Политология - часть 2. Этатология этатология это учение о государстве. В данном разделе мы рассмотрим такие его аспекты, как сущность государства, его атрибуты и функции, модели, механизмы и структуры государства
 Скачать 0.94 Mb.
|
|
§ 3. ПРАВА СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ Рассмотрим в данном параграфе следующие проблемы: А) КВАЗИГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПРАВА СУБЪЕКТОВ “МУЛЬТИПРЕЗИДЕНТСКИХ” ФЕДЕРАЦИЙ; Б) ПАРАГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПРАВА В КОНСТИТУЦИОННО-ДОГОВОРНЫХ ФЕДЕРАЦИЯХ; В) “СЕРАЯ ЗОНА” АСИММЕТРИЧНЫХ ПРАВ; Г) АСИММЕТРИЯ И РАВНОПРАВИЕ: ТРИ ТИПА АСИММЕТРИИ И ОСОБОГО СТАТУСА. А) КВАЗИГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПРАВА СУБЪЕКТОВ “МУЛЬТИПРЕЗИДЕНТСКИХ” ФЕДЕРАЦИЙ: Квазигосударственные права лишь номинально сближают субъекты мягкой федерации с членами конфедерации. Это следующие права и признаки: - “государственное” название субъекта: штат (state, государство) в США, Австралии, Бразилии, Венесуэле, Мексике, Индии, Малайзии, Нигерии; ланд (Land, земля, а также страна) в ФРГ и Австрии; республика – у части субъектов РФ, бывшей Югославии (ныне – Сербии и Черногории); эмират в ОАЭ. В жестких федерациях субъекты по названию не отличаются от частей унитарного государства: провинции в Канаде, Аргентине и Пакистане; кантоны и полукантоны в Швейцарии, зоны, области, округа, территории, владения, края; - это и столь же звучные, сколь и малосодержательные, наименования высших административных должностей, большей частью в монархиях: “султан штата” в 9 из 13 штатов Малайзии, эмиры (шейхи) в 7 княжествах ОАЭ, но сюда относятся и президенты, премьер-министры, главные министры, спикеры, председатели Верховных, Государственных, Законодательных или Народных Советов, Собраний, Хуралов, Парламентов в России, США, Западном и Восточном Камеруне в 60-е годы и др., а отнюдь не губернаторы, префекты и главы администрации; это и названия высших органов власти (конгрессы, а также вышеназванные органы); - это и “конфедеративное” название самой федерации: ШвейцарскаяКонфедерация, Соединенные Штаты Америки, Союз ССР, СШ Колумбии в 1863-86 гг., Австралийский Союз, Объединенные Арабские Эмираты, Мексиканские СШ; - это и определение субъектов в качестве государств (только республик в Югославии (ныне – Сербии и Черногории) и России, членов федерации в Камеруне, когда там была федеративная структура), признание полномочий земель ФРГ как государственных; наличие у членов федерации государственной символики и эмблематики (флаг у штатов США, полный набор символов у российских республик и т.д.). При этом флаг штата вывешивается только вместе с федеральным, в отличие от Татарстана, несмотря на постоянные протесты федералистов, отказывающего федеральному флагу в праве висеть везде, где вывешен флаг РТ, причем висеть «раньше», т.е. левее местного; - реликтом конфедерации является и признание ограниченного суверенитета у субъектов федерации в Швейцарии, Мексике, России, международной деятельности в пределах своей компетенции в СРЮ (ныне – Сербии и Черногории). Б) ПАРАГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПРАВА В КОНСТИТУЦИОННО-ДОГОВОРНЫХ ФЕДЕРАЦИЯХ: Парагосударственные права более содержательны: - это функционирование федерации как конституционно-договорной, где договор, положивший начало федерации, как правило, лежит в основе федеральной Конституции; - наличие у частей федерации своей конституции(Австрия, Венесуэла, Мексика, США, Швейцария, Россия, причем эти документы не должны противоречить Основному Закону страны, что не выполняется лишь в РФ); - существование, наряду с приоритетным федеральным (союзным, единым), и собственного гражданства. Конечно, эти два гражданства отнюдь не равнозначны и создают эффект не мифического “двойного” гражданства, о котором толкуют наши “федералисты”, а гражданства разных уровней, как в Швейцарии и России. Проще говоря, отказ от федерального гражданства делает человека, как и в унитарном государстве, апатридом, человеком без гражданства, о чем следовало бы задуматься ретивым “отказникам” от прав российских граждан; - широкий набор полномочий совместноговедения (когда центр разрабатывает лишь основызаконодательства, как в Индии, или когда поправки к Конституции требуют ратификации 76% субъектов, как в США); - симметрия представительства(построение верхней палаты федерального парламента, исходя из равного представительства субъектов независимо от их населения) в США, Швейцарии, Мексике, Австралии, РФ, Аргентине, Венесуэле, Бразилии, Пакистане); - отсутствие выборности этой палаты, ее назначениезаконодательными органами членов федерации (ФРГ, Австрия, Индия, Швейцария), но вовсе не автоматическое, по должности, занятие мест в центральном парламенте и отнюдь не главами исполнительной власти, не президентами и губернаторами (как это делается в РФ); - отказ федеральной Конституции от требований к организации органов властисубъектов в США, Австралии; - запрет главе федеративного государства распускать правительства субъектов и вводить в последних прямое президентское правление до новых выборов (в жесткой, наоборот, имеется разрешение на этот счет, как, например, в Индии); - исполнение полномочий главы государства по очереди, состоящей из руководителей субъектов, в бывшей СФРЮ, ОАЭ, Малайзии; требование пропорционального представительства чиновников земель в высших органах ФРГ зафиксировано в ее Конституции; - собственность членов федерации на землю. Так, в Канаде и Австралии земля полностью принадлежит субъектам, в США лишь 30% территории находится в собственности федерации, а остальная – под юрисдикцией субъектов, тогда как в Швейцарии и Мексике земля находится под юрисдикцией федерации, что является признаком жесткой федерации; - и, наконец, наличие влиятельных региональных партийв Канаде, Испании, России, Бельгии, Швейцарии, Австрии, ФРГ. Всего этого нет в жестких федерациях, а многие из названных прав там прямо находятся под запретом. В) “СЕРАЯ ЗОНА” АСИММЕТРИЧНЫХ ПРАВ: Кроме вышеназванных прав, равномерно распределенных среди субъектов мягкой федерации, имеются и “асимметрично” розданные права. Взглянем на иерархию полномочий властей разного уровня. Дело не ограничивается, как, например, утверждает А.Колесник, общим принципом разделения полномочий на три группы: предметы исключительного ведения федерации, ее субъектов и предметы совместного ведения. В разных видах федерации, даже в рамках отдельного государства, набор этих предметов различен. Однако федеральные органы везде берут в свои руки обеспечение прав человека, обороны, внешнюю политику, финансы, налогообложение, регулирование торговли, общенационального транспорта и коммуникаций, организацию высших органов власти и разрешение конфликтов между субъектами федерации. В ведение последнихвходит более широкий круг вопросов, не требующий единообразного регулирования. Это организация местных органов власти, общественный порядок, охрана окружающей среды, общественные работы и службы, местные налоги. Совместные полномочия обычно охватывают проблемы местной экономики (сельского хозяйства, рыболовства, добывающей и обрабатывающей промышленности, науки, искусства). Вместе с тем конституции федеративных государств по-разному, с учетом уровня развития экономики, исторических традиций, соотношения политических сил определяют конкретный набор объектов каждой из трех “корзин”. Такое разграничение полномочий характеризует “дуалистический федерализм” США, Бразилии, Австралии и иных стран. Кроме того, в каждой федерации существует и другая классификация полномочий: это их подразделение на несколько иные три группы: исключительные (“неприкасаемые, неотчуждаемые”, минимальные, зафиксированные в Конституции) полномочия федерального центра и субъектов и, так сказать, “серая зона”, “остаточная власть”, своеобразная “терра инкогнита”, сфера “неопределенных” полномочий, нефиксированных в Конституции и не закрепленных жестко за центром или местами. В жестких федерациях (Бразилия) “серая зона” является прерогативой центрального правительства, в мягких же данный вопрос решается по-разному: в Швейцарии остаточная власть принадлежит кантонам, а в остальных странах используется индивидуальный подход: центр отдает одним субъектам эти права, а других, неспособных освоить, “проглотить” всю массу таких прав, лишает, оставляя их за собой. В итоге возникает асимметричная федерация. Асимметричные права субъектов в Испании, Индии, США, РФ и других странах означают, что наряду с исключительными правами федерального центра имеется широкий набор полномочий, по договоренности с отдельными субъектами предоставляемый последним или оставляемый за федерацией. Только в этом и проявляется асимметрия, а отнюдь не в том, что одни члены федерации “сидят на шее” у других. Но даже этих прав нет у субъектов жестких, симметричных федераций. Г) АСИММЕТРИЯ И РАВНОПРАВИЕ: ТРИ ТИПА АСИММЕТРИИ И ОСОБОГО СТАТУСА Как совмещается асимметрия федерации (и особый статус субъекта) с принципом равноправия? Это очень просто. Как это ни парадоксально, равноправие неравнозначно полному равенству прав (субъектов). Равноправие означает адекватное воздаяние за деяние, т.е. предполагает неравенство воздаяния и, соответственно, права на него (например, неравную оплату за неравный труд; неравные налоги с неравных доходов; неравное наказание за разные преступления). Точно так же в мировой практике мягких (т.е. асимметричных) федераций всегда имеется неравное распределение прав субъектов. Например, в являющейся фактически федерацией Испании центр заключает с отдельной областью соглашение о конкретном распределении прав. В итоге их у одних областей больше, у других меньше. Равноправие же сохраняется: - во всеобщем признании испанской Конституции, включая исключительные полномочия центра и одинаковые отчисления минимума налогов в центр; - в наличии у каждой области определенного и одинакового минимума прав; - и, главное, в том, что, если область хочет больше прав (к примеру, взять на себя экологию, обслуживание реки или муниципальную полицию), то она берет и дополнительные обязанности (т.е. сама оплачивает эти удовольствия). Больше прав – больше трат. И равновесие, равноправие сохраняется, хотя равенства полномочий у субъектов нет. Мировая практика знает три типа асимметрии и три типа особого статуса. Первый тип асимметрии и особого статуса частей государства представлен в совершенно унитарных государствах (например, особый статус Финляндии, Польши, среднеазиатских монархий, да и Закавказья и Прибалтики в России до 1917 года). При этом ни одна часть государства не имеет полного набора признаков субъекта федерации, т.е. государство остается чисто унитарным. Второй типасимметрии и особого статуса членов являет собой отнюдь не государство, а такая даже еще не конфедерация, как Европейское сообщество, где встречаются отдельные временные льготы его участникам. Третий же – в федерациях, таких как Испания, где разные права субъектов (т.е. “серая зона”) сосуществуют со всеобщим признанием федеральных законов и Конституции (так сказать, “белой зоной”). Тем самым Испания, несомненно, остается федерацией. Итак, или асимметричный унитаризм, или асимметричный конфедерализм, или асимметричный федерализм. Четвертого не дано: нет в мире государства, где асимметрия выражается в том, что его половина остается федерацией, а другая – конфедерацией. Нельзя быть наполовину беременной. В государстве “серая зона” выстраивается лишь при наличии “зоны белой”. Исходя из проделанного анализа, можно заключить, что Россия – не унитарное государство. Она прошла свой путь от унитаризма к федерализму и даже к “мягкой федерации”, хотя сохранились отдельные обычаи унитаризма: и в политике, и в праве. Так, превращение парламента по Конституции РФ во многом в законосовещательный орган лишило и его верхнюю палату, представляющую субъекты РФ, возможности реально влиять на федеральные решения. Президент считается арбитром при рассмотрении отдельных споров между органами федерации и субъектов, тогда как он сам может быть заинтересованным лицом. Также и изменение статуса образований в составе РФ по Конституции необходимо согласовать с иными субъектами федерации и т.д. С другой стороны, компаративный анализ показывает, что под видом защиты “демократического федерализма” развивается тенденция перехода к конфедерации, т.е. к ликвидации государства. Невозможно совместить сохранение России как федерации с таким “особым” статусом РТ и “асимметрией” РФ, при которой большая часть России будет федерацией, а меньшая (РТ) – конфедерацией. Этим и объясняются как борьба федералистов в регионах, так и требования Москвы привести законы РТ в соответствие с федеральными. Мы видим, что взаимоотношения между федерациями и их субъектами развиваются постепенно, преодолевая противоречия и проблемы. В одних федерациях происходит усиление центральной власти, в других – ослабление. Это касается таких сфер, как экономика, политика, право. Вместе с тем во всем мире этот процесс двуедин и далек от завершения и гармонии. Преобладающей же является тенденция к интеграции, к преодолению всплесков этнонационализма, сепаратизма и экстремизма при сохранении и обеспечении гарантий прав и интересов субъектов. Мировая практика убеждает в том, что и оптимальное реформирование РФ вполне возможно без крайностей конфедеративного распада, в соответствии с концепцией смешанного, но равноправного для субъектов устройства федерации. Мы считаем, что на этой основе возможно окончательное решение вопроса и об особом статусе Татарстана в рамках РФ. ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ: Централизация и Децентрализация власти, Мягкие и Жесткие формы государства; Государственное устройство, Федерация, Конфедерация, Уния, Империя, Метрополия, Колония, Кондоминиум, Протекторат, Доминион, Сепаратизм, Автаркия, Унитаризм, Мондиализм, Федералисты мира, Делегирование власти, Полномочия, Прерогатива; Субсидиарность; Этнические, Смешанные и Неэтнические федерации; Квазигосударственные, Парагосударственные и Асимметричные права субъектов федерации; Симметричные и Асимметричные федерации, Особый статус. КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ И ЗАДАНИЯ: 1. Что такое государственное устройство? В чем выражаются различия между федерализмом, конфедерализмом и унитаризмом, между мягкой и жесткой федераций? Назовите известные Вам федерации. Чем отличается мягкая федерация от конфедерации, а жесткая – от унитаризма? Что из себя представляют Европейское Сообщество, НАТО, СНГ и Союз Беларуси и России? Чем был СССР с его суверенитетом союзных республик и их правом сецессии и с верховенством законов и решений центральных органов во всех сферах? 2. Какие типологии федераций Вы знаете? Что такое квазигосударственные, парагосударственные и особые права субъектов федерации? 3. Коррелируются ли между собой этногосударственность субъектов федерации и их конфликтогенность? А их особый статус и равноправие? Какова судьба разных видов федераций? Почему этногосударственные федерации распадаются с отказом от тоталитаризма? Какие типы асимметрии и особого статуса Вы можете назвать? ЛИТЕРАТУРА: 1. Альбом схем по политологии. 2. Введение в политологию. 3. Зеркин Д.П. Указ.соч. 4. Политология. Тула. Части 1 и 2. 5. Политология в вопросах и ответах. 6. Пугачев В.П., Соловьев А.И. Указ.соч. 7. Элстер Ян. Соглашение между взрослыми или ученик волшебника? Объяснение распада Чехословацкой Федерации //Конституционное право: восточноевропейское обозрение (Ежеквартальник Чикагского Университета). – 1995 – №1 (10). – С.2-6. 8. Этнологический словарь. Вып.1. Этнос. Нация. Общество. – М.: ВИТТАН, 1996. – 201 с. РАЗДЕЛ III. ПАРТОЛОГИЯ Партология – это учение о политических партиях и партийных системах, о протопартийных (кружках, клубах, ассоциациях), парапартийных (например, политизированных общественных движениях) и квазипартийных (к примеру, трайбалистских и этнических партиях, кланах, кликах, клиентелах) объединениях. Создавалась партология на рубеже XIX-XX вв. трудами классиков политологии Макса Вебера и Роберта Михельса (Германия), М.Острогорского (Россия), из современных теоретиков следует назвать Мориса Дюверже (Франция), Дж. Ла Паламбару (США), Дж.Сартори (Италия), в своих работах анализировавших всю эту политическую инфраструктуру. Рассмотрим ее и мы. Глава 12. ПОЛИТИЧЕСКАЯ ИНФРАСТРУКТУРА § 1. ТИПОЛОГИЯ СУБЪЕКТОВ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ § 2. КВАЗИИНСТИТУТЫ, ИНФЛЮЭНТЫ И ПАРТИЦИПАТОРЫ § 1. ТИПОЛОГИЯ СУБЪЕКТОВ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ Как известно, инфраструктурой (от лат.infra – ниже, под и structura – строение, расположение) называют систему, обслуживающую иную (более важную) систему. Обычно выделяют такие виды инфраструктуры: а) экономическую (обслуживающую производство: строительство дорог и других коммуникаций, транспорт, связь, водоснабжение и др.); б) социальную (обеспечивающую удовлетворение социальных потребностей населения, ее мы рассмотрим в соответствующей Главе); в) военную (как пишет А.Хорнби, это все постоянные военные базы и устройства, формирующие основу обороны); г) информационную(наука, средства массовой информации и т.п.); д) не входящую в структуру государства и не зависящую от него правовую инфраструктуру, включающую правозащитную и процедурную. К правозащитной относятся адвокатура (система юридической помощи гражданам и организациям, включая защиту их интересов в суде), правозащитные организации, пресса (она, конечно, полифункциональна и потому входит и в политическую инфраструктуру, ибо не только защищает права граждан перед чиновниками, но и формирует и мобилизует общественное мнение, проводит политическое просвещение и организацию). В СССР это также были товарищеские суды, народный контроль, народные дружины. Процедурная инфраструктура охватывает избиркомы, институты наблюдателей на выборах и изучения общественного мнения, органы местного самоуправления и обеспечивает наиболее детальное и полное отражение интересов разных групп населения, представительность выражения воли народа; е) политическую. Последние две обеспечивают взаимодействие между гражданским обществом (и составляющими его социальными субъектами политики) и государством, являясь промежуточным явлением, посредником между ними. Их объединяет общность одной из их функций: обе призваны аккумулировать и артикулировать социальные интересы. Их различие – в целях и, соответственно, в остальных функциях и методах деятельности. Цель правовой инфраструктуры – защитить права граждан от государства. Она не разрабатывает законы, не сажает людей в тюрьмы за их нарушение (это функции государства), но способствует правотворчеству и правоприменению, следя за обеспечением прав людей и выполнением законов на этот счет. Поэтому ее задачи носят более защитный, “оборонительный” характер. А у политической инфраструктуры цель – более активная, наступательная: она помогает проводить интересы разных слоев общества через властные структуры и решения, хотя часто обеспечивает и обратную связь, доводя решения государства до населения. Однако последняя функция не является основной для субъектов политической инфраструктуры; лишь при тоталитаризме она абсолютизируется (так, в СССР профсоюзы были объявлены лишь приводным ремнем от партии-государства к массам, а такой ремень способен служить лишь для односторонней передачи). Мы убеждены, что не “свободные индивиды”, а лишь хорошо организованные объединения способны сформировать развитое гражданское общество, противостоящее государству, ограничивающее мощно организованную бюрократию, реально контролирующее власть. Многообразие субъектов политической инфраструктуры, охватывающих все субъекты политики, за исключением социальных субъектов и государства, требует дифференцированного разбора их возможностей, а значит, систематизации этих субъектов. Разберем такие варианты их типологизации: А) РАЗЛИЧИЯ ПО ИХ ОБЩЕСТВЕННЫМ ЦЕЛЯМ; Б) ГРАДАЦИИ ПО ВНУТРЕННИМ ПРИЗНАКАМ; В) ТИПОЛОГИЯ ПО ОБЪЕКТУ ВОЗДЕЙСТВИЯ. Обобщим основные из этих критериев в Табл.1 (См.). Рассмотрим эти субъекты и различия между ними подробнее. Табл.1. Различия между субъектами политической инфраструктуры
А) РАЗЛИЧИЯ ПО ИХ ОБЩЕСТВЕННЫМ ЦЕЛЯМ: Важнейшая из типологий субъектов политической инфраструктуры – градация по их главным общественным целям, функциям в срезе их притязаний на политическую власть позволяет нам разделить их на три группы: 1) “кратические” (от греч.cratos – власть) субъекты – как реальные партии и политические организации, так и квазипартийные объединения. Их главной целью, смыслом существования, основной функцией является борьба за власть, за ее завоевание и удержание; 2) “инфлюэнтные” (от англ.influent – оказывающий влияние) – функциональные субъекты политики, т.е. группы интересов и группы давления, чьей целью тоже является политика, но только как борьба не за собственную власть и даже не за участие во власти, а за влияние на уже существующую власть и то лишь ради проведения своих корпоративных интересов; 3) “партиципаторные” (от англ. |