Политология_Эндрю Хейвуд_Учебник_2005 -544с. Эндрю хейвуд перевод с английского под редакцией профессора Г. Г. Водолазова
 Скачать 41.99 Mb.
|
|
ьство Ассамблеи играют важную представительную роль: они обеспечивают связь между системой государственного управления и обществом. В XVIII в. это интересней шим образом выразилось в том лозунге, под которым 13 американских колоний восстали против британского правления — «никаких налогов без представитель ства». Расширение права голоса вплоть до всеобщего избирательного права превра тило ассамблеи в своего рода народные форумы — органы, которые как-будто и замещают собой весь народ. Поэтому место, власть и авторитет парламента в той или иной политической системе рассматриваются как важнейший показатель ее демократичности. Не всегда ясно, однако, то, как именно эта функция представи тельства осуществляется в категориях политической практики. Представительство — это весьма сложный принцип с целым рядом внутренних противоречий. Так, в парламентских системах вестминстерского типа, основанных на британской традиции, представители рассматриваются как своего рода «дове ренные лица», которым поручено на основе собственного здравого смысла и поли тической мудрости принимать решения от лица избирателей. Идущее от Бёрка, это понимание представителей как самостоятельно действующих лиц, однако, резко контрастирует с картиной строгой партийной дисциплины, особенно в парламент ских системах. Противоположная концепция представительства — доктрина поли- 15. Законодательные собрания 3 9 3 мандата, которая в качестве цент рального механизма (через которое осуществ ляется представительство) трактует не ассам блею, а партии. В других государствах идея представитель ства осуществляется исключительно по усло виям места. Это особенно справедливо в от ношении Конгресса США с его относитель но слабой партийной системой и чрезвычай но коротким (два года) сроком представитель ства. Члены Палаты представителей и Сена та здесь более всего озабочены тем, чтобы «с добычей вернуться домой». На местном фоль клоре это называется «политикой кадки со свининой», где главной целью является в ко операции друг с другом («перекатывая брев но») выторговать какие-то блага для своего избирательного округа. Все это замечательно налаженный механизм, но именно по этой причине Конгресс — не самое лучшее место, чтобы «делать политику»: он скорее заблоки рует президентскую программу, чем предло жит свою сколько-нибудь здравую альтерна тиву. В то время как законодательная и представительская роль ассамблей заметно упала, сегодня больше говорят об их способности осуществлять сдерживание и К понятийному аппарату У понятия «ответственность» два возмож ных значения, во многом противоположных друг другу. Прежде всего, ответственность — это разумное или правильное с точки зре ния нравственности поведение, часто воп реки давлению, побуждающему действовать иначе. Например, правительство может по ступить ответственно, приняв решение дей ствовать в долгосрочных, а не сиюминутных интересах общества, несмотря на давление электората и угрозу потерять публичную под держку. Кроме того, под ответственностью подразумевается подотчетность правитель ства обществу, что невозможно без суще ствования некоей высшей власти, которой подчинялись бы как индивиды, так и орга низации. Правительство является «ответ ственным», если его деятельность открыта для проверки и критики со стороны парла мента, могущего отправить его в отставку. В этом смысле данный принцип имеет су щественно важный моральный подтекст, предполагающий, что в случае провала сво ей политики правительство должно быть го товым взять за это ответственность на себя. В СССР и других социалистических стра нах в отсутствие многопартийной системы и реального избирательного выбора пред ставительство часто несло на себе другую нагрузку — «отражать» общество в целом. Верховный Совет, например, был микрокосмом советского общества (по нацио нальной, профессиональной, половой и иной принадлежности депутатов) куда в большей степени, чем любые западные парламенты микрокосмом своих обществ. Наконец, в чем представительская функция некоторых парламентов проявляется лучше всего, так это в представительстве интересов. Чаще всего это происходит в тех ассамблеях, где у депутатов есть возможности «торговаться» по вопросам поли тики и, следовательно, влиять на нее, а партийная система сравнительно слаба и оставляет место для деятельности групп интересов. Опять-таки главный на этот счет пример — США, где около четверти расходов на выборы в Конгресс покрыва ется так называемыми комитетами политического действия. Расцвет профессио нального лоббирования наблюдается с 1980-х годов и в Великобритании, вызывая здесь серьезную озабоченность тем, что члены парламента, возможно, всякого рода деловым интересам служат не в меньшей степени, чем своим избирателям. 394 IV. Механизмы государственного управления контроль в отношении исполнительной власти. Ассамблеи и в самом деле укрепля ли эти свои функции, видя главную для себя задачу в том, чтобы обеспечить ответ ственное и подотчетное обществу политическое управление. В большинстве ассам блей в этом плане получили развитие даже специальные институциональные меха низмы. Парламентские системы, например, практикуют запросы по адресу мини стров, на которые тем надлежит отвечать в устной или письменной форме: класси ческий пример — «Время вопросов» в Палате общин Великобритании, дающее возможность раз в неделю задать вопросы премьер-министру и раз в месяц — дру гим старшим министрам. В Германии и Финляндии принята практика «интерпел ляции», где за устными вопросами следует голосование в ассамблее, дабы устано вить степень ее доверия в отношении полученных ответов. Поскольку запросы и следующие за ними дебаты неизбежно выходят за рамки специфических проблем и приобретают более общее значение, значительная часть подготовительной к этому работы концентрируется в специальных комитетах. В этом отношении моделью для других ассамблей выступают могущественные постоянные комитеты Конгрес са США. Ассамблеям, однако, далеко не всегда удается осуществлять такой контроль в отношении исполнительной власти. В Национальном народном совете Китая, ска жем, монополия партии превратила ассамблею в простое оружие пропаганды — в собрание, где правительственная политика неизменно получает единодушное одоб рение. В других странах свою роль играет партийная дисциплина. Так, можно ска зать, что в вестминстерских системах главная задача ассамблеи заключается в под держке правительства, коль скоро большинство членов ассамблеи к правительствен ной партии, собственно говоря, и принадлежит. Какую-то критическую работу, разумеется, могут выполнять оппозиционные партии, но противостоять парламен тскому большинству они, как правило, не в силах. Следующий важный момент — возможность ассамблеи делать информацион ные запросы правительству. Знание — сила: без полной и точной информации осуществлять контроль над правительством невозможно. В целом ряде стран (в США, Франции, Голландии, Канаде и Австралии) приняты законы, гарантирую щие обществу право доступа к правительственной информации. Наконец, функция наблюдения за правительством предполагает, что представители парламента долж ны располагать самыми разными возможностями вплоть до солидной исследова тельской и экспертной поддержки. Здесь мы видим разительные контрасты — от щедрого финансирования и обеспечения персоналом членов Конгресса США до куда более скромной картины не очень высоко оплачиваемых, плохо укомплекто ванных и перегруженных работой служб британского парламента. Политическое рекрутирование и подготовка Законодательные собрания часто действуют как главные каналы политического рекрутирования: здесь, проще говоря, выявляются способности и таланты людей, и 15. Законодательные собрания 395 со временем эти люди становятся политическими лидерами. В наименьшей степе ни это относится к авторитарным государствам, где Законодательные собрания попросту штампуют решения извне и потому редко привлекают к себе серьезных политиков, и не в очень большой степени к президентским системам, где при разделении властей исполнительная власть не может рекрутировать себе сотрудни ков из рядов членов ассамблеи. Но и здесь, нужно сказать, такие президенты, как Кеннеди и Никсон, первоначально «ставили голос» в качестве членов Конгресса, хотя, конечно, общая тенденция в стране заключается в том, что президентами становятся бывшие губернаторы. Но в парламентских системах пребывание в ас самблее есть обязательное условие карьеры для министров и премьер-министров, которые потом совмещают свою парламентскую деятельность с исполнением дол жности в правительстве. Во многих развитых и развивающихся странах Законода тельные собрания, в сущности, воспитывают очередное поколение лидеров, предо ставляя им все шансы и возможности набрать необходимый политический опыт. Но подчас ассамблеи с этой своей задачей не справляются. Конечно, политик в парламенте всегда научится риторике, или тому, что называют «искусством выпали вать речи», но у него гораздо меньше шансов овладеть здесь тем бюрократическим или управленческим опытом, который требуется в правительственных ведомствах и вообще в правительстве, проводящем серьезную политику. Более того, говорят, что ассамблеи зачастую «портят» политиков, приучая их ко всякого рода правилам и ценностям, которые лишь отдаляют их от избирателей и от рядовых партийных ра ботников. Во всяком случае установлено, что для парламентариев-социалистов пар ламентаризм становится куда более близкой идеей, чем социализм. Легитимация режима Последняя функция парламента — содействовать легитимации (см. с. 210) ре жима: парламент здесь, иными словами, выполняет свою роль в том, чтобы обще ство воспринимало существующую систему правления как «законную», «правиль ную», «необходимую» и т.п. Как раз по этой причине большинство авторитарных и даже тоталитарных государств и терпят ассамблеи, разумеется, когда у тех нет ре ального значения или возможностей влиять на политику. Насколько хорошо ас самблеи выполняют свою легитимационную функцию, солидаризируя общество, зависит от их успеха в качестве народных собраний — от того, как и какие законы здесь принимаются от лица и в интересах общества. Кроме того, ассамблеи выпол няют своего рода образовательные задачи, подчас весьма и весьма важные, ибо Риторика — искусство при помощи сло ва убеждать людей или влиять на них; иногда понятие «риторика» употребляет ся в отношении тех выступлений, кото рые «лишь сотрясают воздух», не пред лагая ничего по существу. парламентские дебаты дают людям информацию о правительстве и главных проблемах той поли тической повестки дня, что стоит перед стра ной. Реакция британского общества на вторже ние Аргентины на Фолклендские острова в 1982 г. явно была обусловлена субботним, для страны весьма редким, заседанием Палаты об- 3 9 6 Механизмы государственного управления Джеймс Мэдисон (1751—1836) Американский государственный деятель и политический мыслитель. Делегат от штата Виргиния на Конституционном Конвенте 1787 г. Мэ дисон показал себя активным поборником американского национализ ма и выступил за ратификацию конституционного проекта. Позже, в годы президентства Джефферсона, он занимал должность Государственно го секретаря (1801—1809), а затем стал четвертым президентом США (1809—1817). Главный приверженец принципов плюрализма и разде ления властей, Мэдисон добивался осуществления федеративной идеи и организации двухпалатного Конгресса. При этом, однако, в своей го сударственной деятельности он склонялся к расширению полномочий центральной власти. Его наиболее известные работы о политике прихо дятся на период сотрудничества с Александром Гамильтоном и Джо ном Джеем в The Federalist Paper. щин, а то, что американская публика узнала о деле Иран-контрас в 1988 г., она получила главным образом из тех слушаний, что проводил комитет Сената по разведке. Однако сегодня функции пропаганды и образования у законодательных собра ний все больше перехватывают средства массовой информации. Распространение электронных медиа (радио и в еще большей степени телевидения) позволяет пра вительствам напрямую обращаться к миллионам избирателей, а не полагаться в этом деле, как в прежние времена, на парламентские отчеты. Как результат, авто ритет законодательных собраний сегодня более всего зависит не от их конституци онного статуса, а от того внимания, которое им уделяет пресса. Именно по этой причине ассамблеи подчас столь сильно и озабочены тем, чтобы их заседания осве щались телевидением. В США слушания Конгресса наверняка не имели бы такого воздействия на общество, не будь здесь традиции транслировать их по телевиде нию. В Великобритании телевидение не допускалось в Палату общин до 1989 г., в этом же году оно, кстати сказать, впервые было допущено и в Верховный Совет Ш Структура законодательных собраний Законодательные собрания различаются между собой в целом ряде отношений. Их члены, скажем, могут быть избраны, назначены или даже унаследовать свое место, возможна и комбинация этих принципов. Далее, если их члены подлежат избранию, избирать их может население в целом (в равновеликих округах) или регионы либо штаты. Избирательное право может быть всеобщим либо ограничен ным, при этом возможны разные избирательные системы. Широко различаются и размеры законодательных собраний. Крохотная республика Науру, что находится в западно-центральной части Тихого океана, имеет ассамблею в 18 членов, каждый из которых представляет 440 человек. На противоположном полюсе мы видим двух тысячное Народное собрание Китая, в котором каждый депутат представляет свы ше 350 тысяч человек. Но главные структурные различия между законодательными 15. Законодательные собрания 3 9 7 Обратим внимание на... Двухпалатная система: сильные и слабые стороны Основные достоинства двухпалатной системы таковы: • верхние палаты ограничивают власть нижних и препятствуют установлению «диктатуры боль шинства»; • двухпалатные собрания эффективнее однопалатных ограничивают власть исполнительных органов, так как не одна, а две палаты выявляют те или иные недостатки в деятельности правительства; • двухпалатные собрания расширяют представительство, позволяя каждой палате выражать интересы различных групп избирателей; • наличие второй палаты гарантирует более качественную и тщательную законотворческую работу; вторая палата при этом часть этой работы берет на себя, вместе с тем исправляя возможные ошибки первой; • вторая палата может выступать гарантом соблюдения конституции, задерживая принятие спор ных законопроектов и обеспечивая большее количество времени на обсуждение и дебаты. Недостатками двухпалатной системы может быть следующее: • однопалатные собрания более эффективны, потому что наличие второй палаты может из лишне усложнять и затруднять законодательный процесс; • вторые палаты часто противоречат принципу демократичности правления, особенно когда их члены либо назначаются, либо избираются не напрямую; • двухпалатные собрания склонны к институциональной конфликтности; • двухпалатные собрания ограничивают доступ к процессу принятия политических решений: последнее слово в вопросах законодательства здесь часто принадлежит объединенным ко митетам; • вторые палаты зачастую консервативны, подчас выступая проводниками интересов полити ческой собраниями заключаются в том, состоят ли они из одной или двух палат и какую роль в них играют комитеты. Одна палата или две? Некогда Югославия экспериментировала с пятипалатным парламентом, а в пе риод с 1984 по 1994 год Южная Африка имела трехпалатную ассамблею. Большин ство ассамблей, однако, имеют либо одну либо две палаты. Однопалатные ассамб леи были и до сих пор распространены в Африке, сегодня таковой является зако нодательное собрание Китая, и то же самое мы видим в ряде постсоциалистичес ких государств, унаследовавших свои ассамблеи от прежних времен. Интересно, по в период после Второй мировой войны тенденция к однопалатным ассамблеям заметна по всему миру: так, Израиль в 1948 г. учредил однопалатный парла (Кнессет), а вторые палаты были отменены в 1950 г. в Новой Зеландии, в 1954 г. — Дании и в 1970 г. — в Швеции. Есть, таким образом, некоторые свидетельства в того, что однопалатные ассамблеи проще и эффективнее двухпалатных, осо- когда речь идет о реагировании на нужды небольших и сравнительно со- 398 IV. Механизмы государственного управления обществ. По знаменитому высказыванию аббата Сийеса (Abbe Sieyes) в 1789 г., «если верхняя палата соглашается с нижней, она не нужна, если не согла шается — вредна». Со всем тем, однако, без малого половина государств мира имеет двухпалатные ассамблеи. Дело здесь, помимо прочего, еще и в том, что двухпалатные парламенты высту пают своего рода символом и центральным принципом либерального конституци онализма, и это потому, что именно этот принцип полнее всего выражает собой идею сдержек и противовесов как внутри парламента, так и между парламентом и исполнительной властью. Именно так понимали дело «отцы-основатели», в 1787 г. разрабатывавшие Американскую конституцию. Если в предшествующий истори ческий период вторые палаты возникали (как, например, это было с Палатой лор дов) в качестве проводников тех или иных экономических и социальных интере сов, то основатели американской системы (скажем, Джеймс Мэдисон) видели в Сенате средство разделения законодательной власти и сдерживающего начала в отношении исполнительной власти. «Встроенные» в двухпалатные системы преимущества политического предста вительства особое значение имеют для федеративных государств, где разделение суверенитета чревато постоянной угрозой конфликта (возможно, даже непримири мого конфликта) между центром и периферией. Не случайно все 16 федеративных государств мира имеют двухпалатные парламенты, и в 14 из них верхняя палата представляет провинции или штаты. Последние могут иметь либо равное предста вительство, как в Австралии, Швейцарии и США, или быть представленными в зависимости от численности своего населения, как в Австрии и Германии. Но и в государствах верхняя палата подчас выполняет задачу разрешать региональные противоречия. Во Франции большинство членов второй палаты, а в Голландии все члены избираются непрямым образом через сеть местных органов управления. Конституционно и политически в большинстве политических систем вторая палата подчинена первой, которая трактуется как «местоположение народного су веренитета». В наибольшей степени это характерно для парламентских систем, где правительства отвечают перед нижней палатой и, собственно, в большей или мень шей степени формируются из ее членов. В Норвегии, Голландии и Фиджи все законопроекты (bills), а в Индии, Канаде и Великобритании все финансовые зако нопроекты вносятся на рассмотрение нижней палаты. При этом вторая палата мо жет и не обладать правом вето. В Японии первая палата поэтому в состоянии боль шинством в две трети преодолеть любое решение второй палаты. В Великобрита нии Палата лордов правомочна лишь на год отложить рассмотрение нефинансово го законодательства, хотя ей до сих пор и принадлежит право наложить вето на увольнение судей и перенесение сроков парламентских выборов. |