Политология_Эндрю Хейвуд_Учебник_2005 -544с. Эндрю хейвуд перевод с английского под редакцией профессора Г. Г. Водолазова
 Скачать 41.99 Mb.
|
|
4 5 6 Механизмы государственного управления на 70 % это выпускники Токийского университета, две трети из которых имеют степени по юриспруденции. Статус чиновничества здесь выше; именно ему, в об щем-то консервативному японскому чиновничеству, пришлось взвалить на свои плечи весь процесс экономического возрождения и перестройки после Второй ми ровой войны, буквально из ничего выстраивая так называемую плановую рыноч ную экономику. Что касается Великобритании, здесь статус государственной служ бы поддерживается тем, что в нее идут по большей части выпускники «Оксбрид- жа», также проходящие через наистрожайший отбор. В отличие от чиновников члены правительств приходят на свои должности весьма слабо подготовленными, им постоянно требуются совет и поддержка. Пра вительства формируются на основе программ и манифестов. Как эти лозунги и цели общего характера перевести в конкретные и работающие законодательные программы — по большей части зависит от государственных служащих. Проблема обостряется еще одним обстоятельством: для победы на выборах требуются одни качества, для эффективного административного управления — совсем иные. Везде, но особенно в парламентских системах, кандидаты на министерские посты назна чаются из чрезвычайного узкого круга способных людей — членов партии или партий большинства в парламенте: ни специальных знаний для управления своим министерством, ни подчас даже опыта управления вообще какой-либо крупной организацией у них, как правило, нет. Как можно контролировать бюрократию? О том, что бюрократию необходимо держать под контролем, говорят многие и по разным соображениям. Здесь важно прежде всего то, что неконтролируемая бюрократия — это прямое отрицание принципов представительного и ответствен ного правительства. Чтобы демократия работала, чиновничество должно быть под отчетно политикам, а те в свой черед — обществу. В противном случае правы будут те, кто говорит, что в либеральных демократиях за фасадом партийного соперниче ства скрывается реальная власть — власть ни перед кем не отвечающей бюрокра тии. Речь поэтому прежде всего идет о гарантиях против коррупции, дурного уп равления, злоупотреблениях властью. Политический контроль над бюрократией нужен еще и затем, чтобы само чи новничество работало эффективнее и не ставило свои собственные интересы выше интересов дела, чтобы, наконец, как-то сдерживать центробежные силы в админи стративном управлении, порождаемые ведомственностью. Сами чиновники на все это могут возразить, что никакого внешнего контроля над ними не нужно, ибо они и без того вполне дисциплинированно соблюдают профессиональные стандарты своей деятельности, более того — верны самому духу государственной службы, что и впрямь, наверное, будет справедливо по отношению к таким системам постоян ной государственной службы, какие мы видим в Германии, Франции, Индии и Великобритании. Но даже если это и так, есть другая сторона вопроса: культура государственной службы в известном смысле может быть не решением проблемы, а самой проблемой — проявлением все той же несколько высокомерной позиции, выражаемой сакраментальной фразой «чиновникам всегда виднее». 17. Государственная служба 457 Основные формы контроля над бюрократией можно представить следующим образом: • создание механизмов политической подотчетности • политизация государственной службы • создание так называемых «контрбюрократий». В теории чиновничество может быть подотчетно исполнительной власти, зако нодательному собранию, судебной власти и обществу. Естественнее всего говорить о его подотчетности исполнительной власти, поскольку именно эта власть несет верховную ответственность за административное управление обществом и функци онирует в непосредственном контакте с государственной службой. Наиболее раз ветвленную систему такого контроля мы видим в социалистических режимах, та ких, как Китай и бывший СССР, где выстроена целая пирамида партийных орга нов, существующая параллельно с административными органами и осуществляю щая наблюдение за ними. В СССР, однако, вся эта машина оказалась столь слож ной и громоздкой, что и «ведущая роль партии» не предотвратила ее превращения в самодовлеющую систему со своими собственными интересами или, с другой сто роны, в проводника всевозможных групповых (экономических, социальных и мес тных) интересов. В либеральных демократиях, особенно парламентского типа, политический кон троль в основном зависит от того, как в данной системе соблюдается доктрина ми нистерской ответственности. Ее главный постулат состоит в том, что министры и только они отвечают перед законодательным собранием за все действия своего аппа рата и политику своего министерства. Наиболее полное свое развитие принцип ми нистерской ответственности получил в Великобритании, где он, помимо прочего, означает, что государственные служащие отвечают исключительно перед своим ми нистром, а через него — перед действующим правительством. Обеспечивает ли эта доктрина политический контроль над бюрократией? Здесь надо принять во внима ние три обстоятельства. Во-первых, как отмечалось выше, сегодня министры не осу ществляют полного контроля над своими аппаратами — слишком эти аппараты ве лики, а их задачи сложны. Во-вторых, министры и не обнаруживают готовности жертвовать своей политической карьерой, уходя в отставку из-за ошибок своего чи новника (и даже из-за собственных ошибок), премьер-министры же также не спешат принимать отставку, если это возымеет негативный резонанс в обществе. Наконец, в-третьих, парламенту зачастую не хватает ни информации, ни политической воли, чтобы держать министров или государственных служащих под контролем. В принципе парламентский контроль вполне может обеспечить политическую подотчетность государственной службы. Примером тому может быть учреждение в Великобритании в 1979 г. специального комитета для анализа работы высокопос тавленных государственных служащих и министров — косвенное признание того, что система министерской ответственности не работает. В случае с парламентским контролем, однако, все упирается в деньги. В Конгрессе США принята практика анализа президентского бюджета, он также имеет конституционное право финан сировать различные органы и агентства исполнительной власти. Это дает комите там Конгресса возможность запрашивать информацию и подвергать рассмотрению работу каждого министерства, проверять адекватность предоставляемых данных и цифр, выявлять случаи административных нарушений и нецелевого расходования 458 IV. Механизмы государственного управления понятийному аппарату Доктрина министерской ответственнос ти («личной ответственности») определяет отношения между министрами и их ведом ствами и, по крайней мере теоретически, га рантирует, что государственные структуры подотчетны обществу. В этой доктрине, ко торой следуют в большинстве парламентс ких систем (наиболее последовательно в Великобритании), выделяют две главные особенности. (1) За все действия ведомств, прежде всего за ошибочные, ответствен ми нистр. Этим поддерживается то представ ление, что все решения, принимаемые от имени министра, действительно принимает он сам: на политическом жаргоне здесь мож но сказать, что «не на кого сваливать, кроме министра». (2) Министры подотчетны зако нодательному собранию: перед ним они от вечают за все, что происходит в их ведом ствах, и могут быть им смещены с должнос ти за ошибки и любые действия неподоба ющего характера их подчиненных. В теории принцип министерской ответственности слу жит выстраиванию цепи ответственности и подотчетности, связывающей госслужащих с обществом через министров и законода тельные собрания, на практике же все это часто определяется усмотрением действу ющего правительства. и Франция, — система омбудсменов (ombudsman system). Смысл ее в том, что любое частное лицо может обратиться к специально уполномоченному на то чиновнику с претензией к правительственным служащим. Проблема здесь лишь в том, что в сис теме пока очень мало механизмов прямого исполнения решений. В Великобрита нии, где она представлена Комиссаром Парламента по делам администрации, ей особенно не хватает эффективности, поскольку претензии принимаются не напря мую, а только через членов парламента, общество же в целом имеет на этот счет самые туманные представления. Неофициальные способы давления на бюрократию связаны со средствами мас совой информации и организованными группами общества. Чиновничество хоро шо понимает, что одно дело — формальная политическая подотчетность, совсем иное — те проблемы, которые возникают при обнаружении скандалов, коррупции и административной некомпетентности. В США широкое освещение в прессе «уотер гейтского скандала» в 1970-х годах повлекло за собой вполне реальные меры более строгого контроля за деятельностью таких государственных агентств, как Цент ральное разведывательное управление (ЦРУ) и Федеральное бюро расследований (ФБР). Точно так же французская газета «Фигаро» инициировала широчайшее ос вещение того, как в 1985 г. было потоплено судно «Гринпис» «Воин радуги», что средств. Все это, однако, не исключает веро ятности возникновения мощных альянсов — так называемых «железных треугольников», охватывающих исполнительное агентство, со ответствующий ему комитет Конгресса и группы интересов, с которыми связаны пер вые две структуры. Судебный контроль над бюрократией мы обнаруживаем в тех системах, где админист ративное право, определяющее полномочия и функции исполнительных органов государства, сформировалось в виде отдельной ветви пуб личного права. Во многих государствах кон тинентальной Европы это привело к созданию сети административных судов и трибуналов, уполномоченных разрешать конфликты меж ду органами государства и частными лицами. Во Франции высшим административным су дом является Совет государства, осуществля ющий общее наблюдение над всеми админи стративными уровнями в стране. Подотчетность бюрократии обществу до стигается несколькими путями — официаль ными и неофициальными. Более всего рас пространена система, в свое время зародив шаяся в Скандинавии, а затем в различных своих вариантах принятая в таких странах, как Новая Зеландия, Австралия, Великобритания 17. Государственная служба К понятийному аппарату — понятие, сложившееся в скандинавских странах; точных аналогов в иных языках не имеет. Омбудсмен — это государственный чиновник, в функции которого входит защита прав граж дан в той или иной области и рассмотрение случаев административных нарушений и непорядков — от фактов злоупотребления должностью до нарушения процедур и случаев элементарной не компетентности. Роль омбудсменов состоит в том, чтобы содействовать обычным апелляционным инстанциям вроде административных судов, но не замещать их собой. Поскольку омбудсмены имеют дело по большей части с нарушениями административной этики, их решения редко приоб ретают обязательную силу. Хотя система омбудсменов на практике усиливает механизмы обще ственного контроля, ее критики отводят ей лишь чисто символическое значение: в любом случае все зависит от того, на кого именно возлагаются эти функции. повлекло за собой отставку министра обороны. Нужно лишь помнить, что прово дить такого рода расследования в высшей степени сложно из-за той завесы секрет ности, что обычно окутывает государственный аппарат, и того, что правительство не носит открытого характера. Политизация государственной службы Один из способов контролировать бюрократию заключается в том, чтобы «иде ологизировать» ее высшее звено — добиться его активного участия в программе действующего правительства. В этом случае заметно смягчаются и различия между политикой и администрацией, между политиками и чиновниками. Контроль также осуществим через систему политических назначений. В США она была введена практику президентом Э. Джексоном в конце XIX в., когда он сместил около 20 % прежних чиновников федерального уровня и назначил на их место своих людей. С тех времен смена президента в США означает смену администрации: каждый раз замещается порядка 3 тыс. должностей, преимущественно в краткий период между президентскими выборами в ноябре и инаугурацией нового президента в январе следующего года; при этом 200 назначений осуществляется лично президентом, а остальные — ведущими фигурами его администрации с санкции президента. В Германии практикуется более скромная система, основанная на принципе (буквально «отказ в доступе к профессии»), позволяющая новоназна- ченным министрам и новым правительствам избавляться от нежелательных лиц в своем аппарате путем их увольнения с полным сохранением жалования. Повсе местно, однако, проблема приобретает все более и более политизированные фор мы. Так, в Великобритании правительство Тэтчер вообще ликвидировало мини стерство государственной службы, после чего зазвучали голоса о том, что высшее чиновничество «тэтчеризируется»: имелось в виду ставшее притчей во языцех обык новение Тэтчер при назначении чиновников на высшие посты задаваться вопро сом «а наш ли он человек?». Тони Блэра критикуют за политизацию пресс-службы правительства: утверждают, что она напрямую управляется с Даунинг стрит. Во Франции говорят о «ползучей политизации» чиновничьего корпуса: сегодня при мерно 500 должностей в высшем эшелоне французской государственной службы 460 IV. Механизмы государственного управления занято в соответствии с решениями тех или иных членов правительства — и все это люди, либо идеологически близкие к правительству, либо лично связанные с его главными фигурами. В результате высшее звено государственной службы Франции сегодня являет собой весьма пеструю мозаику политических кланов, а отнюдь не систему, стоящую над партиями. В положительном сценарии политизация высшего звена государственной служ бы обеспечивает более высокий уровень его лояльности по отношению к прави тельству. Многие при этом утверждают, что открытая политизация в любом случае лучше скрытой, поскольку нейтральность и беспристрастность государственной службы всегда была мифом. У медали, однако, две стороны. Во-первых, нужно сказать, что политизация государственной службы в известной степени противоре чит ее профессионализму. Ведь как только чиновник получает должность по поли тическим или идеологическим основаниям, это назначение приобретает столь же временный характер, что и пост его политического патрона. Здесь неизбежно то следствие, что система государственной службы перестанет от правительства к пра вительству накапливать в себе информацию и опыт, подобно тому, как в США смена президента каждый раз означает разрыв преемственности в государственном управлении. Нужно сказать еще и то, что политизированность государственной службы весьма непросто совместить с принципом ее меритократичности. Дело попросту объясня ется тем, что в систему, где все зыбко и подвержено всевозможным перипетиям в зависимости от политических пристрастий или личных отношений, весьма непро сто привлечь специалистов высокого ранга: они, можно полагать, попросту пред почтут те места, где людей ценят за опыт и способности. Наконец, нужно учиты вать и то, что в идеологическом энтузиазме чиновник может попросту просмотреть слабые места тех или иных решений. Достоинство же чиновничьего нейтралитета в любом случае заключается в том, что между государственным служащим и полити ком всегда есть та или иная дистанция, которая помогает чиновнику видеть не только недостатки, но и достоинства тех или иных вариантов политики. Снова вспомним Маргарет Тэтчер: может статься, какие-то ее решения, оказавшиеся не популярными, и были приняты потому, что окружающие ее чиновники перестали восклицать: «Но, госпожа премьер-министр...» Контрбюрократия Наконец, контроль над бюрократией можно осуществлять через дополнитель ные структуры, которые, помогая политикам, были бы противовесом традицион ному чиновничеству. Самым простым случаем здесь является привлечение экспер тов «со стороны», что сегодня практикуется едва ли не во всех политических систе мах. Можно говорить и о более сложных случаях, когда в поддержку министер ствам учреждаются целые институты, а их сотрудники выполняют роль консуль тантов. Чаще всего это специально учрежденные, «под конкретную задачу», струк туры. Примеры таких структур можно во множестве найти в недавней британской истории. Так, Эдвард Хит в 1970 г. учредил Группу анализа политики, Г. Вильсон в 1974 г. — Политический отдел, Маргарет Тэтчер в 1970-х годах существенно рас- 17. Государственная служба 461 ширила функции Частного отдела и неоднократно обращалась за консультациями к исследовательским институтам консервативной ориентации, таким, как Центр по изучению политики Института Адама Смита; наконец, Тони Блэр существенно укрепил Отдел кабинета и постоянно привлекает к сотрудничеству такие институ ты, как Институт исследований публичной политики и Демос (Demos). Еще шире используются так называемые кабинеты при министрах во Франции, Италии, Ав стрии и в органах ЕС: они представляют собой узкие группы советников (во Фран ции это примерно 15—20 человек), помогающие формулировать решения, контро лировать работу министерства и так далее. Наиболее широкое развитие идея «контрбюрократии» получила в США, вопло тившись здесь в так называемый Executive Office of the President — Испол нительный отдел президента. Отдел был учрежден президентом Рузвельтом вслед за тем, как Комитет Браунлоу провозгласил: «Президенту нужна помощь». ЕОР по существу представляет собой личный аппарат президента. Здесь множество отде лов, в которых занято порядка 1400 человек. Главным отделом является Офис Бе лого дома, к которому относятся ближайшие советники президента; Офис управле ния и бюджета, помогающий готовить бюджетные и законодательные предложе ния; Совет по национальной безопасности, занимающийся военными и внешнепо литическими проблемами, и Совет экономических советников, консультирующий президента по экономическим вопросам. Смысл контрбюрократии состоит в том, чтобы как-то выправить дисбаланс между немногочисленными политиками-непрофессионалами, занимающими свои места временно, с одной стороны, и профессиональным чиновничеством, работа ющим на постоянной основе, — с другой. Но все это не лишено и недостатков. В случае с ЕОР, например, имеет место дублирование функций государственных агентств, что порой приводит к ожесточенному соперничеству между ними: пример — весьма напряженные отношения между Советом по национальной безопасности и Государственным департаментом. Еще одна проблема состоит в том, что структуры контрбюрократии могут в действительности лишь осложнить проблему политического контроля, но не разре шить ее. Следует вспомнить, что некогда полковник Оливер Норт, сотрудник Со вета по национальной безопасности, оказался в эпицентре скандала «Иран-кон- трас», столь сильно навредившего администрации Рейгана в 1990-х годах. Нако нец, когда политик окружает себя «карманными» советниками, возникает опас ность, что он оторвется от политической реальности: проще сказать, ему будут говорить только то, что он желает услышать. Примерами тому опять таки являются Уотергейт и дело «Иран-контрас», когда президенты (соответственно Никсон и Рейган) по сути оказались заложниками своих советников из ЕОР, можно пола гать, во многом потому, что не доверяли федеральной бюрократии да в общем-то и не контролировали ее. • Исторически термин бюрократия имел несколько значений. Первоначально он означал «правление чиновников» в отличие от системы, где отправление власти при надлежит избранным политикам. В общественных науках он обычно означает способ |