Политология_Эндрю Хейвуд_Учебник_2005 -544с. Эндрю хейвуд перевод с английского под редакцией профессора Г. Г. Водолазова
 Скачать 41.99 Mb.
|
|
3 8 0 Механизмы государственного управления которых государствах, например в Австралии, предпринимались попытки сделать суд социально более репрезентативным: так, с 1980-х годов судьи здесь рекрутиру ются не только из профессиональных юристов, но и из академической среды. Но и при этом даже критики современного суда понимают, что такого рода эксперимен ты возможны лишь до определенного предела и сделать суд социально репрезента тивным по сути дела невозможно: превратить его в микрокосм общества можно лишь принеся в жертву тот опыт и профессионализм, что свойствен судейской корпорации. Делают ли судьи политику? Образ судьи как простого служителя закона всегда был мифом. Судьи не могут руководствоваться «буквой закона», поскольку ни один закон — ни один юриди ческий термин или принцип — не имеет какого-то одного для всех очевидного значения. Судьи лишь толкуют закон, и в этом деле неизбежно сталкиваются с множественностью значений и возможных толкований. Можно даже сказать, что всякий закон — это закон, каким его видит и даже делает судья. Конечно, на практике судьи не располагают полной свободой толкования закона, да и сам за кон никогда не бывает столь туманным, чтобы его можно было толковать как кому заблагорассудится. Все зависит от двух факторов. Первый — это четкость и детали- зированность самого закона. По общему правилу, чем шире формулировки зако нов или конституционных норм, тем больше свободы в толковании закона. Второй фактор — это наличие или отсутствие кодифицированной, или писаной, конститу ции: существование этого документа всегда повышает статус судейской корпора ции, привнося сюда такой важнейший элемент, как пересмотр законов по основа нию их соответствия или несоответствия конституции. Хотя зачатки этого механизма относят к Англии начала XVII в., его лучше всего понимать как американское «изобретение» и результат принятия первой в мире писаной конституции — американской. В Конституции США, правда, нет положе ния о пересмотре законов, хотя можно утверждать, что какие-то основания к этому она все же дает. Логика здесь такова: коль скоро государственным институтам пред писаны правовые стандарты поведения, есть прямая необходимость и в том, чтобы за всем этим наблюдать. И нет для этого лучшего института, чем суд (точнее, Вер ховный суд). Система заработала в 1803 г., когда в одном из судебных дел Верхов ный суд вынес решение, что какой-то закон от 1789 г. несовместим с «высшим законом» — Конституцией США. Это превратило Верховный суд, как выразился Роберт Даль (1956), в «политический институт, в институт, который принимает решения по спорным вопросам национальной политики». Политическая роль Верховного суда в американской истории прослеживается с полной очевидностью. В конце XIX — начале XX в., например, Верховный суд. тогда находившийся под влиянием идеологии государственного невмешательства в экономику, принял целый ряд решений, умалявших роль законодательства по со циальной поддержке экономически ослабленных слоев общества: в частности, в начале 1930-х годов он заблокировал львиную долю «Нового курса» Рузвельта. Потребовался «дворцовый переворот» 1937 г. вслед за назначением в Верховный суд новых судей, настроенных в пользу «Нового курса», чтобы сдвиг в сторону более широкого государственного участия в экономических и общественных делах получил поддержку со стороны высшей законодательной власти в стране. В 1950— 14. Конституции, право и судебные системы 381 1960-х годах Верховный суд принял целый ряд действительно серьезных решений по отмене расовой сегрегации в школах (1954) и выравниванию количественного состава законодательных органов страны (1962). Во многих случаях Верховный суд шел даже впереди Конгресса и Белого дома, порой прокладывая путь к позднейше му законодательству, как это было с проблемой гражданских прав в середине х годов. Позже Верховный суд принял решение о конституционности законов об абортах (1973), и это в то время, когда все выборные власти общества отказывались даже обсуждать эту чрезвычайно противоречивую проблему. Хотя судебный «акти визм» (judicial activism) тех времен в дальнейшем пошел на спад, после тех консер вативных назначений, что были осуществлены президентами-республиканцами Ник соном, Рейганом и Бушем-старшим, влияние Верховного суда в целом не ослабло: это выразилось, например, в постепенном возрождении смертной казни и столь же постепенно вводимых ограничениях на аборт. Но политически самым громким решением Верховного суда была отмена решения Верховного суда Флориды в де кабре 2000 г., когда спорные результаты президентских выборов были решены в пользу Джорджа Буша-младшего. По этому случаю многие аналитики высказыва лись в том смысле, что, принимая свое решение, Верховный суд, в сущности, деза вуировал выбор общества. Было бы, однако, ошибкой думать, что возможность пересматривать законы, как это принято в американской конституционной практике, всегда обеспечивает примат судебной власти над всеми иными государственными институтами. Во- первых, это было бы возможным лишь тогда, когда судьи по-настоящему, абсолют но и бескомпромиссно, независимы от иных институтов политической системы. Как уже указывалось, на практике это бывает не всегда. Интересно, например, что, предрешая исход президентских выборов 2000 г., Верховный суд в действительнос ти был расколот по партийной линии: судей, в свое время назначенных республи канцами, в нем было попросту больше. Кроме того, толкуя законы или даже кон ституцию, судьи не в состоянии изменить их формулировки, так что решения Суда в принципе могут быть преодолены через конституционные поправки, как это, например, имело место в случае с Семнадцатой поправкой к Конституции США, отменившей предшествовавшее решение Верховного суда о неконституционности федерального налога на доходы. Но, возможно, главной политической слабостью судей и судов является то, что они не обладают возможностями правоисполнения и потому вынуждены полагаться на другие ветви власти. Самой известной иллюстра цией может служить решение президента Эйзенхауэра в 1958 г. направить феде ральные войска в Литл Рок, Арканзас, заставить тамошние школы принять к ис полнению решение Верховного суда от г. о десегрегации школьного образова ния — решения, которое до того попросту игнорировалось. Но если судьи теснейшим образом вовлечены в политику, они, как и другие институты, должны работать в системе более широкой управления и в рамках тех ограничений, которые исходят от существующей на данный момент по литической культуры и общественного мнения. Трудности, с которыми суд может Судебный активизм — стремление су дей выступать арбитрами в коллизиях чи сто политического характера, не ограни чиваясь традиционными своими обязан ностями. столкнуться при выполнении миссии «хра нителя конституции», иллюстрирует, скажем, та кой пример, как борьба между Индирой и индийскими судами в 70-х годах. При том что Индия имеет писаную конституцию, здесь так и не был достигнут должный баланс между прин ципом судебной инициативы в духе Американс- 3 8 2 IV. Механизмы государственного управления кой конституции и вестминстерской парламентской системой. Отвечая на растущую общественную критику по адресу того автократического стиля руководства, что был присущ Индире Ганди, Верховный суд Индии в 1975 г. инкриминировал ей злоупот ребления в ходе выборов и объявил об ее отлучении от должности на пять лет. Хотя Суд затем приостановил свое решение, Индира Ганди в считанные дни провозгласи ла военное положение, получив возможность арестовать сотни своих политических оппонентов и ввести строжайшую цензуру. В полном объеме Суд вернулся к своей работе лишь после того, как в марте 1977 г. военное положение было отменено; с тех пор, однако, он действовал с чрезвычайной осторожностью и уже никогда не вступал в открытую конфронтацию с существующим на данный момент правительством. Политическая сторона деятельности Суда гораздо менее выражена там, где коди фицированной конституции нет. Причина одна: при неписаной конституции судьи лишены того оселка, правового стандарта, на котором можно проверять, конститу ционны или неконституционны те или иные политические акты и правительствен ные решения. В Великобритании с ее принципом суверенности парламента судебная власть парламенту и подчинена. До «славной революции» 1688 г. британские судьи имели возможность дезавуировать решения парламента, когда, например, они всту пали в противоречие с обычным правом; революция, однако, установила принцип верховенства статутного права (законов, принимаемых парламентом) — который в дальнейшем по сути дела суды так и не сумели оспорить. Однако следует помнить, что право судебной власти пересматривать законы может применяться и в более ограниченном масштабе — для объявления неконсти туционными действий тех или иных министров. В Великобритании так часто про исходило в годах — отражение растущего политического значения судебной власти в стране. В 1984 г., например, Палата лордов поддержала поста новление Суда, объявившего незаконной систему субсидий лондонскому транс порту, установленную Советом Лондона. В г. аналогичное решение было при нято в отношении тогдашнего секретаря британского МИДа Дугласа Херда (Douglas в связи с незаконным использованием фондов помощи зарубежным государ ствам на строительство дамбы в Малайзии, а в отношении действий министра внут ренних дел Великобритании Майкла Ховарда (Michael Howard) такого рода реше ния в период 1992—1996 годов принимались не менее десяти раз. Эта растущая активность отражает как распространение новой «культуры прав человека» в системе судебной власти Великобритании, так и озабоченность общества по поводу существующих и возможных злоупотреблений властью со стороны испол нительной ветви из-за отсутствия надежных сдержек и противовесов в политической системе страны. Закон о правах человека (1988), вступивший в силу в 2000 г., лишь усилил эту тенденцию: отныне все те случаи, что прежде направлялись или могли направляться на рассмотрение Европейского суда по правам человека, будут рас сматриваться британскими судами — с меньшими издержками и быстрее. • • Конституция — это свод правил, устанавливающих обязанности, компетенцию и функции институтов управления и определяющих взаимоотношения между государ ством и индивидом. Конституции различаются в зависимости от того, какова их форма и содержание, насколько они адаптивны к изменяющейся политической и историчес- 14. Конституции, право и судебные системы 3 8 3 кой ситуации и какую именно институциональную структуру управления они устанав ливают. • В конституции закладывается множество целей: они определяют пределы сувере нитета государства, устанавливают единые для всего общества ценности, идеалы и цели, сообщают институтам государственного управления стабильность, упорядоченность и предсказуемость, защищают индивида от государства и легитимизируют режимы в гла зах других государств и собственного общества. • Невозможно говорить о какой-либо прямой связи между содержанием конститу ции и политической практикой данного государства. Чтобы конституция «работала», требуются вполне определенные условия: она должна отвечать данной политической культуре, а политическая культура, со своей стороны, нести в себе благоприятную для нее среду; соответствовать интересам и ценностям большинства общества, особенно политической элиты; сохранять свое значение при всех и всяких изменениях полити ческой конъюнктуры. • Неоднозначным является и вопрос о должном соотношении между политикой и правом. Либерализм со своей всегдашней озабоченностью проблемой гражданских сво бод и прав человека склонен ограничивать сферу права функцией поддержания обще ственного порядка. Сторонники консерватизма делают акцент на связях между правом и общественной стабильностью, призывая даже к тому, чтобы повысить роль закона в вопросах сохранения общественной морали. • Отделение права от политики достигается через реализацию принципа независи мости и беспристрастности суда. Независимость суда, однако, становится проблематич ной, когда рекрутирование и карьерное продвижение судей оказывается в зависимости от тех или иных политических сил и институтов. Что касается беспристрастности суда, и она нередко оказывается под вопросом, поскольку социологически состав судебных органов, как правило, адекватно не отражает социальной структуры общества. В запад ных полиархиях, например, типичный член судейской корпорации — это белый мужчи на, сравнительно богатый и, как правило, в пожилом возрасте. • Поскольку дело судей — толковать закон, они неизбежно вовлечены в политику. Пределы их политического влияния, однако, варьируются в зависимости от того, сколь четко и детально проработан закон, насколько он исключает возможность неоднознач ных толкований, кодифицирована ли конституция и как именно в ней решен вопрос о судебной власти. Вопросы для обсуждения • Можно ли рассматривать конституции в качестве «путеводителя по политичес кой • Какими факторами определяется тот «уровень уважения», с которым носители власти относятся к своим конституциям? • Можно ли говорить, что кодифицированная конституция и билль о правах неиз менно оборачиваются «тиранией судебной власти»? • Какие причины и обстоятельства, если таковые вообще существуют, оправдыва ют нарушение закона? • Почему право должно быть отделено от политики? • Всегда ли принцип независимости суда соблюдается на практике? • Действительно ли важно, чтобы социальный состав суда отражал социальную структуру общества? Законодательные собрания Парламент — это никак не меньше чем место встречи более или менее праздных людей. Уолтер Бэйджхот. Английская конституция Законодательные собрания (ассамблеи, также называемые парламентами, или легис латурами) занимают наиважнейшее место в системе государственного управления. Есть даже традиция относиться к ним с особым пиететом, ибо это в известном смысле лицо политической системы страны. Так, в писа ных конституциях им уделяется «наиболее почетное» место, чаще всего их описание предшествует описанию исполнительной и законодательной ветвей власти. Уважение к парламенту проистекает и из того, что его чле ны — это непрофессиональные политики, представляющее общество в целом, а не спе циально выученные эксперты или государ ственные служащие. Ассамблеи, кроме того, — это общенациональные политические фору мы, где публично обсуждаются вопросы го сударственной политики и наиболее жгучая злоба дня. В большинстве случаев им офи циально придана функция законотворчества, в силу чего они обладают возможностью оп ределять ход публичной крайней мере, влиять на него. Но в XX в. заговорили о том, что законодательная власть теряет свое значение: это выражается и в упад ке парламентов. Да, утверждают, некоторые из них все еще играют важную роль в поли тическом процессе, но в большинстве своем они давно превратились в «говорильни», лишь штампующие решения, принятые где-то да леко за пределами парламентских стен. СОДЕРЖАНИЕ Роль законодательных собраний 385 Парламентские и президентские системы 386 Функции законодательных собраний 391 Структура законодательных собраний 396 Одна палата или две? 397 Комитеты 400 Деятельность законодательных собраний 402 Делают ли законодательные собрания политику? 402 В чем же причины упадка ассамблей? 405 Ренессанс законодательных собраний? 408 Выводы 408 Вопросы для обсуждения 409 15. Законодательные собрания 385 В настоящей главе рассматриваются следующие основные вопросы. Основные вопросы Что такое законодательное собрание? Чем парламентские системы отличаются от президентских? Каковы главные функции законодательных собраний? Как организованы законодательные собрания, как они отличаются друг от друга по своей внутренней структуре? Что определяет политическую власть парламента? Почему значение законодательных собраний снижается? Имеет ли это серь езное значение? • Роль законодательных собраний В словаре политологии, можно сказать, глаза разбегаются от количества терми нов, обозначающих политические институты законодательства — Конгресс (США), Национальное собрание (Франция), Палата представителей (Япония), Парламент (Сингапур), Конгресс депутатов (Испания) и так далее. Все это политологи опреде ляют как законодательные собрания, ассамблеи, легислатуры, или парламенты. В качестве политического термина слово ассамблея (вообще оно означает «собра ние») обычно ассоциируется с представительством и представительным управлени ем: во французском языке оно весьма близко понятию «народ». Поэтому иногда этот термин относят только к нижней, избираемой всем обществом, палате в двух палатных парламентах (как например, в Пакистане и Франции или к единствен ной палате в однопалатном парламенте (как в Египте и Турции). В настоящей книге мы будем употреблять слово «ассамблея» как синоним парламента и легисла туры, то есть применительно к обеим палатам парламента. Говорить о всех вышеозначенных институтах как о легислатурах значит квали фицировать их в качестве законодательных органов. Вспомним три главные ветви государственного управления: • легислатуры, создающие закон; • исполнительные органы власти, исполняющие закон, проводящие его в жизнь; • судебные органы власти, истолковывающие закон, применяющие его в судеб ной практике. Разделение государственного управления на законодательную, исполнительную и судебную ветви теоретической своей основой имеет доктрину разделения властей — отправная точка анализа государства со времен Монтескье. Приходится, однако, сказать, что эта картина далеко не во всем верна. Дело в том, что институты, фор мально квалифицируемые как законодательные, редко обладают монополией на за конотворчество. В той или иной степени этой функцией обладают и исполнитель ные органы — через такие инструменты, как декреты и указы (исполнительные распоряжения); и у всех них есть возможность влиять на официальный законода- |