Политология_Эндрю Хейвуд_Учебник_2005 -544с. Эндрю хейвуд перевод с английского под редакцией профессора Г. Г. Водолазова
 Скачать 41.99 Mb.
|
|
Законопроект — законотворческое предложение, представленное в форме проекта закона; когда законопроект при нимается, он становится законом. Во многих случаях слабость второй палаты проистекает от того, что у нее более узкое пред ставительство. В Германии, Австрии и Индии ее членов избирают непрямым образом, а в Бель гии, Малайзии и Ирландии имеет место сочета ние выборов и назначения. Членов канадского 15. Законодательные собрания 3 9 9 Обратим внимание на... Комитеты: преимущества и недостатки Комитет — это небольшая рабочая группа, составленная из членов некоего более крупного органа и наделенная особыми полномочиями. Специальные комитеты, например, создаются для решения какой-то конкретной задачи и распускаются по ее выполнении. Постоянные же комитеты обладают продолжительными полномочиями. Комитеты стали играть все более значимую роль в законода тельной и исполнительной ветвях власти, причем не только как совещательные форумы, но и как органы, принимающие реальные решения. Среди преимуществ комитетов можно выделить следующие: • в комитетах может быть представлен целый ряд взглядов, мнений и интересов; • комитеты позволяют проводить более продолжительные, всеобъемлющие и детальные дис куссии; • они способствуют более эффективному и скорому принятию решений, ограничивая количе ство противоположных точек зрения; • в комитетах возможно разделение труда, способствующее накоплению опыта и специальных знаний. Однако комитеты подвергаются критике по следующим поводам: • те, кто учреждает комитет, могут беспрепятственно им манипулировать и комплектовать его по собственному усмотрению; • в работе комитетов заложена тенденция к централизации, особенно если здесь чрезмерно велика роль председателя; • комитеты ограничивают спектр мнений и интересов, которые принимаются во внимание при вынесении решений; • комитеты отвлекают своих членов от основной работы, порождая феномен «лжепредстави тельства». Сената и британской Палаты лордов «номинируют»; в последнем случае большин ство из них до 1999 г. вообще были наследственными пэрами. Более сильную вер сию двухпалатной ассамблеи мы находим там, где две палаты обладают более или менее равной властью. Скажем, в Италии и Палата депутатов и Сенат избираются путем прямых выборов при всеобщем избирательном праве и обладают равной законодательной властью. Избирательная коллегия, представляющая обе палаты, здесь также избирает президента, а премьер-министр и совет министров несут кол лективную ответственность перед всем законодательным собранием. Конгресс США, возможно, является единственным примером ассамблеи, в которой доминирует верхняя палата. Хотя все законы относительно налогообложения здесь вносятся в Палату представителей, только Сенату принадлежит право ратифицировать между народные договоры и утверждать назначения. Одна из самых больших проблем разделения законодательной власти заключа ется в опасности конфликта между двумя палатами. Когда они имеют примерно одинаковую власть, нужен какой-то механизм для разрешения возможных разно гласий между ними. Чаще всего в роли такого механизма мы видим нечто вроде объединенного комитета Конгресса США, составленного из ведущих фигур обеих палат и уполномоченного в соответствующих случаях вырабатывать компромисс ные решения. В Германии, хотя нижняя палата (Бундестаг) в законодательном отношении является главной, верхней палате (Бундесрату) принадлежит довольно 400 IV. Механизмы государственного управления действенное право вето по отношению к вопросам конституционного значения и вопросам, связанным с землями (составными частями страны): при возникнове нии разногласий они передаются на рассмотрение объединенного согласительного комитета, составленного в равном соотношении из членов обеих палат. Еще одна претензия к двухпалатным ассамблеям заключается в том, что они благоприятствуют консервативной тенденции. В той мере, в какой верхняя палата выполняет свою функцию защиты конституционной структуры, затрудняя прохож дение каких-либо законов радикального или спорного характера, такая нужно сказать, даже оправдана. Но случается, конечно, и такое, что вторая палата блокирует или задерживает законы, принятые демократически избранной палатой. Парадоксальным образом возможно и противоположное. В последнее время американский Сенат был столь же, если не более, либерален, чем Палата предста вителей, а в Великобритании в 1980-х годах Палата лордов выступала куда более сильным противовесом правительству Тэтчер, чем Палата общин. Комитеты Комитеты того или иного рода есть почти во всех ассамблеях, более того, пола гают, что распространение этой системы в законодательных собраниях и других институтах являет собой специфическую черту современной политики. Можно ус лышать и такое, что комитеты суть носители подлинной власти в законодательных собраниях, главное звено и воплощение самого таинства законодательного процес са: словом, «в палатах говорят — в комитетах работают». Как некогда выразился Вудро Вильсон, «власть конгресса это власть комитетов. Конгресс на своей сессии — это для публики. Конгресс в комнатах для заседаний комитетов — это работа». Не случайно поэтому о работе ассамблей по их комитетам: проще говоря, у сильных ассамблей сильные комитеты, у слабых — слабые. Комитеты законодательных собраний обычно имеют по крайней мере одну из следующих трех функций. (1) Они проводят детальное рассмотрение законодатель ных инициатив и стоящих на повестке дня проблем, связанных с финансами. В этой функции они не только облегчают бремя законодательной работы палат, но и способны дать куда более тщательный и точный анализ законопроектов, чем это возможно «с трибуны парламента». Обычно все это делается рабочими комитета ми, компетенция которых может быть весьма широкой и гибкой, как это в Вели кобритании и Франции, или узкоспециализированной, как в Германии и (2) Комитеты создаются для наблюдения за деятельностью правительства: в данном случае они скорее всего будут постоянными и специализированными, ибо им, что бы выполнять свою задачу, необходим такой же уровень экспертизы, знания и информированности, каким располагают органы исполнительной власти. В Конг рессе США, например, эти функции возлагаются на постоянные рабочие комите ты, в то время как в Парламенте Великобритании и Национальном собрании Фран ции создается по несколько наблюдательных комитетов с непостоянными функци ями. (3) По особым случаям, прежде всего тем, которые в данный момент более всего волнуют общество и требуют своего рода расследования, создаются 15. Законодательные собрания 4 0 1 альные (ad hoc) комитеты: в недавней истории США, например, наиболее извест ными такими комитетами по расследованию были Комитет Ирвина по уотергейтс кому делу и Комитет Палаты представителей по антиамериканской деятельности, в 1950-х годах печально прославившийся своим маккартизмом Коль скоро сильные комитеты означают сильный парламент, возникает воп рос, что именно дает силу комитетам. Считается, что самые сильные комитеты из ассамблей мира — это комитеты Конгресса США; по их образцу создаются комите ты в парламентах других стран. Сила этих комитетов очевидным образом идет от таких факторов, как узкая специализация, постоянный состав и самое щедрое обес печение в том, что касается финансирования и доступа к информационным, экс пертным и всяким иным ресурсам — всему тому, что требуется, чтобы стоять на одной ноге с административным аппаратом Белого дома и других органов испол нительной власти. Ключевую роль такие комитеты играют и в законотворческом процессе. В то время как в Великобритании, Франции и Японии законопроекты попадают в комитеты после того, как их рассмотрела и в принципе одобрила пала та, в США процесс начинается с комитетов. На практике это оборачивается тем, что многие законопроекты полностью переписываются, другие же могут так и не появиться на свет. Еще более важным обстоятельством является то, что Конгресс характеризуется довольно слабой партийной дисциплиной, что дает комитетам большую независи мость от Белого дома, В системах с более строгой партийной дисциплиной (напри мер, в Австралии, Новой Зеландии и Великобритании) комитеты вольно или не вольно «сохраняют нейтралитет»: большинству их членов предписано быть лояль ным в отношении правительства. Исключением в этом отношении является Герма ния: при сильной партийной дисциплине здесь и сильные законодательные коми теты — результат того, что коалиционным правительствам подчас приходится «за дабривать» парламент, дабы не потерять поддержку той или иной партии. Парламент Великобритании в попытке усилить свои позиции в отношении ис полнительной власти в 1979 г. создал систему более специализированных комите тов. Сознательно скроенная по американскому образцу, система должна была со действовать более открытому управлению и предполагала изучение правительствен ных документов и заслушивание министров и государственных служащих высокого ранга. Говорили, что комитеты должны стать надежными «сторожевыми псами», способными реально влиять на правительственную политику. Эксперимент, одна ко, не удался по нескольким причинам. Во-первых, не удалось поставить комитеты над партиями: партийная дисциплина, идущая от правительства, неискоренима. Во-вторых, комитетам не хватило ни ресурсов, ни полномочий: хотя у них и есть Маккартизм — практика «охоты на ведьм» и многочисленных расследова ний без разбора в средствах по приме ру той кампании, что была развязана против «коммунистов» в 1950-х годах американским сенатором Джозефом право «послать за людьми, документами и отче тами», добиться присутствия того или иного го служащего или, если он-таки присутствует на слушании, полных от него от ветов они не в состоянии. Наконец, в-третьих, комитеты по-прежнему не дают каких-либо ка рьерных перспектив, и члены парламента так до сих пор и стремятся попасть в правительство, 402 IV. Механизмы государственного управления естественно думая о своей партии больше, чем о парламенте. Критики даже заявля ли, что вместо усиления Палаты общин реформа ослабила ее, отвлекая парламен тариев от работы «в зале заседаний», что только и может обеспечить парламентс кую ответственность. • Деятельность законодательных собраний Делают ли законодательные собрания политику? Поскольку законодательные собрания выполняют столь широкий круг функ ций, оценивать их деятельность в высшей степени сложно. Что именно подлежит оценке — качество тех законов, что они принимают; широта которое они обеспечивают; уровень общественного согласия, которое они мобилизу ют? Но самая большая проблема связана с воздействием ассамблей на политику — с вопросом о том, до какой степени они определяют реальную деятельность данной системы государственного управления или, как минимум, влияют на нее. Распола гают ли они достаточной властью и авторитетом, чтобы воздействовать на содержа ние публичной политики или это просто «говорильни», лишь отвлекающие внима ние от того, что происходит в настоящих коридорах власти. Ответ — в характере отношений между ассамблеей и исполнительной властью, в распределении власти между двумя ветвями государственного управления. По этому основанию законо дательные собрания мира можно распределить по следующим трем широким кате гориям: • ассамблеи, делающие политику, обладают достаточной независимостью и ак тивнейшим образом воздействуют на политический процесс; • ассамблеи, влияющие на политику, способны так или иначе изменить полити ческий процесс, но только лишь реагируя на инициативы исполнительной власти; ассамблеи, подчиненные исполнительной власти, обладают лишь самым не значительным влиянием на политику и в большинстве случаев лишь решения, принятые за их стенами. Ассамблей, делающих политику, в мире очень мало. Чтобы оказывать реальное позитивное влияние на политический процесс, ассамблея должна соответствовать трем критериям: (1) обладать достаточным конституционным статусом и авторите том; (2) реальной политической независимостью от исполнительной власти и (3 достаточной монолитностью, чтобы выступать единым целым. Если говорить о британском парламенте, эти условия совпали, может быть, лишь в его так называ емый «золотой век» — в период между «великой реформой» 1832 г. и «второй ре формой» 1867 г. В этот период, когда парламент уже был усилен расширением избирательного права, но еще не был ослаблен укоренением партийной дисципли ны, он менял правительства, смещал неугодных министров, отвергал правитель ственные законопроекты, а сам инициировал весьма и весьма важные реформы. 15. Законодательные собрания 4 0 3 В современный период самым ярким (кто-то даже скажет, единственным) при мером «ассамблеи, делающей политику», является Конгресс США. Это, возможно, уникальное явление, объединяющее в себе ряд достижений. Разделение властей дает Конгрессу конституционную независимость и целый ряд вытекающих из нее полномочий. То обстоятельство, что внутрипартийные связи здесь сравнительно слабы, лишает президента обычных способов воздействия на законодательный про цесс. Картину дополняет мощная система комитетов. Наконец, со времен реформы Конгресса в 1946 г. он обладает такими ресурсами по привлечению персонала и работе с информацией, что и в этом отношении совершенно не нуждается в какой- либо поддержке со стороны Белого дома. При всех этих преимуществах, однако, в начале XX в. Конгресс несколько по терял свое влияние. Со времен «Нового курса» американское общество, а с ним и Конгресс, в поисках политического лидерства все в большей степени, так сказать, поглядывали на Белый дом. Главной нагрузкой Конгресса стало рассмотрение за конодательных программ президентов. Роль Конгресса как инициатора политики заметно ослабла, с 1960-х годов даже постоянно высказываются опасения в том смысле, что он все больше подпадает под влияние Белого дома, вокруг которого уже складывается атмосфера «имперского президентства». Однако после «уотер гейтского скандала» Конгресс воспрянул к новой жизни и стал решительнее утвер ждаться по отношению к Белому дому, вместе с тем проведя ряд реформ собствен ной системы комитетов. Было сокращено влияние их председателей и укреплена партийная дисциплина: партии стали в большей степени, чем прежде, влиять на назначения. Наиболее яркая попытка Конгресса взять в свои руки контроль над публичной политикой относится к периоду после выборов 1994 г., когда его рес публиканское большинство во главе со спикером Палаты представителей Ньютом Гингричем выдвинула радикальнейшую программу сокращений налогов и государ ственных расходов под лозунгом «Заключи договор с Америкой». Другой пример ассамблеи, делающей политику, можно было видеть в СССР, где важнейшим компонентом политической программы М. Горбачева 1980-х годов стала замена «вечно послушного» Верховного Совета СССР всенародно избранным Советом народных депутатов. Вслед за отменой статьи Конституции о партийной монополии на власть аналогичные парламенты были созданы во всех 15 советских республиках — впервые в исторически новой для страны ситуации политического плюрализма (political pluralism). Когда консервативные силы в августе 1991 г. под няли военный путч с целью сместить Горбачева, в здании российского парламента обосновался Б. Ельцин, немедленно и возглавивший борьбу с путчистами. Крах путча и распад СССР в декабре этого года, однако, обернулся тем, что Б. Ельцину противостоял парламент, враждебно настроенный в отношении его политики либеральных реформ. Ельцину пришлось уволить ключевых министров своего правительства и замедлить, а где-то и обратить вспять процесс экономичес кого реформирования страны. Именно в этот период российский парламент дей- Политический плюрализм — нали чие множественных политических ценно стей, идеологий и движений; особенно характерен для многопартийных систем. ствовал как «ассамблея, делающая политику». Все, однако, закончилось октябрем 1993 г., ког да консерваторы вновь подняли мятеж против попытки Ельцина распустить парламент, на что последовали военный захват Белого дома и вве дение президентского правления. По новой 4 0 4 Механизмы государственного управления конституции, принятой в 1993 г., Верховный Совет был заменен на Федеральное Собрание, состоящее из Государственной Думы (нижняя палата) и Совета Федера ции (верхняя палата). Хотя Федеральное Собрание наработало серьезный законо дательный потенциал, другие его функции, традиционно присущие пока еще несильны. Для парламентских систем, однако, более характерны не «ассамблеи, которые делают политику», а «ассамблеи, которые влияют на политику». Если из этого пра вила и есть исключения, например, Парламент Италии и Национальное собрание Четвертой республики во Франции, — они обычно были следствием слабости коа лиционных правительств и сильно фрагментированной партийной системы. В боль шинстве случаев отношения между ассамблеей и исполнительной властью опреде ляются партийным фактором, особенно в тех случаях, когда мажоритарная (или слабо пропорциональная) избирательная система дает одной партии большинство в ассамблее и, следовательно, контроль над ней, как это обычно имеет место в Великобритании, Новой Зеландии и Австралии. В таких случаях главной движущей силой парламентской системы становятся противоречия, подчас антагонистичес кие, между правительством и оппозицией: в лексиконе политологии это называет ся «политикой непримиримой оппозиции». Правительству здесь принадлежит ак тивная роль, оно предлагает ту или иную законодательную программу, которую в будущем и собирается проводить в жизнь, — ассамблея же лишь так или иначе реагирует на все это. Насколько ассамблея в данном случае может повлиять на политику, в основ ном определяется двумя факторами: (1) насколько в ней самой прочны позиции правящей партии и (2) насколько сама эта партия способна сохранить внутреннее единство. Правительство Блэра прочно удерживает свои позиции в Палате потому, что выборы 1997 и 2001 годов дали ему самое что ни есть надежное боль шинство в парламенте, и потому что Лейбористской партии удалось разрешить свои внутренние идеологические разногласия еще до того, как она вернулась к власти. Правительствам в парламентских системах следует самым внимательным образом прислушиваться к настроениям своих Маргарет Тэт чер, скажем, к глубокому своему прискорбию обнаружила это в ноябре 1990 г.. когда ее неожиданно сместили с поста лидера Консервативной партии и, следова тельно, с должности премьер-министра, — и это при том, что за ней, казалось бы. стояло вполне надежное парламентское большинство. Некоторые британские ана литики в этой связи даже заговорили об обозначившейся долгосрочной тенденции к возрождению власти парламента, что отражается в большей независимости зако нодателей и ослаблении партийной дисциплины. Сильное влияние на политику оказывают также Бундестаг Германии и Риксдаг Швеции: их сила идет не от «по литики непримиримой оппозиции», а от глубоко укоренившихся здесь традиций политического торга, переговоров и компромисса — отражение политической куль туры этих обществ и исторического опыта коалиционных правительств. Парламентские системы, в которых привыкли к длительному правлению одной партии, обычно имеют весьма слабые ассамблеи, так как они находятся под силь нейшим воздействием или контролем со стороны исполнительной власти. В Пятой республике Франции в свое время была предпринята целенаправленная попытка ослабить парламент, дабы впредь избежать той конфликтной и обструкционистс кой политики с его стороны, что подорвала Четвертую республику. Возникла но вая, более рациональная, система, в которой президент доминирует преимуще ственно посредством контроля над своей партией, но также и на основе своего 15. Законодательные собрания 405 права распустить Национальное собрание в расчете затем набрать здесь более со лидное большинство. Это и сделал де Голль в 1962 и 1968 годах, а Миттеран — в 1981 и 1988 годах. Де Голль также сократил возможности Национального собрания осуществлять политический контроль и ограничил его законотворческие полномо чия тем, что учредил Конституционный совет с задачей обеспечивать соответствие законов конституции. Когда в 1981 г. парламентское господство голлистов закон чилось, Национальное собрание вновь получило возможность реально влиять на политику, в особенности когда социалисты потеряли контроль над ним, а Митте ран был вынужден сотрудничать с голлистским правительством во главе с Жаком Шираком. То же самое повторилось в 1997 г., когда президент Ширак оказался в конфронтации с социалистическим правительством во главе с Жоспеном. Другой пример традиционно «подчиненной» ассамблеи — японский парламент (Коккаи). До 1980-х годов от него весьма мало что требовалось, лишь бы он нор мально утверждал решения исполнительной власти — следствие длительного поли тического господства Либерально-демократической партии (ЛДП) с 1955 г. Другие партии существовали на ролях «уаутсайдеров», а фракционные различия внутри самой ЛДП на парламент не выносились. С каждыми выборами, однако, то парла ментское большинство, что было за ЛДП, все больше и больше таяло, но вместе с тем более терпимо с 1970-х годов стало относиться к оппозиционным партиям, а их представителей стали даже включать в состав парламентских постоянных комите тов. Наконец, после того как ЛДП потерпела поражение на выборах 1993 г., в парламенте получил развитие весь спектр функций, включая наблюдение за дея тельностью правительства. Более ясную картину дают существовавшие ранее ассамблеи коммунистичес ких режимов и ассамблеи развивающихся государств. В первых строжайший партий ный контроль и отсутствие соревновательности на выборах наперед означали, что ассамблеи будут работать в атмосфере единодушной поддержки решений прави тельства. Стоило контролю ослабнуть, и режимы затрещали по швам: например, убедительнейшая победа «Солидарности» на парламентских выборах 1989 г. в Польше прямо повела к падению коммунистического правления, существовавшего здесь с 1945 г. В развивающихся государствах Африки и Азии ассамблеи скорее интегри руют общество, чем реально воздействуют на политику. Главная их функция — обеспечивать легитимацию политической системы и содействовать национальному строительству. Своеобразным показателем значимости ассамблей в таких государ ствах является следующее: стоит к власти прийти военным диктатурам, как работу парламентов приостанавливают, если их не закрывают вообще. В чем же причины упадка ассамблей? Об упадке ассамблей говорят уже давно, а обеспокоенность по поводу усиления исполнительной власти, равно как и бюрократии, и вовсе восходит к концу XIX в. Объясняется эта обеспокоенность тем, что со времен Локка и ассамб леи трактовались как главный проводник идеи представительного и ответственного правительства. Правда, это еще вопрос, требует ли хорошее управление сильной ассамблеи, ведь и власть парламентов может быть «чрезмерной», особенно когда из-за этого политический процесс начинает «буксовать», а то и останавливается. В этой связи даже нужно сказать, что, например, у модели Конгресса США есть не только восторженные энтузиасты, но и критики. Вообще же сегодня все согласны 406 IV. Механизмы государственного управления с тем, что в течение XX в. власть и статус ассамблей изменились, как правило, к худшему. Нужно ли здесь говорить об «упадке ассамблей» или, может быть, об изменении их целей и функций — это уже другой вопрос. Главными факторами, вызвавшими эти изменения, были: • возникновение дисциплинированных политических партий • явление «большого правительства» • организационные слабости ассамблей • распространение групп интересов и усиление власти средств массовой инфор мации. Дисциплинированные политические партии Возникновение в конце XIX в. массовых политических партий ослабило ассам блеи в нескольких отношениях. Переход от внутренне слабых организаций к ди сциплинированным партийным образованиям подавило индивидуальное начало в политике: отныне политический деятель уже куда в меньшей степени восприни мался как «доверенное лицо» избирателей, способный самостоятельно принимать решения от их лица. Партии с их доктринами политического мандата, а не ассам блеи, стали форумами политического представительства. Сколь бы умные, беспри страстные и убедительные речи отныне ни звучали в стенах парламента, толку от этого, если в нем доминировала партия, было весьма немного. Как выразился Ри чард Кобден (Richard Cobden, 1804—1865) о британской Палате общин, «... в этой палате я слышал немало речей, от которых люди были готовы разрыдаться, но ни одной, которая хоть что-либо изменила бы в голосовании». Но еще более важным обстоятельством стало то, что фактор партий изначально играл на руку исполни тельной власти: ведь лояльность в отношении партии, особенно в парламентских системах, фактически означает лояльность действующему правительству, в конце концов и составленному из членов той же партии. Вместо того чтобы быть проти вовесом исполнительной власти, многие ассамблеи превратились в ее доброволь ных Большое правительство Усиление роли правительства, особенно в социальном обеспечении и экономи ческом управлении, также привело к перераспределению власти между ассамблеей и исполнительной властью. На то было три причины. (1) Увеличились размеры и вырос статус бюрократий, ответственных за проведение правительственной поли тики и наблюдение за все более широким кругом общественных услуг. (2) Более важен стал процесс инициирования и проведения политики. Хотя и член парла мента, выступая в своем индивидуальном качестве, вполне может выступить ини циатором того или иного политического дела, сформулировать широкую и связную правительственную программу он не в состоянии. Поэтому большинство ассамб лей XX в. в общем-то примирилось с потерей парламентской власти, решив, что их 15. Законодательные собрания 4 0 7 задача — не делать политику, а осуществлять контроль за ее исполнением. (3) «Боль шое» правительство означало и то, что правительственная политика становится все более сложной, порой «хитроумно» сложной, а это в возрастающей степени требо вало экспертной поддержки, в чем «профессиональные» бюрократы всегда искус нее «политиков-любителей». Недостаток лидерства Уже по самой своей природе представительных и дискуссионных форумов ас самблеи страдают от целого ряда организационных недостатков. Суть дела прежде всего заключается в том, что они охватывают, как правило, несколько сот членов, формально совершенно равных друг другу в том смысле, что каждый из них голо сует и вносит свой вклад в общую дискуссию. Совершенно положительный момент в каких-то иных отношениях — формальное равенство членов парламента негатив но, однако, сказывается на его способности выступать единым целым. В наше время проблема стала острее: общество основные свои надежды возлагает не на парламент, а на правительство, именно от правительства ждут, что оно разрешит общественные проблемы и обеспечит какое-то устойчивое развитие, более деятель но участвуя в международных отношениях и глобальной экономике. Организован ные по партийным линиям ассамблеи, казалось бы, скорее могут обрести голос в вопросах внутренней политики, но здесь лидерство у них перехватывают уже партии, парламентам же остается лишь играть роль рупоров все для тех же партий. Словом, исполнительная, но не законодательная, власть оказалась лучше подготовленной к тому, чтобы взять на себя лидерство в современном обществе: среди причин этого — внутренняя монолитность исполнительной власти и то обстоятельство, что во главе ее всегда стоит один человек — президент или премьер-министр. Группы интересов и власть масс-медиа Парламенты не только проиграли исполнительной власти борьбу за авторитет и интерес со стороны общества: свои позиции они уступают и группам интереса, что существуют за пределами правительства. Отметим два момента. (1) Для общества группы интересов становятся альтернативными механизмами представительства. Часто создаваемые для этой цели, они порой явно превосходят парламенты в спо собности выражать общественные настроения, заботы и устремления отдельных слоев общества. Возникли так называемые «однопроблемные» группы, выступаю щие с какой-то одной-единственной темой, и результатом становится дискуссия, которая в прежние времена была мыслима лишь в стенах парламента. (2) В то время как парламенты все чаще остаются в стороне от реального политического процесса, группы интересов, напротив, полнее представляют те или иные слои населения и мобилизуют для своих целей всю нужную экспертизу и информацию. Здесь уже мощным фактором выступают средства массовой информации, особенно телевидение и другие электронные медиа: парламентам за всем этим попросту не угнаться. Можно даже сказать, что газеты и телевидение стали главным форумом общественной дискуссии, совершенно вытеснив ассамблеи, да и политические ли- 408 IV. Механизмы государственного управления деры сегодня предпочитают общаться с обществом скорее напрямую через средства массовой информации, чем опосредованно — через парламенты. Ренессанс законодательных собраний? Кто-то может сказать, что мы нарисовали чрезмерно мрачную картину. Конеч но, «упадок ассамблей» — уж очень категоричное выражение: может быть, было бы лучше говорить об изменении их функций в политическом процессе. Да, не прихо дится сомневаться в том, что парламенты потеряли свое былое значение, но как бы то ни было, они стали каким-то новым «механизмом политической коммуника ции», что мы, собственно, и видим в той готовности, с какой ассамблеи открывают свои двери журналистам и операторам. Все это работает и на сами парламенты, усиливая все присущие им функции. (Нужно лишь помнить, что средства массовой информации могут как превознести ассамблею, так и втоптать ее в грязь.) Все очевиднее проявляется тенденция к профессионализации работы парламентов. Следуя примеру Конгресса США, многие ассамблеи укрепляют свои комитеты, расширяют их персонал и предоставляют все больше возможностей каждому от дельно взятому парламентарию. Более того, в Великобритании и других странах ассамблеи становятся все более независимыми, в то время как партии, напротив, внутренне менее дисциплиниро ванными. Сегодня все более информированные избиратели и от своих представи телей в парламенте ждут большего, с другой стороны, столь же образованные и хорошо подготовленные парламентарии все с меньшей охотой готовы действовать по чьей-либо указке. Общее понимание того, что легитимность и стабильность политической системы связаны с качествами ее парламента, гарантирует одно: даже если где-то ассамблея и становится более слабой, обязательно послышатся голоса протеста по этому поводу. В конце концов вопрос стоит так: поиск должного ба ланса между исполнительной и законодательной ветвями власти не может обой тись без чисто нормативного требования в отношении того, что общество, с одной стороны, нуждается в политическом представительстве, а с другой — в сильном правительстве. • • Термины «законодательное собрание», «ассамблея», «легислатура» и «парламент» употребляются как синонимы. Термин «ассамблея» (собрание) предполагает, что этот институт в каком-то смысле является самим народом, который лишь доверил непро фессиональным политикам, но не государственным чиновникам, задачу представлять себя в системе управления обществом. Термин «легислатура» не совсем точен, посколь ку ассамблеи редко обладают монополией на законодательную власть. Термин «парла мент» акцентирует тот момент, что ассамблеи служат форумом для дискуссии и основа тельного рассмотрения политических проблем. • Парламентская система — это система, в которой государственное управление реализуется через парламент: из членов парламента формируется правительство, и это Законодательные собрания 409 правительство парламенту же и подотчетно. Президентская система основана на разде лении власти между ассамблеей и исполнительными институтами. Тем самым создается система, в которой две ветви власти находятся между собой в отношениях независимо сти и взаимозависимости. • Ассамблеи воплощают в себе связь между системой государственного управления и обществом — это своего рода коммуникационный канал, посредством которого об щество обеспечивает поддержку государству, а государство реагирует на требования общества. Главные функции ассамблеи — принимать законы, действовать в качестве представительного органа, быть противовесом и своего рода контролирующей инстан цией в отношении правительства, осуществлять рекрутирование политиков и поддер живать легитимность данной политической системы. • Ассамблеи обычно состоят из одной или двух палат. Преимущество двухпалатно- сти заключается в том, что она усиливает сдержки и противовесы в политической сис теме и несет в себе идею более широкого представительства, что особенно важно для федеративных систем. Ее недостаток в том, что политический процесс в ней часто за медляется, а то и вовсе заходит в тупик. В законотворческом процессе в высшей степе ни важная роль принадлежит комитетам парламента: сильные ассамблеи обычно имеют сильные комитеты, слабые — слабые. • Ассамблеи весьма редко «делают политику», обычно они лишь влияют на поли тику либо целиком контролируются исполнительной властью. Объем власти, которой обладает ассамблея, определяется рядом факторов: конституционными полномочиями ассамблеи, степенью ее политической независимости от исполнительной власти, харак тером партийной системы и степенью внутренней монолитности ассамблеи. • Упадок ассамблей вызывает обеспокоенность, поскольку они всегда ассоцииро вались с идеалом ответственного и представительного правительства. Ассамблеи теряют свое прежнее значение вследствие того, что образовались партии с крепкой внутренней дисциплиной, возросла роль правительств, исполнительная власть более основательно, нежели парламент, формулирует и осуществляет политику и, наконец, появились раз нообразные группы интересов и современные средства массовой информации, значе ние которых систематически возрастает. Вопросы для обсуждения • То, что большинство государств мира имеют свои парламенты, свидетельствует ли об эффективности и демократичности политических систем этих государств? • Почему разделение властей считается столь важным принципом либерально-де мократических государств? • Какие условия являются наилучшими для возникновения и деятельности ответ ственного правительства? • Всегда ли двухпалатный парламент лучше однопалатного? • Можно ли говорить о том, что в современных высокосложных обществах парла менты неизбежно должны были уступить часть своего авторитета правительствам? • Обязательно ли упадок ассамблей означает, что в обществе ослабляются отноше ния политического представительства? Исполнительная власть Правителю надлежит учиться, чтобы быть не просто благодетелем. Макиавелли. Государь (1513) Исполнительная власть — это абсолютно необходимый атрибут государства. Полити ческие системы могут функционировать без конституции, без законодательного собрания и суда, даже без партий, но без чего они не существуют, так это без правительства, ибо без правительства государству не выработать своей политики и, следовательно, не провес ти таковой политики в жизнь. Ресурс этой ветви государственного управления столь ог ромен, что, собственно, вся политическая история последних столетий стремилась найти ответ на вопрос, как найти для нее какие-то сдерживающие начала: в одних случаях это было сделано через конституции, в других — через законодательные собрания. Весьма мно гие граждане общества из мира политики зна ют лишь то, что официальные представители исполнительной власти, особенно главы пра вительств, это лицо политической систе мы. Правительство — это своего рода поли тический лидер общества — роль, которая в наше время стала тем заметнее, что государ ство взвалило на себя груз колоссальной от ветственности как во внутренней, так и во внешней политике, а средства массовой ин формации освещают политику не иначе как через личности. Но одновременно развива ется и противоположный процесс: надежды и ожидания, возлагаемые на правительства, столь огромны, что в очень многих полити ческих системах лидерам все сложнее «делать дело». Потом выясняется, что общество ра зочаровано как в политике, так в особеннос ти и в политиках. Содержание Роль исполнительной власти Кто есть кто в системе исполнительной власти политического звена исполнительной власти 413 Власть в исполнительной системе государства: кто правит? 416 Президенты Премьер-министры 422 Кабинет министров 427 Политическое лидерство 429 Теории лидерства 430 Стили лидерства 433 Выводы 436 Вопросы для обсуждения 437 16. Исполнительная власть В настоящей главе рассматриваются следующие основные вопросы. Основные вопросы Что такое исполнительная ветвь системы государственного управления? Кто к ней относится? Каковы основные функции правительств? Чем администрация в президентской системе отличается от правительства в парламентской системе? Что делает власть правительства столь сильной? Как понимать феномен современного политического лидерства? Можно ли в современном обществе говорить о кризисе политического ли дерства? • Роль исполнительной власти Кто есть кто в системе исполнительной власти Исполнительная власть есть ветвь государственной системы управления, отве чающая за «исполнение», то есть осуществление политики. На практике, однако, сфера ее ответственности куда шире и сложнее, чем предполагает это определение. Сложной является и структура исполнительной власти. Во-первых, в системе ис полнительной власти есть «политические» и «бюрократические» 1 элементы, то есть политики и государственные служащие, или, если шире, сфера политики и адми нистрации. Во-вторых, внутри исполнительной власти существуют свои деления по статусу и сферам ответственности. В то время как ассамблеи работают по прин ципу формального равенства парламентариев, исполнительная власть, как прави ло, «пирамидальна» и организована иерархически: здесь, попросту говоря, всегда кто-то более, а кто-то менее «важен». Наиболее четко различия между политическими и бюрократическими элемента ми, по крайней мере в теории, проявляются в парламентских системах с присущими им особыми механизмами политического рекрутирования. Здесь высшее политичес кое звено исполнительной власти (это премьер-министр и министры кабинета) составляют политики, избранные в парламент и парламенту подотчетные: их задача — вырабатывать и проводить политику в соответствии с политическими и теологическими приоритетами своей партии. Однако в более широком плане «офи циальные лица исполнительной власти» включают в себя и государственных служа щих — профессионалов, назначаемых в правительство и осуществляющих админис- «бюрократия», «бюрократический» у автора, в соответствии с западной политологичес кой традицией, не несут в себе негативного оценочного момента: в таком нейтральном значении они даны и в переводе. (Прим. пер.) 412 IV. Механизмы государственного управления К понятийному аппарату В широком понимании исполнительная власть — это ветвь государственной власти, ответствен ная за «исполнение» законов и общих направлений государственной политики, принимаемых зако нодательной властью. Она охватывает собой целый ряд структур, начиная от главы государства, руководителей министерств и ведомств, системы государственной службы и кончая силовыми структурами, такими, как полиция и армия. Чаще, однако, этот термин употребляется в более узком смысле для обозначения более компактной структуры лиц, принимающих политические ре шения и отвечающих за общее направление и координацию государственной политики. Это ядро высших лиц государства называют политической исполнительной властью (приблизительный си ноним понятия «действующее на данный момент правительство» или «администрация», если речь идет о президентских системах), отличая его от должностной исполнительной власти, или госу дарственной службы. В отношении тех лиц и органов, что воплощают в себе высшее звено испол нительной власти, иногда используется термин «ядро исполнительной власти». тративное исполнение политики в соответствии с принципами политической нейт ральности и лояльности в отношении своих министров. В отдельных парламентских системах, например в Австралии, Канаде, Индии и Великобритании, различие между «политическими» и «бюрократическими» эле ментами затушевывается тем обстоятельством, что высшее звено государственных служащих здесь вносит подчас очень весомый вклад в осуществление политики, остальные же госслужащие представляют собой по сути иную категорию — поли тически вполне ангажированных лиц, лишь временно находящихся на своих долж ностях. В президентских системах последнее явление выражено еще сильнее: в США, например, в системе исполнительной власти единственным политиком, из бранным на свой пост, является президент, члены же его администрации — назна ченные официальные лица, а все высшее и среднее звено государственной службы составляют политически ангажированные люди, занимающие свои должности до тех пор, пока у власти находится данная администрация. В коммунистических си стемах, например в сегодняшнем Китае (и некогда в СССР), вообще никаких прин ципиальных различий в этом плане выделить невозможно, поскольку последнее слово во всем всегда принадлежит «правящей партии»: китайские госслужащие воп лощают в себе одновременно и бюрократический и политический элемент, по скольку они целиком и полностью привержены идеологии Коммунистической партии Китая да и, собственно говоря, являются ее членами. Куда проще говорить об иерархических ступенях внутри исполнительной власти. Во-первых, естественная ее тенденция — концентрироваться вокруг одного лица. Как писал «эта ветвь власти, всегда озабоченная быстротой исполнения, лучше управляется одним, чем многими». Тем не менее здесь можно говорить о двух постах, хотя их может занимать и один человек: с одной стороны, есть глава государ ства — фигура часто символическая и обладающая лишь формальной властью; с другой — глава правительства, являющий собой главное исполнительное лицо госу дарства с широчайшим кругом политической ответственности. В то время как прези денты США, России и Франции, говоря языком политического жаргона, «носят две шляпы», то есть объединяют в себе обе категории, представленные выше, в парла ментских системах эти два поста разведены. Здесь главным лицом исполнительной власти является премьер-министр, а пост главы государства, как правило, принадле жит лицу, стоящему над партийными и всякими иными интересами. |