Политология_Эндрю Хейвуд_Учебник_2005 -544с. Эндрю хейвуд перевод с английского под редакцией профессора Г. Г. Водолазова
 Скачать 41.99 Mb.
|
|
Глава государства Глава государства есть политическая фигура, персонифицирующая собой авторитет данного госу дарства. Будучи главным представителем государства, он (или она) является носителем наивыс шего политического статуса в стране. В некоторых политических системах, однако, это может быть фигура чисто символического значения, если реальной властью здесь облечен глава правитель ства (но два эти поста могут быть замещаемы и одним человеком). «Символический» глава госу дарства исполняет целый ряд обязанностей церемониального характера: присваивает государ ственные награды и звания, подписывает законы и договоры, принимает зарубежных глав госу дарств; реальным, пусть и минимальным, политическим весом обладает лишь в тех случаях, когда (как это, например, имеет место в парламентских системах) ему принадлежит право назначать глав правительств. В большинстве случаев носит титул президента либо является монархом. Ниже уровня главного лица исполнительной власти помещаются министры (или, в другой традиции, секретари), отвечающие за отдельные направления политики. Между ними также устанавливается определенная иерархия в зависимости от зна чения их направления (как правило, наиболее важными фигурами считаются ми нистр, отвечающий за экономику, и министр иностранных дел) и от того, входят ли они в кабинет. Как будет показано ниже, полномочия кабинета простираются на самый широкий круг задач — от коллективной выработки политики до координа ции ее отдельных направлений. Еще более низкий уровень принадлежит массе государственных служащих и членов администрации (об этом см. главу 17), кото рые больше заняты обслуживанием политики, нежели ее выработкой. Наконец, иерархия замыкается силовыми министерствами, такими, как полиция и вооружен ные силы (см. главу 18), и целой сетью квазиправительственных органов, которые сегодня называются Эти структуры являются частью исполнительной сис темы в том смысле, что они содействуют проведению правительственной политики в жизнь, но их персонал формально чаще всего независим от правительства. Функции политического звена исполнительной власти А если проще, то задача политического звена исполнительной власти заключа ется в том, чтобы «вести общество вперед», осуществлять в нем политическое ли дерство. Данный уровень власти можно представить как «командную высоту» госу дарства — самое его ядро. Эта роль распространяется на самые разные области, и членам политического звена исполнительной власти всегда приходится исполнять Кабинет — орган, состоящий из стар ших министров, регулярно собираемый и возглавляемый высшим должностным лицом исполнительной власти; в разных политических системах функции кабине та простираются от формирования по литического курса до исполнения чисто совещательных функций. несколько функций, подчас одновременно. Наи более важными из этих областей являются: • обязанности церемониального характера • контроль за осуществлением политики • политическое лидерство, каким его видит общество • управление государственной службой • принятие решений в кризисных ситуациях. IV. Механизмы государственного управления Обязанности церемониального характера Главы государств и правительств, а также, хотя и в меньшей степени, мини стры, олицетворяют собой государство. Персонифицируя собой государственную власть, они представляют, собственно, всю страну, по-своему символизируя ее един ство. Эта роль носит главным образом формальный и церемониальный характер, распространяясь на такие случаи, как государственные мероприятия, зарубежные визиты, международные конференции, ратификация договоров и подписание за конов страны. Есть политические системы, в которых такие же церемониальные обязанности возлагаются на «неправящего» президента или монарха, в то время как другие лица исполнительной власти заняты повседневными делами государ ства. Но данная роль, нужно сказать, вообще-то выходит за рамки простой церемо- ниальности, на самом деле имея более важное значение, и это по двум причинам. Во-первых, в ней сфокусировано единство страны — это та высшая точка, к кото рой сходятся отношения политической лояльности в данной политической систе ме: она, таким образом, по-своему легитимизирует режим. Во-вторых, она придает высшему звену исполнительной власти своеобразную ауру «национальных лиде ров», что усиливает их электоральную базу в обществе. Контроль за осуществлением политики Ключевая задача политического звена исполнительной власти — направлять и контролировать политический процесс, т.е. общество от этой системы ожидает, чтобы она «правила и управляла». Нужно сказать, что значение этой роли резко возросло в XX в., когда государство систематически расширяло свои обязательства. От верховных носителей исполнительной власти прежде всего ожидают того, чтобы от них исходили эффективные экономические и социальные программы, которые вполне отвечали бы потребностям все более сложных обществ, и чтобы они на правляли многообразные внешние сношения страны в мире, где усиливается взаи мозависимость. Одним из последствий всего этого стало расширение законода тельных полномочий и возможностей исполнительной власти, где она, так сказать, явно покушается на традиционную сферу ответственности ассамблей. Сегодня исполнительная власть не только инициирует законодательные про граммы и подталкивает, убеждением или иными способами, законотворческий про цесс вперед, во многих случаях ей самой принадлежит весьма широкий круг зако нодательных функций, которые она и реализует через декреты, исполнительные указы и распоряжения, иные правовые документы. Законодательная инициатива также исходит от партий и групп интересов. Свою важнейшую роль в этом процес се играет и государственная служба, обладающая громадными информационными и аналитическими возможностями, так что подчас высшему звену исполнительной власти остается лишь определять общее направление правительственной политики. Политическое лидерство, каким его видит общество Одним из важнейших факторов, определяющих характер и стабильность режи ма в целом, является популярность высшего звена исполнительной власти. На по литическом уровне от ее способности мобилизовать общественную поддержку за- 16. Исполнительная власть 415 висит, будет ли общество всерьез сотрудничать с властью по тем или иным направ лениям ее политики: без поддержки общества в целом или, во всяком случае, его ключевых групп осуществление политики подчас становится делом попросту не возможным. Популярность исполнительной власти, далее, многообразными отно шениями связана с тем, как общество воспринимает данный режим в целом, — насколько он легитимен. Бывает ведь и так, что правительство непопулярно, но режиму в целом это ничем не угрожает, — нужно только чтобы работал механизм замены непопулярных правительств. Вот почему важны регулярные и состязатель ные выборы. Конечно, подчас выживают и непопулярные режимы, но здесь уже в ход скорее всего пойдут авторитарные меры, идеологические манипуляции и реп рессии. Управление государственной службой Коль скоро глава исполнительной власти контролирует исполнение государ ственной политики, ему приходится контролировать и подчиненную ему систему государственной службы. В этом отношении можно сказать, что верхушка испол нительной власти, министры и секретари являют собой «верхний эшелон» государ ственного управления, управляющий государственной машиной. Эта деятельность имеет свои сектора: здесь министры отвечают каждый за свое направление полити ки; соответственно разделена и система государственной службы. Система коорди нируется свыше, для чего в той или иной форме существует кабинет. Разумеется, существуют свои сомнения в отношении эффективности данной машины. Во-первых, поскольку в политическое звено исполнительной власти вхо дят непрофессиональные политики, для управления собственными министерства ми, ныне огромными, им зачастую недостает компетенции, управленческого опыта и административных знаний. Во-вторых, отдельные подразделения правительствен ной машины имеют склонность преследовать собственные интересы, особенно, если к этому их побуждают мощные группы интересов извне. В-третьих, бюрократия в принципе имеет тенденцию думать о собственных интересах, не обязательно совпа дающих с интересами исполнительной власти, из-за чего она порой столь отчаянно и сопротивляется контролю со стороны своих политических руководителей. Эти про блемы более детально рассмотрены в главе 17. Принятие решений в кризисных ситуациях Одно из основных преимуществ исполнительной власти над законодательным собранием — ее способность на быстрые и решительные действия. Когда внутри или за пределами страны возникает кризис, реагирует на него именно исполни тельная власть: только у нее для этого есть все организационные возможности и необходимый ресурс «лидерства». Законодательные собрания мира поэтому обыч но передают исполнительной власти почти диктаторские полномочия в случае вой ны, а главе исполнительной власти — чрезвычайные полномочия для действий в случае природной катастрофы, террористической угрозы, масштабных производ ственных забастовок и гражданских беспорядков. Известно, что, имея возможность объявить «чрезвычайное положение», исполнительная власть не раз этим 416 IV. Механизмы государственного управления К понятийному аппарату Президентская система государственного управления (см. рис. 16.1) характеризуется стро гим разделением властей между законодательной и исполнительной ветвями — разделением, осуществленным как конституционными, так и политическими средствами. Во главе исполнитель ной власти стоит независимо избираемый президент, который напрямую не подотчетен законода тельному собранию и не может быть этим законодательным собранием смещен с должности. Основные особенности президентской системы таковы: • избирательные и законодательные органы избираются независимо друг от друга и наделя ются не пересекающимися между собой конституционными функциями; • функции главы государства и главы правительства (главы исполнительной власти) совмеще ны в одном лице — в лице президента; • президент осуществляет всю полноту исполнительной власти; кабинет и министры выполня ют функции, подобные совещательным; • строго выдерживается принцип неучастия персонала одной ветви власти в работе другой (исключением могут быть полупрезидентские системы); • выборы проходят в строго определенные сроки. Президент не вправе распускать законода тельное собрание, а законодательное собрание не вправе сместить президента (если только в системе не предусмотрена процедура импичмента). в частности для того, чтобы ослабить или вовсе уничтожить оппозицию под прикрытием вполне конституционных по виду действий. • Власть в исполнительной системе государства: кто правит? Как уже отмечалось, позиции политического звена исполнительной власти ис торически укреплялись по мере демократизации политики, расширения государ ственного вмешательства в дела общества и, наконец, политической и экономичес кой глобализации мира. В XX в. эта ветвь власти существенно расширила сферу своих исполнительных и законодательных полномочий, установила самый проч ный контроль над разросшейся бюрократической машиной и вообще стала «глав ной властью» в глазах общества и средств массовой информации. Все это, в свою очередь, наложило свой отпечаток на внутреннюю организацию исполнительной власти, на распределение функций внутри нее. По общему мнению исследовате лей, больше всех от процессов такого рода выиграл глава исполнительной власти. Сегодня у глав государств такой политический и общественный статус, что это ставит их на недосягаемую высоту по сравнению с собственным кабинетом, вооб ще со всем их политическим окружением. Удивительным образом, однако, эта кар тина централизации и персонификации власти сочетается со множеством свиде тельств того, что главы государств то и дело не выдерживают бремени лидерства и не справляются с тем делом, ради которого их, собственно, избирали на этот пост. Сложная динамика исполнительной власти станет яснее, если по отдельности рассмотреть роли президен тов, премьер-министров и кабинетов. Импичмент — официальный процесс смещения с должности государственно го служащего по основаниям «недолжно го исполнения обязанностей». 16. Исполнительная власть 417 Для каждой из этих категорий следует учитывать три аспекта власти: • формальное, или официальное, измерение — как их полномочия определены в конституции и вписаны в ту институциональную среду, где они осуществля ют свою деятельность • неформальное измерение личностные качества, политическое искусство и опыт политика, влияние на него партий и средств массовой информации • внешнее измерение — политические, экономические, дипломатические факто ры, действующие в государстве и за его пределами. Президенты Президент является официальным главой государства — титул, в других поли тических системах принадлежащий монарху или, скажем, императору. Здесь, впро чем, нужно указать на различие между так называемыми «конституционными» и «исполнительными» президентами. «Конституционный» президент (примеры мы находим в Индии, Израиле и Германии) есть фигура, характерная для парламент ских систем; его полномочия ограничены по большей части обязанностями цере мониального характера. Исполнительная власть в этом случае принадлежит пре мьер-министру и/или кабинету министров. В этом разделе мы будем говорить об «исполнительных» президентах — фигурах, которые объединяют в себе функции официального (формального) главы государства и реальную исполнительную власть. Президентство такого типа присуще так называемым президентским государствен ным системам (см. рис. 16.1) в их отличиях от парламентских государственных систем (см. рис. 15.1). Рис. 16.1. Президентская форма государственного управления Власть президента в этих системах может носить как ограниченный, так и не ограниченный характер. В первом случае его полномочия ограничены такими фак торами, как конституция; те или иные демократические нормы, принятые в дан ном обществе; партийное соперничество; разделение властей, но главное — урав новешена властью всенародно избранного законодательного собрания. Наиболее типичный пример такого президентства являют собой США, но существуют и Механизмы государственного управления полупрезидентские системы system), как, например, во Франции и Финляндии, также соответствующие этой модели. С другой стороны, в тех систе мах, где полномочия президента не ограничены, он выступает носителем абсолютной власти, что превращает эти режимы почти в диктатуры. Такую картину мы видим в государствах с однопартийной системой, опирающихся на армию, на пример, в Ливии, Индонезии и Ираке. Президентская система по американскому образцу породила множество подра жаний по всему миру, особенно в Латинской Америке, а позже в таких посткомму нистических государствах, как Польша, Венгрия, Чехия и Россия, хотя, за исклю чением России, большинство президентских систем функционируют в рамках пар ламентских систем. Передавая исполнительную власть в руки президента, создате ли Американской конституции ясно отдавали себе отчет в том, что они создают по сути «королевство с демократическими выборами». Но в стремлении избежать тех злоупотреблений властью, которые, по их убеждению, были присущи британской короне, они разработали весьма сложную, если не сказать хитроумную, систему разделения власти между законодательным собранием, президентом и судебной системой. Ричард (Richard Neustadt, 1964) нашел для этого следующее выражение — «разделение власти при ее совместном осуществлении». Хотя прези денту здесь были приданы полномочия официального главы государства, главы исполнительной власти (с правом накладывать вето на законы, принимаемые Кон грессом), главнокомандующего вооруженными силами и руководителя внешней политики, — все это изначально было уравновешено теми полномочиями, что были даны Конгрессу. Конгресс, в частности, объявляет войну и может преодолевать президентское вето, Сенату же принадлежит право утверждать назначения и рати фицировать договоры. В действительности, что интересно, до начала XX в. прези дентство было вторым по значению институтом, главная же роль в национальной политике принадлежала Конгрессу. Президентство в США преобразили две тенденции. Во-первых, национальная экономика развивалась так, что с какого-то времени правительству пришлось отка заться от традиционной доктрины невмешательства в жизнь общества и стать на путь все более широкого регламентирования экономической и общественной жиз ни. Во-вторых, США отказались и от своей традиционной изоляционистской по литики, все более расширяя свое присутствие в мире, а после Второй мировой войны так и вовсе превратились в супердержаву биполярного мира (а сегодня, может быть, уже и однополярного мира). Со времен «Нового курса» президента Франклина Рузвельта президенты США стали активнейшей законодательной си лой, а с 1945 г. еще, так сказать, и облачились в мантию «лидеров свободного мира». Более того, в свое время президентам Джонсону и Никсону удалось с такой легкостью осуществить эскалацию войны во Вьетнаме (и это, заметим, без всякого формального объявления войны со стороны Конгресса), что многие теоретики вслед за туром Шлезингером (Arthur Schlisinger, 1974) за говорили об американском «имперском прези дентстве» — президентстве, вырвавшемся из сво их прежних конституционных ограничений и едва ли уже не диктующем свою волю двум дру гим ветвям власти. Полупрезидентская система — систе ма государственного управления, в ко торой независимо избираемый прези дент председательствует в правитель стве, правительство же формируется за конодательным собранием и подотчет но ему. |