быть подчинено все земное. Египетские фараоны, скажем, признавали над собой власть «справедливости»; ки тайские императоры — «небес»; цари Израиля — Моисеева закона, а исламские халифы —шариатского права. Нередко «высшие» принципы находили воплощение в обычных законах: так, афинская конституция проводила различие между тем, что 3 6 0 IV. Механизмы государственного управления понятийному аппарату Конституция. В широком значении понятия, — это свод правил, писаных и неписаных, ко торыми определяются обязанности, компе тенция и функции различных институтов той или иной системы правления, отношения между этими институтами, а также между государством и индивидом. Соотношение между писаными (в виде законов) и неписа ными (в виде традиций и элементов обыч ного права) элементами конституции в раз ных политических системах свое. Понятие «конституция» употребляется и в более уз ком смысле, означая единый документ («пи саная» конституция), кодифицирующий глав ные конституционные положения; это основ ной закон государства. Поскольку одним документом невозможно охватить все аспек ты государственной системы страны, кон ституция «несоразмерна» конституционному праву, которое всегда шире. Классификация конституций Конституции можно классифицировать по множеству оснований. Это могут быть: • форма конституции (здесь выделяют писаные и неписаные, кодифицирован ные и некодифицированные конституции); называлось номос (законы, которые можно было изменить только на основе специальных процедур), и тем, что называлось псефизмата (постановления, принимавшиеся решением народного собрания). Нужно только помнить, что кодексы такого рода не были конституци ями в сегодняшнем понимании этого слова: обычно в них не было ничего такого, что оп ределяло бы компетенцию и функции различ ных институтов, и весьма редко предусматри вались механизмы, которые обеспечивали бы соблюдение этого основного закона и наказа ний за его нарушение. Конституции поэтому следует понимать как явление исторически весьма позднее. Не будет ошибкой сказать, что конститу ции являются продуктом конца XVIII века, хотя историю, скажем, Британской консти туции прослеживают начиная с Билля о пра вах 1689 г. и даже с Великой Хартии вольно стей 1215 г. «Век конституций» был возве щен принятием Американской конституции 1787 г., первой «писаной» конститу ции, и французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г. Мало сказать, что по форме и содержанию эти документы стали образцом для других стран, се годня на их примере можно изучать, как вообще создаются конституции. Принятие конституции знаменует собой серьезнейший разрыв в движении по литического процесса, нередко связанный с войной, революцией или завоеванием страной политической независимости. Новая конституция прежде всего и главным образом является средством установления нового политического порядка, после того как старый порядок по тем или иным причинам потерпел крушение. В этой связи можно сказать, что возрождение интереса к конституционной проблематике с начала 1970-х годов (новые конституции были в это время приняты в таких стра нах, как Португалия, Испания, Канада, Швеция и Голландия, а проблема консти туционной реформы встала в Великобритании, Индии и Австралии) по-своему от ражает растущее разочарование в существующих политических системах. Вообще же нужно понимать, что политические конфликты в обществе приобретают конститу ционное измерение лишь тогда, когда силы перемен выступают не просто за пере смотр отдельно взятых правил политической игры, а за полный отказ от них. Кон ституционными поэтому являются такие изменения, силой которых происходит пе рераспределение политической власти и политического авторитета в обществе. Конституции, право и судебные системы К понятийному аппарату Под понятием «конвенция» в обиходном языке понимается либо официальная поли тическая встреча либо соглашение, к кото рому стороны пришли в ходе переговоров или дебатов. Под конституционной конвен цией, однако, понимаются правила, основан ные не на законе, а на обычае и прецеден те. Эти нормы экстраправового характера исходят либо из общей убежденности в их целесообразности (то, что «правильно») либо из чисто практических соображений (то, что «работает»). Конвенции такого рода есть во всех политических системах и обычно слу жат руководством для всех тех случаев, ког да формальные правила не проясняют си туации или Но особое зна чение они имеют в «неписаных» конститу циях, где ими определяются процедуры, властные полномочия и обязанности основ ных институтов, что компенсирует собой от сутствие кодифицированного документа. • адаптивность основного закона к изме няющимся политическим обстоятель ствам (в зависимости от того, насколь ко конституцию легко или сложно пе ресмотреть, говорят о ее ригидности (жесткости) или гибкости); • степень, в которой основной закон стра ны реально соблюдается (конституция может исполняться в полном объеме, носить номинальный характер или иметь чисто фасадное значение); • содержание конституции и политичес кая природа устанавливаемых ею инсти тутов (это может быть конституция мо нархии или республики, федерального или унитарного государства, президен тской или парламентской формы прав ления). Традиционно главным считается разли чие между писаными и неписаными консти туциями. Согласно теории, писаные консти туции воплощены в законе, а неписаные — в обычае и традиции; первые можно понимать как своего рода артефакты в том смысле, что они «созданы», вторые — как некие органические системы, постепен но развившиеся в ходе истории. Сегодня, однако, такое понимание проблемы пред ставляется устаревшим. Основные законы подавляющего большинства государств сегодня, если не полностью, то в основном, представляют собой писаные консти туции. Неписаные конституции остались лишь у трех либеральных демократий — Израиля, Новой Зеландии и Великобритании, а также у таких недемократических государств, как Бутан, Саудовская и Оман. Кроме того, подразделение на писаные и неписаные конституции, строго говоря, никогда не было точным. Ни одну из конституций нельзя считать в полном смысле писаной, ибо ни одна их них не охватывает всех сторон данной политической системы. Очень мало, скажем, таких конституций, где хотя бы упоминались политические партии и группы поли тических интересов в обществе. Но нет и абсолютно неписаных конституций, та ких, которые вовсе бы не опирались на закон, а зиждились бы исключительно на неписаных правилах, обычаях и традициях. На самом деле каждая конституция представляет собой специфическую комби нацию писаных и неписаных норм, хотя комбинация эта в каждом случае своя. В таких странах, как Франция и Германия, где конституционные документы действу ют как кодексы, до деталей расписывающие компетенцию и обязанности полити ческих институтов, акцент безусловно ставится на писаные нормы. В отличие от этого, Конституция США, скажем, представляет собой документ всего лишь из 7000 слов, в самых общих чертах определяющих общие принципы и дающих лишь общую схему конституционного правления страны. Некоторые американские ин ституты явно конституционного значения, такие, как комитеты Конгресса, пер вичные выборы и организация государственной службы, сложились сами собой в ходе исторического развития. Другие конституции, хотя их, может быть, и нельзя 3 6 2 IV. Механизмы государственного управления Обратим внимание на... Кодифицированная конституция: сильные и слабые стороны Сильные стороны кодифицированных, или писаных, конституций: • кодификация усиливает роль фундаментальных принципов и главных положений конститу ции, охраняя их от возможных посягательств со стороны действующего правительства • кодификация ограничивает полномочия законодательной власти, в той или иной мере урезая ее суверенитет • независимые судьи получают возможность осуществлять контроль за исполнением консти туции со стороны иных публичных институтов • кодифицированная конституция лучше защищает личную свободу граждан, сдерживая тен денции к авторитаризму • кодифицированная конституция имеет образовательное значение, поскольку в ней четко сформулированы основные ценности политической системы и те цели, которые она ставит перед собой. Слабые места кодифицированной конституции: • кодифицированная конституция более ригидна (лишена гибкости) и, следовательно, хуже адаптируется к реалиям политической жизни, чем конституция некодифицированая • в системах с кодифицированной конституцией не она, а регулярные политические выборы более всего ограничивают власть правительства • в системах с кодифицированной конституцией конституционное верховенство принадлежит неизбираемым судьям, а не публично избираемым политикам • конституционные документы всегда тенденциозны в том смысле, что отдают предпочтение одной системе ценностей перед другой. На практике такие конституции подчас порождают конфликтов больше, чем предотвращают. назвать в полном смысле слова неписаными, в большей степени опираются на элементы обычного права («конвенции»). Так, скажем, осуществление министрами Великобритании «королевских прерогатив» (по сути дела, прерогатив короны) и их обязанности — индивидуальные и коллективные — перед парламентом целиком и полностью базируются на неписаных правилах. По всему миру, конечно же, предпочитают иметь писаные конституции: не только неписаных конституций стало меньше, но и там, где они остались, расши ряется объем их правового содержания. Так, в Израиле, где государство в 1948 г. возникло без основного закона (в чем выразилась идея почитания Торы — священ ной книги права евреев), Кнессет весьма скоро принял решение о необходимости со временем (сроки не оговаривались) «дать конституции сложиться». В Велико британии были приняты так называемые «Процедурные вопросы по министрам», по сути формализовавшие прежние весьма запутанные конвенции. В Новой Зелан дии в 1986 г. был принят Конституционный акт, обобщивший все прежде суще ствовавшие и мало связанные между собой законы и принципы, а в 1990 г. — Билль о правах: многие исследователи после этого перестали относить страну к числу государств с неписаной конституцией. Таким образом, деление на писаные и неписаные конституции весьма условно, более ясными представляются различия между кодифицированными и некодифи- цированными конституциями. Кодифицированными мы называем такие конститу ции, в которых все самое главное сформулировано в одном документе, обычно и Конституции, право и судебные системы 3 6 3 называемом «писаной конституцией», или просто конституцией. Как указывалось выше, большинство конституций относится именно к этой категории, хотя степень детализации тех или иных конституционных положений в них, конечно, различа ется. Со всем тем значение кодификации очень велико. Во-первых, кодифицированныя конституция, собственно говоря, сама уже яв ляется законом — «высшим», основным» законом страны. Конституция обязатель на к исполнению всеми политическими институтами, включая и те из них, кото рые сами являются носителями законодательной власти. Кодифицированная кон ституция, таким образом, устанавливает иерархию законов. В унитарных государ ствах существует двухуровневая система права, где конституции принадлежит вер ховенство над обычными законами, принимаемыми национальным законодатель ным собранием. В федеральных государствах к этому добавляется третий уровень в виде более «низких» государственных или местных законов. Во-вторых, статус ко дифицированного документа выше уже потому, что по крайней мере какие-то из его положений труднее дополнить или изменить. Процедура принятия и дополне ния конституции в принципе должна быть более сложной, чем процедура приня тия обычных законов. Наконец, сама логика пересмотра конституции должна быть более сложной. Кодифицированность же конституции как раз и означает, что, как только ею определены полномочия, обязанности и функции правительственных органов — все это подлежит судебной защите, прежде всего со стороны верховного или конституционного суда. Это значительно повышает роль судей в обществе, по крайней мере, тех судей высшего звена, которых облекают правом верховного ар битража в отношении конституционных вопросов, — правом пересматривать зако ны в случае их несоответствия конституции. конституций в мире мало, и они при этом довольно широ ко отличаются друг от друга. Конституция Великобритании, которую лучше всего трактовать как некодифицированную, но отчасти писаную конституцию, опирает ся на ряд источников. Главными из них является статутное право, то есть законы, принимаемые парламентом; обычное право (common law), конвенции (неписаные правила) и всевозможные юридические работы, проясняющие и толкующие непи саные элементы конституции. Если политическая система не обладает кодифици рованной конституцией, это прежде всего означает, что в ней суверенной и безус ловной властью наделен парламент: именно ему принадлежит право принимать и пересматривать любой закон вообще — и нет в государстве иного института, могу щего хоть в какой-то степени этот закон изменить или не принять к исполнению. Скажем, обладая именно таким законодательным верховенством, Парламент Вели кобритании и Кнессет в Израиле функциониру ют и как верховные арбитры в отношении на циональной конституции: конституция в случаях, проще говоря, означает то, что она оз начает в их толковании. В Великобритании эта ситуация, вообще го воря, давно обсуждается в обществе с самых раз ных позиций. В парламентском суверенитете здесь подчас усматривают источник того, что лорд Хэйлшем в свое время на звал |