диплом. Исследование системы и структуры органов управления жилищнокоммунального хозяйства
 Скачать 0.57 Mb.
|
1.2. Система управления жилищно-коммунальным хозяйствомЖилищно-коммунальное хозяйство является многоотраслевым комплексом, который по законодательству относится в юрисдикции органов местного самоуправления. Основой экономических отношений до сих пор остается система бюджетного дотирования предприятий. Граждане не имеют возможности влияния на количество и качество представляемых им услуг. В администрации многих регионов отсутствуют структурные подразделения, занимающиеся проблемами ЖКХ и вывода его из кризисного состояния. Для изменения сложившейся ситуации необходимо модернизировать объекты и системы водоснабжения, теплоснабжения, энергоснабжения, а также сформировать систему управления ЖКХ. 6 На современном потребители многоквартирного дома лишены возможности индивидуального выбора качества и форм , а часто и количества (за исключением строящихся сегодня многоквартирных домов с измененными системами подведения коммунальных услуг) жилищно-коммунальных услуг. В расчетной мощности инженерного оборудования жилищного фонда, определенной территории еще до стадии производства жилищно-коммунальных услуг, запланировано стандартное количество удовлетворения потребностей в жилищно-коммунальных услугах определенного качества. То есть, рынок коммунальных услуг всегда равновесный, независимо от количества услуг в тот или иной момент. В зимний период нельзя отказаться от отопления квартиры, в ней никто не проживает, так как это может привести к поломке всей системы отопления в доме, также все обязаны участвовать в отоплении мест общего пользования. Невозможность индивидуального выбора и оценки услуг обусловливается индивидуальным спросом на услуги совместного потребления. У отдельных граждан нет возможности заказывать, а у производителя нет стимулов предлагать им такие коммунальные блага. Проблема «зайцев» на сегодня порождает значительные размеры задолженности населения за жилищно-коммунальные услуги в стране. 7 В нашей стране преимущества естественных монополий наложились государственную собственность на средства производства и жилищный фонд. Территориальные монополии на водопровод, централизованное теплоснабжение, канализация, энергосети и показали в этих условиях высокий уровень экономической эффективности в её реализации в данных условиях. На формирующемся рынке жилищно-коммунальных услуг производитель в первую очередь ограничен наличной мощностью его инженерных сетей, а не ценой. Предложение жилищно-коммунальных услуг имеет неэластичный характер. Производство и потребление жилищно-коммунальных услуг входят в единый технологический процесс. Прерывание этого процесса приводит к ограничению доступности услуги потребителю. Цены могут использоваться как инструмент социальной дискриминации населения. Часто экономически дорого и технически сложно исключить из пользования кого-либо из потребителей жилищно-коммунальных услуг. 8 Жилищно-коммунальные услуги обладают высокой значимостью и отрасли ЖКХ очень важны для всех горожан как тепло-, водо- и энергоснабжение, санитарная очистка и т.д. и предоставляется всем без исключения, независимо от уровня доходов. В следствие их дороговизны может привести к социальным последствиям в виде трущоб, бараков, эпидемий для всего общества. Это означает, что необходимы внерыночные механизмы для снижения цен и их стимулирования. Российское экономико-правовое обеспечение жилищно-коммунальной отрасли экономики отстает от наработанного мировым сообществом опыта в этой сфере. Состояние существующих институтов не соответствует требованиям формирования эффективного спроса и не обеспечивает стимулов предпринимательской деятельности в этой сфере. Реформы в сфере ЖКХ это смена государственных институтов на рыночные. Первый этап преобразований в ЖКХ начался в начале 1990-х гг. В настоящее временя процесс разгосударствления и приватизации жилых помещений завершается и идёт процесс становления рыночных субъектов в производстве жилищно-коммунальных услуг. Наряду с формированием субъектов собственности со стороны потребления жилищно-коммунальных услуг идет процесс становления рыночных субъектов в производстве жилищно-коммунальных услуг. Динамика развития отличается по секторам услуг, их состав представлен на Рисунке 1.3.  Рисунок 1.3. Структура рынка жилищно-коммунальных услуг 9 Основой для становления рынка и конкурентной среды в жилищно-коммунальном отрасли является положительная динамика роста частных предприятий и рост числа предприятий. Сектор услуг по ремонту и содержанию домовладений становится на первом этапе ядром проведения институциональных преобразований управления жилищно-коммунальной отраслью, главным моментом является разделение функций заказчика и подрядчика эксплуатационных услуг. Прекращается выполнение функций заказчика подрядными эксплуатационными организациями. При муниципальных органах создаются службы единого заказчика в форме отделов ЖКХ, муниципальных учреждений, которые начинают выполнять функции по планированию (заказу) и контролю деятельности эксплуатирующих организаций. Выделение функций заказчика позволяет перейти в данном секторе к конкурсному отбору подрядчиков для проведения работ по капитальному ремонту и содержанию жилищного фонда, что создает условия для конкуренции поставщиков услуг. В отрасль приходят новые частные предприятия. Модель развития рыночных отношений в ЖКХ в условиях муниципальной службы заказчика показана на Рисунке 1.4.  Рисунок 1.4. Модель развития рыночных отношений в ЖКХ в условиях муниципальной службы заказчика Муниципальная служба заказчика частично выполняет функции рынка. 10 Отсутствие гарантий в договорных отношениях, а также прав и ответственности участников рынка проводит к тому, что в последние годы снижается интерес частных компаний к приходу в отрасль. Предприятия-поставщики отвечают в полной мере в соответствии с принципами рыночного механизма и государственным законодательством. Потребители и служба заказчика и потребители нарушают объемы и сроки платежей. Удельный вес убыточных предприятий в общем числе предприятий и организаций отрасли составляет около 60 %. Задолженность по кредитированию жилищно-коммунального хозяйства растет. Служба заказчика (дирекция единого заказчика), сыгравшая положительную роль вначале, становится тормозом: не население со стопроцентной оплатой коммунальных услуг решает, куда и на что направить деньги, а власть на местах, руководящая дирекцией единого заказчика.11 В муниципальных образованиях сосредотачиваются функции балансодержателя муниципального жилищного фонда, а также они в большинстве случаев являются учредителями управляющих компаний и производителей жилищно-коммунальных услуг. Такое совмещение функций, во-первых, оставляет сильнейшее административное влияние на подрядные организации, во-вторых, блокирует создание предпосылок для возникновения конкуренции в сфере управления жилищным комплексом. При данной схеме управления у населения нет ни необходимости, ни возможности активно участвовать в управлении жилищным фондом. В то же время на данном этапе был сделан определенный шаг по пути формирования рынка в жилищно-коммунальном секторе, доля расходов на жилищно-коммунальные услуги в потребительских расходах населения постоянно вырастает. Разработанный комплекс законов создает условия для продолжения институциональных преобразований в отрасли: Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ определят уровни полномочия органов местного самоуправления в обеспечении населения жилищно-коммунальными услугами; новый Жилищный кодекс предусматривает обязательное привлечение населения к управлению жилищной собственностью; Закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ направлен на обеспечение гарантий доходности производителей услуг; Закон «О концессионных соглашениях» от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ создает возможности инвестирования в отрасли ЖКХ частному бизнесу; проект закона «О финансовом оздоровлении организаций ЖКХ» определяет принципы работы с накопленной задолженностью в сфере ЖКХ и разъясняет, какие предприятия следует считать банкротами, а каким предстоят процедуры финансового оздоровления. На первом месте должно стать завершение реформы отношений собственности. Как было отмечено ранее, до сих пор основная собственность жилищного фонда находится на балансе муниципальных образований. Иногда для этого нет никаких легитимных оснований: нет ни одной муниципальной квартиры. Неправомерно признать сохранение на «балансе» муниципалитетов многоквартирных домов, в которых есть приватизированные квартиры. Незавершенность процессов спецификации прав собственности на жилье приводит к тому, что распоряжаются сдачей в аренду общих помещений многоквартирных зданий и получают доход муниципальные органы. Эти доходы могут быть использованы на управление или содержание данного дома, покрытие коммунальных платежей сособственников. Похожая ситуация возникает в связи с земельными участками, так как земельные участки под многоквартирными домами закреплены за организациями, у которых эти дома находятся на балансе. Они как землепользователи сдают их в аренду, временное пользование, согласуют строительство, осуществляют возведение временных объектов и, соответственно, присваивают доход от этого. Оформление жилищной собственности и устранение муниципальных органов от неправомочных действий актуализирует задачу управления совместной собственностью населением. Для осуществления управленческих функций необходимы специальные организационные формы, являющиеся проводниками и исполнителями того или иного закрепленного правила или обычая хозяйствования. Это способ экономии трансакционных издержек управления. В организационном плане для управления многоквартирной собственностью возможны три модели, которые и закреплены в Жилищном кодексе: самоуправление собственниками; самоуправление через создание ТСЖ; найм профессиональной управляющей компании. В настоящее время доминирующую часть рынка управленческих услуг в жилищном секторе по-прежнему занимают государственные управляющие организации, прежде имевшие правовую форму муниципальных унитарных предприятий (УЕЗы, ДЕЗы и т. д.), а ныне реорганизовывающиеся в открытые акционерные общества (ОАО). В управлении этих организаций традиционно находится государственный и муниципальный, смешанный муниципально-частный жилищный фонд. 12 Учитывая, что сегодня активность граждан в управлении принадлежащей им собственностью невысока, масштабного применения самостоятельного управления жильем, а также объединения собственников в ТСЖ и управления общим имуществом ТСЖ нельзя ожидать. Завершение институциональных преобразований собственности вызывает потребность в новых формах взаимодействия между потребителем и производителем жилищно-коммунальных услуг (см. Рисунок 1.5).  Рисунок 1.5. Модель регулирования рыночных отношений в сфере ЖКХ Становится необходимой новая концепция формирования рыночных отношений в жилищно-коммунальной сфере - определение приоритетных направлений государственного регулирования и набор соответствующих им инструментов воздействия на жилищно-коммунальную сферу. В связи с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ ответственность за организацию, содержание и развитие муниципальных систем жизнеобеспечения возложена на органы местного самоуправления, причем в рамках полномочий в соответствии с вертикалью власти. Концептуальное изменение роли муниципальных органов принципиально можно выразить в переходе от прямого воздействия на субъектов жилищно-коммунальной сферы к преимущественно косвенным методам регулирования рыночного механизма спроса и предложения жилищно-коммунальных услуг. Муниципальное образование становится центральным общественным институтом, формирующим правила и ограничения для организации городского, в том числе жилищно-коммунального, хозяйства и координации экономических субъектов внутри него. 13 Можно сформулировать основные принципы, на которые должны опираться органы местного самоуправления в регулировании рынка жилищно-коммунальных услуг: 14 приоритет интересов системного развития жилищно-коммунальной среды территории; учет индивидуальных возможностей территории; публичность жилищно-коммунальной политики; признание приоритетов частного сектора в экономике. На данном этапе предполагается решение новых задач: развитие конкурентных отношений в секторе жилищных услуг, демонополизация сферы коммунальных услуг, переход к системе персонифицированных социальных счетов населения. Создание конкурентной среды в сфере управления недвижимостью предполагает: обеспечение равных возможностей для предприятий различных форм собственности, формирование цены на услуги только на основе проведения открытых кон курсов; формирование договорных отношений между собственниками недвижимости и управляющими компаниями с определением прав и обязанностей каждой из сторон; создание действенного контроля собственников за деятельностью управляющих компаний. Для демонополизации сферы коммунальных услуг необходимо: создание равных условий для хозяйствующих субъектов разных форм собственности, разной территориальной принадлежности; нормативное регулирование стоимости монопольных услуг; выполнение финансовых планов, соблюдение договорных обязательств; разнообразие форм воздействия на частных субъектов рынка жилищно-коммунальных услуг; создание условий для привлечения инвестиций в коммунальную инфраструктуру. Муниципальные органы освобождаются от обязанностей расчетов жилищных субсидий и передают эти полномочия в службу социального обеспечения граждан. Для оказания централизованной социальной помощи населению по месту жительства, ведения системы персональных лицевых счетов - лицевых счетов домохозяйств, служащих для учета бюджетных средств в начислениях, расчетах и платежах за жилищные и другие услуги, вводится «единое социальное окно». Этот механизм позволит обеспечить целевое использование бюджетных средств, а гражданам - производить оплату только в случае получения конкретной услуги и иметь право выбора наиболее эффективного поставщика. Таким образом, в процессе институциональных изменений в жилищно-коммунальной сфере происходит развитие рыночной инфраструктуры. Появляются экспертные организации, проводящие независимые экспертизы тарифов, аудиторские службы, консалтинговые компании, образовательные учреждения, добровольная сертификация, расчетные центры и биллинговые услуги. Все это освобождает муниципальные органы от хозяйственной деятельности по производству жилищно-коммунальных благ и ориентирует муниципальные власти на решение общих задач ответственности за организацию, содержание и развитие муниципальных систем жизнеобеспечения методами совершенствования правил и норм функционирования рынка. |