Политология_Эндрю Хейвуд_Учебник_2005 -544с. Эндрю хейвуд перевод с английского под редакцией профессора Г. Г. Водолазова
 Скачать 41.99 Mb.
|
|
462 IV. Механизмы государственного управления организации общественной деятельности. Современные политологи, однако, под бю рократией понимают административную машину государства, а под бюрократами — чиновников или государственных служащих. • Существует три основные теории бюрократии. По Веберу, это рационально орга низованная система деятельности — нечто характерное для общества в целом. В другой теории ее трактуют как власть, имеющую преимущественно консервативный характер, выражающую классовые интересы и находящуюся за пределами политического контро ля. Наконец, третья теория усматривает в ней самодостаточную и саморазвивающуюся систему, в которой чиновничество преследует свои собственные интересы и тем самым порождает «большое правительство». • Главная функция бюрократии — проводить в жизнь решения исполнительной власти и законы законодательной. Вместе с тем государственной службе принадлежат и такие важные функции, как информационное и аналитическое обслуживание полити ческого руководства, артикуляция общественных интересов, поддержание политичес кой стабильности и преемственности, особенно при сменах правительства или админи страции. • Системы государственной службы традиционно организованы по функциональ ному принципу, отсюда их деление на министерства, агентства, отделы и т. п. При этом здесь широко варьируется степень централизации — децентрализации. Современной тенденцией, однако, является отделение процессов выработки политики от процессов ее исполнения, а также внедрение в государственную службу технологий менеджмента из частного сектора — вплоть до приватизации. • Общество всегда было озабочено и обеспокоено проблемой власти бюрократии: в этом усматривалась и усматривается прямая угроза принципам демократии. Главными источниками власти бюрократии являются ее контроль над информационными потока ми; то принципиальное обстоятельство, что корпус чиновничества не подвержен пере менам в зависимости от политических выборов и функционирует постоянно; наконец, ее профессионализм и до известной степени даже роль «блюстителей национального интереса». • Контроль над бюрократией осуществим несколькими способами. Используются механизмы отчетности чиновничества перед политическими руководителями, законо дательными собраниями, судебными органами; в последнее время все шире использует ся институт омбудсменов. Дополнительные возможности контроля несет в себе полити зация государственной службы. В последнее время избранные политики, кроме того, все шире прибегают к «контрбюрократическим», альтернативным, источникам инфор мационных и аналитических услуг. • Вопросы для обсуждения • Можно ли сказать, что чиновничество и в самом деле «заправляет» страной? • Можно ли провести четкую границу между разработкой политики и ее информа ционно-аналитическим обеспечением? • Могут ли государственные служащие и в самом деле быть политически нейт ральной • Можно ли говорить о заведомой неэффективности сектора общественных услуг? • Если государственная служба политически ангажирована, чего в этом больше — плюсов или минусов? • Каковы наиболее эффективные механизмы, позволяющие контролировать власть бюрократии? Армия и СОДЕРЖАНИЕ Армия и политика 464 Роль армии 466 Контроль над армией 473 Когда военные захватывают власть? 476 Полиция и политика 478 Роль полиции 479 Политический контроль и подотчетность 483 Выводы 485 Вопросы для обсуждения 486 Власть вырастает из ствола винтовки. Мао Цзедун. Проблемы войны и стратегии Ни одна политическая система не суще ствует исключительно силой своей полити ческой легитимности или административной эффективности. Все они, кто в большей, кто в меньшей степени, наиболее глубинной сво ей основой имеют власть сугубо принудитель ного характера, воплощенную в армии и по лиции. Эта власть, однако, может иметь са мые разные функции и политические задачи. Армия может быть ориентирована на внешние цели, но также и на внутренние, если ее ис пользуют для подавления гражданских бес порядков или поддержки непопулярных пра вительств. Она может выступать могуществен ной группой интересов или стать основой во енного режима после свержения режима граж данского. Точно так же полиция может как поддерживать общественный порядок и граж данские свободы, так и быть инструментом политических репрессий, более того, основой полицейского государства. Потенциал власти этих институтов столь огромен, что вопросы о том, как общество может и должно их кон тролировать, никогда не сходили с полити ческой повестки дня. 4 6 4 IV. Механизмы государственного управления В настоящей главе рассматриваются следующие основные вопросы. Основные вопросы > Каковы отличительные черты армии как политического института? > Как и какими именно способами армия может вмешиваться в политику? Каковы пути установления политического контроля над армией? Чем гражданская полиция отличается от полиции политической? > Какие механизмы используются для того, чтобы обеспечить политическую подотчетность полиции? • Армия и политика Истоки вооруженных сил современного типа восходят к позднему Средневековью, когда европейские державы стали обзаводиться регулярными армиями. В XIX в. ар мия превратилась в общественный институт с профессиональным командованием — институт, резко отграниченный от всего остального общества. Затем наступили времена европейского колониализма, и эта модель армии постепенно распростра нилась по всему миру, став неотъемлемым компонентом современного общества. Единственным исключением из этого правила сегодня является Пуэрто-Рико, да и то потому, что безопасность этого государства обеспечивается вооруженными си лами США. Армия представляет собой совершенно особый политический институт. Его своеобразие — и кто-то даже скажет, что превосходство над гражданскими инсти тутами — определяется четырьмя факторами. Во-первых, будучи орудием войны, армия обладает почти полной монополией на вооружения и огромным потенциа лом власти принудительного характера. Поскольку она в состоянии поддерживать или свергнуть любой режим, от ее отношения к этому режиму зависит само его существование. Во-вторых, вооруженные силы суть в высшей степени организо ванные и дисциплинированные структуры, здесь принята четкая иерархия и укоре нена культура исполнения приказов. В известном смысле это логически предель ный вариант бюрократии в том смысле, в каком ее понимал М. Вебер. Все это придает армии необыкновенную организационную эффективность, хотя с другой стороны, может привносить сюда и элементы консерватизма. В-третьих, для армии характерны совершенно специфическая культура и набор ценностей: тот «дух во инской профессии», с которым люди готовы идти воевать, убивать и, если понадо бится, умирать. Часто воспринимаемая как сила исключительно консервативная и глубоко авторитарная (из-за укоренившихся в ней традиций чинопочитания, долга и чести), армия, однако, вполне может быть привержена и иным политическим идеалам — революционному социализму, как в Китае, или исламскому фундамента лизму, как в Иране. Наконец, в-четвертых, вооруженные силы принято считать — и они сами чаще всего так себя и воспринимают — силой, стоящей «над политикой»: 18. Армия и полиция 465 предполагается, что, будучи гарантом безо пасности и целостности государства они слу жат общенациональным интересам. С одной стороны, это придает армии самый высокий общественный статус, — с другой, ровно по тем же причинам она может обнаруживать склонность вмешиваться в политику, когда ее командование убеждено, что национальные интересы страны находятся под угрозой. При всем этом было бы неправильно рас сматривать армию как нечто единое и целос тное с одинаковыми для всех обществ поли тическими чертами. Внутри нее могут быть самые разные противоречия. Возможен, на пример, конфликт интересов между старшим офицерством, которое, как правило, представ лено выходцами из элитной среды с консер вативным уклоном, и остальным офицерским корпусом, члены которого, предположим, стремятся к продвижению по службе или бо лее открыты в отношении прогрессивных либо понятийному аппарату Война — это состояние вооруженной борь бы между двумя или более государствами. Термин также используется в переносном значении в таких, например, словосочета ниях, как «классовая война», «торговая вой на», «холодная война». Войны современно го типа исторически восходят к началу Но вого времени, когда в Европе начался про цесс формирования системы национальных государств. Существует точка зрения, со гласно которой положительное значение войны заключается в том, что она ввела в определенные рамки естественные прояв ления человеческой агрессивности, но с та ким взглядом трудно согласиться в виду ог ромного числа военных преступлений, все гда сопутствующих войнам. Гражданская война — это состояние вооруженной борь бы между политически организованными группами внутри государства — борьбы, в ходе которой решается вопрос о том, кому будет принадлежать государственная власть. радикальных идей. Не исключены противоречия между офицерским корпусом в це лом, всегда имеющим социальные и профессиональные привилегии, с призывным составом и гражданским персоналом — контингентом, что обычно набирается из рабочей и крестьянской среды. Наконец, различные виды войск могут бороться за престиж или ресурсы, всегда ограниченные, — и так далее вплоть до противоречий регионального или этнического характера. Характер национальных армий всегда обусловлен определенными внутренни ми и внешними факторами — их историей и традициями, включая традиции от дельных подразделений; природой политической системы, в которой они суще ствуют; политической культурой и ценностями данного режима. Так, политическое лицо Народно-освободительной армии Китая совершенно определенно отражает ту роль, которая была ею сыграна в установлении коммунистического режима в 1949 г., как и тот строжайший контроль, что осуществляется здесь партией. Воору женные силы Германии столь же явным образом несут на себе отпечаток той поли тической работы, что была проделана здесь для искоренения нацистских симпатий и укоренения идеологии либеральной демократии. Следует, наконец, отметить и то, что говорить о природе и характере национальных армий вообще непросто, ибо они могут играть весьма разные роли в политической жизни общества. Армия мо жет представлять собой: • орудие войны • гарантию политического порядка и стабильности • специфическую группу интересов • альтернативу гражданскому правлению 4 6 6 IV. Механизмы государственного управления Роль армии Орудие войны Главная задача армии — при необходимости выступить орудием войны против других государств. Именно по этой причине становление регулярных армий совпа ло со становлением системы государств в начальный период Новой истории Евро пы. Принципиальным моментом, однако, здесь является то, что вооруженные силы должны быть готовы как к оборонительным, так и наступательным задачам. Обес печение обороны страны против внешней агрессии как раз и сделало армии обяза тельным элементом современного государства — не менее обязательным, чем по лиция, суд или, скажем, почта. Однако с оборонительной функцией армии, столь, казалось бы, ясной, связаны свои проблемы, от решения которых зависит сама природа армии и ее численность. С одной стороны, вооруженные силы должны быть достаточно сильны, чтобы отразить агрессию, но еще лучше — заведомо исключить ее опасность по принципу устрашения потенциального агрессора. Проблема здесь в том, что это всегда вело к гонке вооружений, более того, к войнам, поскольку наращивание оборонного по тенциала воспринималось соседними государствами как усиление потенциала на ступательного и, следовательно, порождало международную напряженность. Именно так, например, дело обстояло с гонкой морских вооружений между Великобрита нией и имперской Германией перед Первой мировой войной, что во многом и стало ее причиной. Но не следует упускать из виду и того, что гонка вооружений также может благоприятствовать балансу власти в международных отношениях и, следовательно, сокращать опасность войны, как это имело место в годы «холодной С другой стороны, если армия принимает на себя сугубо оборонительную роль, она обрекает себя на длительное бездействие. В это время ей нужно сохранять высокую боеготовность, которая, возможно, никогда не понадобится. Более того, успешное «устрашение агрессора», как это ни парадоксально, чревато для армии ослаблением финансовой поддержки со стороны общества, поскольку таковая, по нятно, всегда связана с существованием внешней угрозы. В этой связи нужно заме тить, что окончание «холодной войны» принесло весьма ощутимые «мирные диви денды» — переключение громадных общественных ресурсов на мирные цели как в бывших коммунистических странах, так и на Западе. В Швейцарии с ее историчес кой традицией нейтралитета армия вообще сведена к чисто символической функ ции. Но наступившие времена принесли с собой и существенное переосмысление роли вооруженных сил — их более широкое использование в интервенциях гума нитарного характера, как это имеет место в Югославии, и в борьбе с терроризмом, особенно после атаки на Нью-Йорк и Вашингтон в сентябре 2001 г. Когда армия используется для наступательных или экспансионистских целей, ее роль становится существенно более важной. Чтобы вести войну против других государств, нужно, чтобы вооруженные силы могли и хотели быть инструментом агрессии и чтобы в обществе имела место достаточно прочная поддержка этих це лей. Для экспансионистских государств поэтому характерны высокий уровень во енных расходов, вовлечение генералитета в процесс принятия политических реше- 18. Армия и полиция 467 ний и рост милитаризма — распространения идей и ценностей, которые обычно ассоции руются с военным делом, по всему обществу. Классическим примером милитаристского ре жима был гитлеровский «третий рейх» в Гер мании. Нацистский тоталитаризм стал возможен как раз потому, что в обществе стерлась грань между военными и гражданскими институ тами, произошла глубочайшая милитариза ция политической жизни. Нацистская пар тия 1 была организована совершенно в воен ном духе: ее высшие функционеры носили униформу, здесь была принята военная сис тема соподчинения, царил дух армии и даже были созданы чисто военные подразделения — СА и СС. После прихода Гитлера к власти партия еще больше милитаризировалась, вош ла в теснейший союз с военной верхушкой, который стал еще прочнее после чистки СА в июне 1934 г., вошедшей в историю под на званием «ночь длинных ножей». Между тем постоянная пропаганда и агитация против «несправедливостей Версальского дого вора» подготовили почву для агрессивнейшей внешней политики, которая, соб ственно, и привела ко Второй мировой войне. Все эти факты, помимо прочего, означают и то, что милитаризм отнюдь не равнозначен собственно военным инте ресам государства или примату военного руководства над гражданским. Во многих отношениях германский милитаризм 1930-х годов, напротив, принес с собой под чинение армии идеологическим целям нацистской партии, что и породило под спудную враждебность в отношениях между Гитлером и генералитетом, где многие считали, что фюрер втянул Германию в войну, которая окончится уничтожением как страны, так и армии, — ситуация, которая и привела к неудавшейся попытке покушения на жизнь Гитлера в 1943 г. Гарантия внутреннего порядка Громадный потенциал насильственной власти вооруженных сил имеет значе ние, разумеется, не только для внешней деятельности государства, и хотя обычно Нацистская партия — сокращенный вариант от названия Национал-социалистической рабочей партии Германии, принятого Германской рабочей партией в 1920 г.; Гитлер был седьмым по счету членом этой партии. В ноябре 1923 г. партия предприняла попытку совершить переворот в Бава рии (так называемый «мюнхенский путч»), чтобы затем «идти на Берлин» и взять там власть в свои руки: путч был подавлен. По мере того как в стране с началом экономической депрессии росла безработица, партия стремительно укрепляла свои позиции, что позволило Гитлеру в январе 1933 г. стать канцлером Германии. В 1945 г. партия распалась, в послевоенный период официально запрещена Конституцией Германии. пер.) понятийному аппарату Термин «милитаризм» имеет два значения. (1) Мы говорим о милитаризме тогда, когда государство ставит военные средства на службу своим внешнеполитическим целям: в этом смысле любую попытку разрешить межгосударственные проблемы военными средствами можно назвать милитаризмом. (2) И это более распространенное понима ние — милитаризм представляет собой оп ределенный идеологический и культурный феномен, суть которого заключается в том, что все общество проникается военными идеалами и ценностями: чаще всего это про является в непомерном возвеличивании ар мии, признании войны законным инструмен том политики и близких к этому явлениях социальной психологии. О милитаризме так же говорят, хотя и реже, в таких случаях, когда армия выходит за пределы отведен ных ей задач или узурпирует функции госу дарственного управления. 468 IV. Механизмы государственного управления К понятийному аппарату Диктатура — форма правления, при кото рой вся полнота власти принадлежит одно му человеку (в этом отношении близка к са модержавию). Термин восходит к временам ранней Римской республики, где он озна чал временную передачу чрезвычайных пол номочий тому или иному официальному лицу, — процедуру, осуществляемую в пол ном соответствии с законами республики. Начиная с более поздних времен, однако, он относился уже к тем узурпаторам власти, которые не признавали над собой никакого закона и власть которых принимала абсо лютный, ничем не ограниченный характер. Исторически мы знаем такие примеры дик татур, как диктатуры Юлия Цезаря и Августа в Риме, а в более поздние времена — Гитлера, Муссолини и Саддама Хусейна. В более широком смысле слово «диктату ра» означает неограниченную власть с явно выраженными элементами произвола: с этим значением мы сталкиваемся, напри мер, в таких выражениях, как «классовая диктатура», «партийная диктатура», «военная диктатура», «личная диктатура» и т.д. армии направлены против других государств, огромную роль они могут играть и во внут ренней политике. Задачи, которые они здесь решают, естественно, различаются от систе мы к системе и от государства к государству. Одна из типичных задач невоенного характе ра, которая может быть возложена на них, — это содействие в чрезвычайных ситуациях, вызванных природными или иными катаст рофами, но это происходит в исключитель ных случаях и политического значения не имеет. Этого нельзя сказать о тех случаях, когда войска привлекаются для подавления гражданских беспорядков или разрешения каких-то серьезных общественных противо речий. В США, например, армия обеспечивала исполнение решений центральной власти о расовой десегрегации в годах. В Великобритании ее часто привлекали для раз решения чрезвычайных ситуаций и оказания скорой медицинской помощи в годах, когда страну захлестнули производ ственные конфликты. Часто все это вызыва ло критику, и не только потому, что армия здесь наделялась функциями, обычно принадлежащими полиции, но и потому что под вопросом оказывался принцип ее традиционной нейтральности. Во внутрен нем аспекте нужно, следовательно, различать, когда армию используют в качестве «общественного инструмента», служащего национальным интересам, и когда ее пускают в ход как «политическое оружие» для достижения конкретных целей дан ного правительства. Различие это вообще становится проблемой, когда войска бро сают на подавление гражданских беспорядков или на борьбу с мятежными силами. Следует, однако, помнить, что многие государства сталкиваются со столь серь езными политическими противоречиями, что силами гражданской полиции их не разрешить, особенно при возникновении серьезных религиозных, этнических или национальных конфликтов. В таких случаях армия может стать единственной си лой, способной обеспечить целостность государства, даже если за это придется заплатить такой высокой ценой, как гражданская война. В 1969 г. британские вой ска были направлены в Северную Ирландию — первоначально для того, чтобы обеспечить защиту католического меньшинства, но в конце концов, как оказалось («по факту»), для противодействия террору со стороны Ирландской республиканс кой армии (ИРА) и деятельности таких «лоялистских» сил, как Ассоциация защиты Ольстера и Отряд защиты Ольстера. Много раз для подавления гражданских беспо рядков и восстановления политического порядка армия использовалась в Индии, как в случае с захватом сикхскими сепаратистами Золотого храма в Амритсаре в 1984 г. с людскими потерями в 1000 человек и с захватом индусскими фундамента листами Айодхи в 1992 г. Российская армия в 1994 г. была направлена в Чечню для |