Политология_Эндрю Хейвуд_Учебник_2005 -544с. Эндрю хейвуд перевод с английского под редакцией профессора Г. Г. Водолазова
 Скачать 41.99 Mb.
|
|
444 IV. Механизмы государственного управления лей общества» — мотивировано прежде всего интересами своей карьеры и потому всегда будет стремиться к расширению той структуры, где оно занято, и к увеличе нию ее бюджета. Рост бюрократии, таким образом, гарантирует сохранность рабо чих мест, расширяет перспективы карьеры, повышает заработную плату, приносит с собой власть и влияние, престиж и полезные связи. Бюрократии, следовательно, присущи внутренняя логика и динамика развития, отчего и происходит рост госу дарства, а с тем вместе и усиление его вмешательства в дела общества. Собственно, именно эта возможность бюрократии диктовать политические приоритеты избран ным политикам, по убеждению «новых правых», и объясняет, почему рост государ ства происходит при правительствах самых разных идеологических цветов и оттен ков. Удивительнейшая метаморфоза: в данном случае бюрократы предстают уже в образе «прирожденных социал-демократов», по этой причине «новые правые» и стоят за то, чтобы «вернуть государство в его изначальные границы». Идея здесь простая: если власть бюрократии не поставить под контроль, на экономике свобод ного рынка можно ставить крест. «Новые правые» при этом указывают на нерыночный характер государственной бюрократии и проводят весьма нелестные для нее сравнения с частным сектором. Структуры частного сектора, такие, как корпорации, говорят они, складываются под воздействием как внутренних, так и внешних факторов: внутренние факторы — это извечное стремление всякого бизнеса к выгоде, заставляющее его постоянно искать способы повышения эффективности путем снижения издержек; внешние — это конкурентная рыночная среда, где фирмам приходится реагировать на потреб ности потребителя, разрабатывая новые продукты и понижая цены. Бюрократия находится вне «дисциплинирующего воздействия соображений вы годы». Если ее издержки растут, под рукой всегда налогоплательщик — ему и пла тить по счетам. Кроме того, бюрократические структуры государства — это ведь всегда монополии, а монополиям и вовсе нет дела до рынка. Результат, по логике «новых правых», всегда один и тот же: бюрократические аппараты, как, впрочем, и все структуры общественного сектора, расточительны и неэффективны, а их услуги низкого качества и не отвечают потребностям или желаниям потребителя. Из этой философии «новых правых» с ее принципом «частное — хорошо, общественное — плохо» вытекает тот единственный вывод, что государственную бюрократию необ ходимо сократить до предела, а если это уже невозможно, перевести ее на управ ленческие технологии частного сектора. Оппоненты теории общественного выбора, как правило, усматривает в ней тот недостаток, что она, по существу, отрывает индивида от его общественного окру жения. В теорию, говорят критики, изначально встроен консервативный уклон — та посылка, что индивид всегда преследует свою выгоду и всегда делает это совер шенно сознательно. Но на основе той же теории общественного выбора можно придти совсем к иным заключениям: например, Данливи (Dunleavy, 1991) показал, что если полагать отдельно рассматриваемых чиновников людьми рационально дей ствующими, они скорее предпочтут свободно избирать стратегию развития своей структуры, нежели добиваться увеличения ее бюджета, тогда как теория обществен ного выбора приписывает им именно этот последний мотив. Спору нет: с ростом государства в его аппарате растет и стремление располагать более солидными бюджетами, особенно когда структура и в самом деле стоит вне дисциплинирующего воздействия рынка. Но на основе каких коллективных дей ствий, спрашивается, чиновники могут добиться увеличения бюджета? Высшее звено 17. Государственная служба 445 чиновничества, похоже, более всего заинтересовано во всей совокупности выгод и льгот, связанных с работой, а не просто в более высоком жаловании. Данливи полагает, что чиновники более всего заинтересованы в «стоящей работе», а с тем вместе в эмоционально-позитивной и комфортной рабочей среде. Все здесь опре деляется стремлением высшего звена государственной службы решать достаточно важные интересные рабочие задачи; что же касается заработной платы, стабиль ности и карьеры, общественный сектор в любом случае здесь может предложить лишь весьма скромные шансы и возможности. Приходится сказать, что высшее чиновничество, занятое текущими и перспективными интересами своего подразде ления, — это отнюдь не те демонически одержимые созидатели «империи чинов ничьей власти», какими они предстают в изображении «новых правых». • Роль бюрократии бюрократии На первый и чисто поверхностный взгляд, бюрократия выполняет одну, но важнейшую, функцию — она проводит в жизнь законы, принятые законодатель ным собранием страны, и решения, принятые органами исполнительной власти. И в самом деле, в то время как на каждую функцию государства (представительство, разработка политики, артикуляция интересов общества) приходится по несколько политических институтов, аппарат государственной службы занят одной и только одной задачей — под наблюдением политического звена исполнительной власти проводить политику в жизнь. Если при этом еще следовать за Вебером, в бюрокра тия можно усмотреть этакую работающую по своим собственным законам админи стративную машину, совершенно оторванную от мира политики, а в чиновниках — винтики и шестеренки этой машины, что безотказно работают каждый на своем месте и в соответствии с четко предписанными правилами. Все это весьма и весьма далеко от действительности. Хотя у бюрократии и в самом деле есть свое строго очерченное место и ей предписана всяческая беспристрастность, чиновничество оказывает сильнейшее влияние на политический процесс, в любой политической системе выполняя при этом несколько важнейших функций. Наиболее важными из них являются: функция административного управления • совещательная и консультативная функция • функция артикуляции и агрегирования интересов • поддержания политической стабильности. Административное управление Первоосновная функция бюрократии — это реализация политики. Следовательно, бюрократия облечена задачами административного управления. Именно поэтому о ней принято говорить как об «администрации», а о политическом звене исполни- 4 4 6 IV. Механизмы государственного управления понятийному аппарату У понятия «администрация» несколько зна чений. Оно, скажем, употребляется в отно шении высшего эшелона исполнительной власти, например «администрация Клинто на». В широком смысле термин означает осуществление того или иного политичес кого курса. Термин несет в себе и такое зна чение, как содействие, помощь другим (по скольку в его корне имеется английское «to minister unto» — служить кому-либо): под эту категорию, следовательно, подпадают и си стемы государственной службы. В более узком смысле администрация — это руко водство общего характера, осуществляемое высшими должностными лицами, в отличие от тех задач, которые передаются чиновни честву и исполняются на ежедневной осно ве. Общественная администрация — это либо те механизмы и институты, посред ством которых осуществляется публичная политика, либо академическая дисциплина, объектом изучения которой эти механизмы тельной власти — как о «правительстве». Та кое разделение предполагает, что можно про вести четкую границу между разработкой по литики — делом политиков и реализацией по литики — делом государственных служащих. Разумеется, подавляющее большинство госу дарственных служащих в мире и в самом деле занято исключительно административными делами, управляя программами социальной помощи, регламентируя экономическую де ятельность, предоставляя всякого рода лицен зии, обеспечивая граждан внутри страны и за рубежом информацией и консультативны ми услугами. Численность государственных служащих поэтому всегда от масшта ба тех задач, которые берет на себя государ ство. Так, в Великобритании занятость в си стемах государственной службы в XX в. воз растала с ростом государства, достигнув 735 тыс. человек в 1970-х годах, но затем со кратилась до 499 тыс. в 1996 г., после того как государство стало на путь неолиберализма в 80-х. Федеральное чиновничество в США резко выросло как результат «Нового курса», достигнув 2,5 млн человек; в СССР система центрального планирования в эпоху своих самых широких масштабов уп равлялась силами 20 млн служащих. И все же представление о государственных чиновниках как о простых функци онерах, четко следующих каким-то правилам и исполняющим распоряжения на чальства, не всегда верно. Во-первых, поскольку значительная часть администра тивной работы неизбежно передается в ведение государственной службы, у чинов ников всегда есть те или иные степени свободы, чтобы решать, как именно должна проводиться в жизнь та или иная политика. Во-вторых, степень политического контроля над бюрократией в разных государствах разная: скажем, в Китае она под вержена строжайшему и неусыпному контролю со стороны партии, во Франции же и Японии при своем высоком общественном статусе и репутации специалистов она пользуется достаточной независимостью. В-третьих, в своем совещательном каче стве высшее звено государственной службы способно реально влиять на принятие тех политических решений, которым им же затем и предстоит исполнять. Совещательная и консультативная функция Политическое значение бюрократии в основном определяется ее ролью главно го источника информации и рекомендаций для правительства. Вообще говоря, эта роль принадлежит в основном лишь высшему звену чиновничества, работающему в непосредственном контакте с политиками, — государственные служащие среднего и низшего звена обычно заняты более рутинными делами. Дискуссии о политичес- 17. Государственная служба 4 4 7 ком значении бюрократии поэтому в основном и фокусируются на этом элитном слое государственной службы. Теоретически между обязанностями чиновников и обязанностями политиков можно провести вполне четкую границу: политики дела ют политику, чиновники советуют, как это лучше делать. Политическая роль го сударственных служащих поэтому сводится к двум основным функциям: формули ровать возможные варианты решений и анализировать их наиболее вероятные по следствия. И все это в довольно узких пределах, поскольку от чиновничества требу ется соблюдать нейтралитет — этот принцип действует в Великобритании, Японии и Австралии, или они подчинены системе политических назначений — как в США. Но есть основания думать, что политическая роль государственных служащих простирается куда дальше этого. Дело ведь еще и в том, что на практике границу между разработкой политики и рекомендациями на этот счет провести весьма не просто. Решения принимаются на основе доступной информации, а это означает, что смысл решения может находиться в прямой и непосредственной зависимости от рекомендации. Более того, как главный носитель совещательной функции бю рократия прочно контролирует и потоки информации: политик подчас знает не более того, что ему сообщит чиновник. Информация может быть сокрыта или пре парирована так, как это нужно чиновнику. Нельзя, конечно, отрицать того, что в кабинетах чиновников накопились целые залежи ценного экспертного знания, от чего, собственно, их власть и проистекает; в любом случае по мере расширения государства и усложнения политического процесса политики-«непрофессионалы» все в большей степени будут зависеть от «профессионалов» государственной службы. Артикуляция интересов Хотя формально это и не относится к их обязанностям, системы государствен ной службы на практике помогают выявить многие общественные интересы и выра зить их в обобщенной форме. Чиновничество ведь вступает в контакт с самыми разными группами общества, как того и требует специфика его деятельности. С усилением же корпоративистских тенденций прежние границы между обществом и правительственными агентствами и вовсе размываются. Сегодня такие категории, как врачи, учителя, фермеры, корпорации, становятся «клиентными группами» со ответствующих правительственных агентств и со своей стороны выступают для них важнейшим источником информации. Такой может быть очень полезен для политической системы, поскольку поддерживает общественный консенсус. Чем шире у организованных групп интересов прямой доступ к «большой политике», тем охотнее они в ней будут участвовать. С другой стороны, клиентелизм отнюдь не всегда вписывается в этику государственной службы, как это, к примеру, показывает опыт США, где правительственные агентства весьма часто кончают тем, что оказываются в зависимости от тех самых отраслей промышленности, деятель- — система отношений, при которых правительственные агент ства начинают служить интересам тех «клиентных групп», деятельность которых они призваны регламентировать. ность которых им надлежит регламентировать. Легко предположить, что при сращивании инте ресов тех или иных клиентных групп с интереса ми бюрократии в обществе могут возникать та кие «спайки», которым и самые демократически настроенные политики будут не страшны. 448 IV. Механизмы государственного управления понятийному аппарату Коррупция В широком смысле этот термин означает состояние «развращенности» общества: именно в этом смысле говорят, что всякая власть развращает, порождая неутолимое желание господствовать над другими и делая человека безразличным к страданиям других. В более узком смысле «коррупция» — это квазиюридический термин, означающий «недолжное» исполнение обя занностей, злоупотребление должностью в целях личной выгоды. В большинстве случаев корруп ция имеет материальный или денежный характер, а ее наиболее распространенное проявление — взяточничество. Для понижения уровня коррупции института или системы важны многие факторы, в том числе надежный внешний контроль, административная дисциплина, строгость внутренних норм и правил, общий уровень экономического развития общества. Поддержание политической стабильности Наконец, в последней своей функции бюрократия выступает своеобразным ме ханизмом поддержания стабильности и преемственного развития политической си стемы. Эта ее роль особенно важна в развивающихся государствах, где существова ние корпуса профессиональных чиновников подчас выступает единственной га рантией того, что государственное управление будет осуществляться сколько-ни будь упорядоченным и надежным образом. Стабилизирующее воздействие на сис тему в данном случае исходит от статуса чиновников как профессиональных госу дарственных служащих, исполняющих свои функции на постоянной основе: пра вительства, словом, приходят и уходят — чиновники остаются. В Великобритании со времен реформ 1870-х годов, заложивших основы современной государственной службы, действуют такие принципы, как беспристрастность отбора кандидатов на должность, политическая нейтральность госслужащего, его профессионализм и ано нимность. Даже в США, где верхушка государственных служащих проходит через президентское назначение, основная масса федерального чиновничества представ ляет собой профессиональных госслужащих. Нужно, однако, сказать, что преемственность государственной службы имеет и свои недостатки. Если в системе нет эффективных механизмов общественного кон троля, в ней неизбежно развивается тенденция к коррупции — проблема, особенно остро стоящая перед развивающимися государствами, где ее усугубляют массовая бедность и отсутствие перспектив. Даже поддержание высоких профессиональных стандартов государственной службы может обернуться тем, что чиновничество начнет превращаться в высокомерную и неприступную касту с явно выраженным консер вативным уклоном. «Нам, а не политикам, только что избранным, виднее, что есть общее благо» — уверовать в нечто подобное профессиональным государственным служащим куда как легко. Видя себя в роли блюстителей государственного интере са, они с тем большим упорством начнут сопротивляться любым попыткам ради кально изменить или хотя бы реформировать систему. Организация государственной службы Одним из слабых мест веберовской теории бюрократии является тот ее посту лат, что в своем стремлении к эффективности и рациональности государства мира приходят к очень схожим бюрократическим структурам. Концепция «идеальных 17. Государственная служба 449 типов» Вебера, следовательно, не учитывает того, что чиновничество в принципе может быть организовано по-разному и что оно и в самом деле функционирует по-разному в за висимости от политических, социальных и культурных условий данного государства. Все это важно по двум причинам. Во-первых, от того, как организовано чиновничество, на прямую зависит эффективность администра тивного управления в данном государстве; во- вторых, здесь речь идет и о том, как в госу дарстве организованы политический контроль и подотчетность политических структур в от ношении общества. Но та же проблема при обрела и более широкое значение с тех пор, как в 1980-х годах началось движение за со кращение общественных расходов государства — отчасти под влиянием идей «новых пра вых», отчасти в ответ на императивы эконо мической глобализации. Многие государства поэтому стали на путь «рационализации» сво его административного аппарата — процесс, о котором сегодня говорят как о «повторном изобретении правительства» и который по- понятийному аппарату Понятие «ведомственность» характеризу ет центробежные процессы в бюрократичес кой структуре, вызванные обособлением ми нистерств, ведомств и правительственных агентств. Речь идет о ситуации, в которой у агентств появляется возможность преследо вать собственные интересы и сопротивлять ся как политическому контролю, так и более общей административной дисциплине. Пи тательная среда ведомственности — функ циональная специфика правительственных агентств, коллективный «эгоизм» их сотруд ников, интересы соответствующих клиент- ных групп, которые данными агентствами обслуживаются. Преодоление ведомствен ности методами перевода чиновников из одного агентства в другое или усиления по литического контроля чревато общим сни жением эффективности государственного управления. Кроме того, на пути такого рода попыток подчас встают и политические ру ководители ведомств, успевшие «ассимили роваться», стать «своими людьми» в той структуре, которой им поручили управлять. влек за собой изменение политических, подчас даже конституционных, основ со временного государства. Все системы государственной службы выстроены вокруг тех или иных целей или функций. Это всегда проявляется в том, как именно организованы направле ния государственной политики, министерства, ведомства и агентства, как именно между ними распределена ответственность в отношении, предположим, образова ния, жилищного дела, здравоохранения, обороны, налогообложения и так далее. Разумеется, число таких подразделений варьируется от страны к стране, равно как различаются и способы разграничения их полномочий. Так, в США рост государ ства выразился, например, в том, что в 1953 г. здесь было создано министерство здравоохранения, а в 1965 г. — министерство жилья и городского развития. В Ве ликобритании тот же процесс отразился в создании министерства культуры, средств массовой информации и спорта в 1997 г. и в замене министерства занятости мини стерством по труду и пенсионному обеспечению в г. Своеобразие этих структур, созданных по функциональному признаку, всегда определяется тем, как в них выдержано соотношение между централизацией и де централизацией. Так, в Китае, одном из последних коммунистических режимов, эти структуры на каждом своем уровне находятся под строжайшим контролем и наблюдением со стороны партийного аппарата: ныне это, пожалуй, самая центра лизованная бюрократическая система в мире. Но даже и в коммунистических ре жимах министерства и ведомства пользовались известной самостоятельностью; не смотря на руководящую роль КПСС, советский аппарат управления, например, функционировал как некий «лабиринт», позволявший удовлетворять самые разные |