Исследования Американской академии по проблемамглобальной безопасности
 Скачать 1.52 Mb.
|
|
Военные расходы Москвы Примечание: Данные взяты из: "Russian Military Budget", Global Security. Org. Http://www/globalsecurity.org/military/world/russia/mo budget, p. 2. В этом источнике дается таблица, включающая несколько разных оценок оборонных расходов России, две из которых приводятся нами. Следует отметить, что более поздние оценки, основанные на анализе новейших данных, ретроактивно сни жают оценочный уровень расходов. С начала 1990 х годов бюджетная реальность рассматрива лась как мощный стимул для проведения реформы. На первый взгляд казалось просто немыслимым сохранять на прежнем уровне полученные в наследство вооруженные силы, тратя на их содержание лишь те средства, которые Россия была в состо янии выделить на оборону. В этом контексте военные реформы в России казались не только необходимыми, но и неизбежными. И действительно, жесткие бюджетные ограничения оказали су щественное воздействие, обусловив крупное сокращение рос сийских вооруженных сил, однако, не приведя к глубокому ре формированию, которое многие считали (и продолжают считать) необходимым. Непозволительная роскошь оборонной промышленности Необходимость реформ в России была обусловлена и четвер тым практическим фактором: новое Российское государство по лучило в наследство б óльшую часть громадного и прожорливого Год Оценка 2000 г. (в долл. 2000 г.), млрд. Оценка 2003 г. (в долл. 1999 г.), млрд. 1988 443,3 – 1989 405,9 – 1990 376,2 – 1991 324,5 – 1992 86,9 72,9 1993 74,1 62,2 1994 71,7 60,1 1995 46,6 40,2 1996 42,1 36,3 1997 45,9 40,4 1998 – 28,8 Стивен Э. Миллер 14 оборонно(промышленного сектора 15 . Виктор Шлыков в своей гла( ве убедительно показывает, что в Советском Союзе оборонная промышленность занимала привилегированное положение и ее почти ненасытные потребности в ресурсах удовлетворялись со( ветским правительством в первоочередном порядке. Советская оборонная промышленность, писала Джулиан Купер в 1991 году, представляла собой "привилегированную сердцевину государ( ственной экономики" и была "главным получателем льгот из цен( трализованной, нерыночной, административной системы распре( деления ресурсов" 16 . Результатом этого, как утверждалось в зловещем докладе министерства обороны США в конце 1980(х годов, "явился крупнейший в мире "военно(промышленный ком( плекс" с громадным производственным потенциалом, поддержи( ваемый за счет "колоссальных расходов" 17 . На долю этого комп( лекса приходилась огромная часть национального богатства: в зависимости от оценок, от 15 до 30 процентов советского ВВП. В нем были заняты миллионы работников. Он производил огромное количество военного снаряжения для колоссальных, хорошо фи( нансируемых, быстро модернизирующихся вооруженных сил, ко( торые после краха СССР перестали как финансироваться, так и модернизироваться. В самом деле, в обстановке разброда и кри( зиса в экономике начала 1990(х годов упал и спрос на новые сис( темы вооружения, и возможности их производить. Согласно вы( водам одного из исследований 1996 года, "бывший советский воен( но(промышленный комплекс фактически сел на мель. Заводы, не( когда производившие тысячи танков, сегодня практически без( действуют" 18 . Россия получила в наследство промышленные мощ( ности для производства большого количества вооружения, в котором она не нуждалась и на которое у нее не было средств. 15 Общий анализ этого наследия и всего, что с ним связано, содержится в: Julian Cooper. The Soviet Defence Industry Heritage and Economic Restructuring in Russia, in Lars Wallin, ed. The Post(Soviet Military(Industrial Complex. Stockholm: Swedish National Defence Research Establishment, 1994, pp. 29(48. 16 Julian Cooper. The Soviet Defence Industry: Conversion and Economic Reform. London: Royal Institute of International Affairs, 1991, pp. 1, 5. 17 U.S. Department of Defense, Soviet Military Power: An Assessment of the Threat, 1988. Washington, DC: U.S. Department of Defense, 1988, p. 32. 18 Steve Macko. Russia’s Crumbling Military. – EmergencyNet News Daily Report, September 1, 1996, http://www.emergency.com/russ(mil В ВЕДЕНИЕ Военная мощь Москвы: Россия в поисках безопасности 15 Парадоксальным образом решение проблемы наследия совет( ской оборонной промышленности затруднялось тем обстоятель( ством, что Россия унаследовала лишь часть, хотя и б óльшую, со( ветского военно(промышленного комплекса. После роспуска СССР приблизительно 25 процентов этого в высшей степени цен( трализованного и интегрированного комплекса оказались в руках новых независимых государств 19 . В результате полученное Росси( ей военно(промышленное наследство хотя и было слишком боль( шим, не отвечавшим ни ее потребностям, ни возможностям, все же оказалось ущербным, недостаточно цельным и полным. Это стало еще одним мощным фактором, обусловливавшим необходимость военной реформы. Действительно, в силу преоб( ладания военного сектора в экономике реформа оборонно(про( мышленного сектора должна была стать важной составной час( тью и даже необходимым условием экономической реформы, в которой так нуждалась Россия. Конверсия военно(промышлен( ного комплекса считалась жизненно важной, она должна была служить побудительным стимулом для более широких военных реформ и сопутствовать им 20 Эти реалии вместе составляли то, что можно было бы назвать неоспоримым доказательством необходимости военной реформы. Вооруженные силы, доставшиеся в наследство России, были слишком велики, они деградировали, были неудачно дислоциро( ваны, страдали от острого дефицита финансирования и были при( вязаны к непомерно раздутой оборонной промышленности, содержать которую не представлялось возможным. Способность этого наследия эффективно выполнять боевые или иные важные задачи вызывала сомнение и неуклонно снижалась. В начале 1990(х годов сложилось общее мнение, что Россия утратила свою военную мощь. Ясно, что с практической точки зрения нужно было что(то делать, чтобы превратить российские вооруженные силы в эффективный инструмент руководства страны. 19 См. SIPRI Yearbook, 1992, p. 205, по оценкам которого Россия получи( ла 75,1 процента советских оборонных предприятий. 20 О конверсии российского военно(промышленного наследия см. Kevin O’Prey. A Farewell to Arms? Russia’s Struggles with Defense Conversion. New York: Twentieth Century Fund Press, 1995. Стивен Э. Миллер 16 Устаревшие стратегические концепции Доводы в пользу военной реформы в значительной степени подкреплялись фундаментальными стратегическими и политиче( скими соображениями. В плане широкой стратегии основной за( дачей России было определить свою национальную идентичность и свое место в мире 21 . Помимо военного потенциала (технической составляющей военной мощи) Россия получила от Советского Союза концептуальное наследство – геостратегические расчеты и военную доктрину (программное обеспечение военной мощи), которые не вписывались в реальности нового Российского государства. Территория страны уменьшилась, иным стало ее гео( графическое положение. Россия перестала быть глобальной су( пердержавой. Прекратилось ее смертельное противостояние с Со( единенными Штатами. У нее сложились совершенно другие отношения со странами Западной Европы. По большей части сво( ей периферии она граничит с совершенно другими государства( ми. Советские вооруженные силы 1980(х годов соответствовали представлениям об угрозе, амбициям, стратегиям и потребностям политического соперничества совершенно другого государства, игравшего совершенно другую роль на мировой сцене. России предстояло найти свое место в мире, и ее выбор мог (или должен был) в огромной степени повлиять на формирова( ние вооруженных сил, которые отвечали бы ее нуждам. На пове( стке дня стояли и остаются до сих пор нерешенными основопо( лагающие вопросы. Видит ли себя Россия европейской или 21 Глубокий анализ места России в мире дается в таких работах, как: Fiona Hill. The Borderlands of Power: Territory and Great Power Status in Russia at the Beginning and at the End of the 20th Century, in Zvi Gitelman, Lubomyr Hajda, John Paul Himka, and Roman Solchanyk, eds. Cultures and Nations of Central and Eastern Europe: Essays in Honor of Roman Szporluk. Cambridge, MA: Harvard University Press for Harvard Ukrainian Research Institute, 2000 и Sergei Medvedev. Russia at the End of Modernity: Foreign Policy, Security, Identity, in Sergei Medvedev, Alexander Konovalov, and Sergei Oznobischev, eds. Russia and the West at the Millennium: Global Imperatives and Domestic Policies. Garmisch(Partenkirchen, Germany: George C. Marshall European Center for Security Studies, August 2002, pp. 33(54. Эта же тема затрагивается в ряде статей сборника Celeste A. Wallander, ed. The Sources of Russian Foreign Policy after the Cold War. Boulder, CO: Westview Press for the John M. Olin Critical Issues Series, 1996. В ВЕДЕНИЕ Военная мощь Москвы: Россия в поисках безопасности 17 азиатской державой? Предусматривает ли она возможность ин( теграции со своими бывшими противниками в Западной Европе или они вызывают у нее обеспокоенность? Какие отношения желательны и возможны с Вашингтоном и Пекином? Как наме( рена Россия строить отношения с тем образованием, которое какое(то время именовалось ближним зарубежьем, – огромной, примыкающей к российским границам территорией, на которой расположились более десяти независимых и во многих случаях нестабильных государств? В более широком плане новорожденная Россия должна была, разумеется, в первую очередь подготовить основные строительные блоки, из которых складывается безопасность любой страны: ей предстояло определить свои интересы, выявить угрозы этим инте( ресам и выбрать военные средства, доступные по средствам и соот( ветствующие задаче отражения таких угроз. В начале 1990(х годов казалось несомненным, что Россия должна будет найти себе новое определение и что такое переосмысление ее роли приведет к при( нятию стратегических концепций, отражающих новое состояние Российского государства. Это переосмысление роли и выбор соот( ветствующей стратегической доктрины могли иметь самые важные последствия для российских вооруженных сил. И в самом деле, в идеале реформа вооруженных сил России должна была опираться на стратегическую концепцию, формулирующую интересы, угро( зы и потребности государства. Как указывается на нижеследующих страницах, Россия с мо( мента своего рождения в 1991 году пыталась выработать страте( гическую концепцию – доктрину национальной безопасности, – отвечающую ее новому положению в мире, реалистичную в оцен( ке потенциальных угроз и оборонных потребностей, соразмерную имеющимся ресурсам, способную мобилизовать широкую под( держку в стране. Важно отметить, что такая стратегическая кон( цепция, чтобы быть действенной в практическом смысле, должна определять образ мыслей и поведение российского министерства обороны и иметь реальное влияние на выбор приоритетов в воен( ных расходах, на формирование и развертывание вооруженных сил. После 1991 года предпринимались попытки сформулировать и систематизировать новую российскую доктрину национальной безопасности, в том числе в таких документах, как проект кон( цепции национальной безопасности 1992 года, концепция нацио( нальной безопасности 1997 года, концепция национальной безо( пасности 2000 года и еще одна – концепция, сформулированная Стивен Э. Миллер 18 в 2003 году 22 . Сущностное содержание и эволюция этих концеп( ций рассматриваются в последующих главах, прежде всего в гла( ве Павла Баева, посвященной нелегкому процессу выработки по( литики национальной безопасности России в 1990(е годы. Таким образом, прогнозы относительно стремления России выработать новую стратегическую концепцию оправдались. Однако оказалось, что весь этот ряд изложенных в документах стратегических концепций мало повлиял на проведение военной реформы. В каждой из них содержались по(разному сформули( рованные, но одинаково нереалистичные оценки угроз, они не получили необходимой внутренней поддержки, не учитывали жесткие финансовые ограничения и так или иначе не выдержа( ли практической проверки. Они так и не предложили модели для военной реформы, которую гражданские и военные лидеры рас( сматривали бы как руководство для будущей военной политики. В самом деле, как писал Марк Креймер о концепции националь( ной безопасности от января 2000 года, "многие принимаемые в России документы почти сразу же забываются и никак не влия( ют на политику. Мало кто помнит, что говорилось в той или иной из предыдущих [стратегических] концепций или что такая кон( цепция вообще существовала. Вполне вероятно, что последний из принятых документов тоже будет значить очень мало" 23 . К тому же выяснилось, что многие русские, в том числе полити( ческая и военная элита, не хотят расставаться с мечтами о стату( се великой державы и предпринимают "дальнейшие усилия", нацеленные на "поддержание величия России" 24 . А ведь в началь( ный период существования нового Российского государства счи( талось, что вслед за осознанием Москвой своей новой роли в мире и выработкой новой стратегической концепции должна со всей неизбежностью последовать военная реформа. Только так Россия могла бы в конечном счете иметь в своем распоряжении военный потенциал, отвечающий ее потребностям. Считалось, 22 Подробное рассмотрение этих попыток можно найти в: Celeste A. Wallander. Russian National Security Policy in 2000. PONARS Policy Memo no. 102. Cambridge, MA: Harvard University, January 2000. 23 Mark Kramer. What Is Driving Russia’s New Strategic Concept? PONARS Policy Memo no. 103. Cambridge, MA: Harvard University, January 2000, p. 3. 24 Pavel Baev. Putin Reconstitutes Russia’s Great Power Status. PONARS Policy Memo no. 318. Cambridge, MA: Harvard University, November 2003, p. 1. В ВЕДЕНИЕ Военная мощь Москвы: Россия в поисках безопасности 19 что это одна из важнейших мотиваций для проведения военной реформы. Тоталитарные вооруженные силы К этим практическим и стратегическим побудительным моти( вам проведения военной реформы следует добавить серьезней( ший политический фактор: Россия не просто новое государство, это государство, находящееся в стадии глубокой политической и социальной трансформации, направленной на обеспечение де( мократии, открытого, прозрачного общества и рыночной эконо( мики. России необходимо было сконструировать военную маши( ну, отвечающую новым внутренним политическим реалиям. Разумеется, "оборонная" бюрократия и военная организация со( ветского типа, унаследованные Москвой, неприменимы в демок( ратизирующейся России. Это тяжкое административное наследие отражает тоталитарное прошлое, которое многие русские хотели бы оставить позади. Советский военный комплекс был во многих отношениях автономной структурой, привыкшей к тому, что это государство и общество служат его интересам, а не наоборот. Ему было позволено действовать, ни перед кем не отчитываясь, он был отгорожен от общественного контроля и политического надзора. Такое положение немыслимо в демократической России. Поэто( му в той степени и по мере того, как политические реформы в России будут продвигаться вперед и достигать успеха, будет оче( видна необходимость и неизбежность военной реформы. Кроме того, считалось общепризнанным, что неотъемлемой частью всего проекта военной реформы является демократиче( ское реформирование армии. До тех пор, пока российские воен( ные, которых полностью устраивало их положение в советской системе, будут оставаться неподотчетными перед политической властью, перспективы проведения столь необходимой широко( масштабной реформы не будут проглядываться. Демократиче( ской России нужны вооруженные силы, которые она могли бы формировать и контролировать. Соответственно, демократиза( ция российского военного комплекса бесспорно является пер( вым важнейшим шагом в осуществлении проекта военной ре( формы. Как пишет Джекоб Кипп, начальным этапом реформы российских вооруженных сил должно стать "преодоление совет( ского наследия в виде милитаризованного государства, общества и экономики. Для этого необходима эффективная система граж( Стивен Э. Миллер 20 данского контроля над военными" 25 . Казалось вполне разумным предположить, что подчинение гражданской власти, подотчет ность законодательной власти и соответствие стандартам более открытого и прозрачного общества, вне всяких сомнений, ко ренным образом изменят сущность российских вооруженных сил и будут способствовать их глубокому реформированию. Политически преобразованная Россия создаст реформирован ные вооруженные силы. По крайней мере, так казалось 26 Чеченская катастрофа В добавлении ко всем прочим веским причинам проведения военной реформы Россия в 1994 году оказалась вовлеченной в трагическую и злосчастную чеченскую военную авантюру, ко торая ярко высветила недостатки и неэффективность россий ских вооруженных сил 27 . В Чечне российская армия оказалась неспособна ответить на относительно слабый вызов небольших вооруженных группировок, ведущих повстанческие операции невысокой интенсивности. Со всей очевидностью обнаружи лось, что российская армия плохо подготовлена, недостаточно мотивирована, плохо вооружена, плохо снабжается и имеет сла бое руководство 28 . Как пишет Рой Эллисон в своей главе, прими 25 Jacob Kipp. Russian Military Reform: Status and Prospects. Ft. Leavenworth, KS: Foreign Military Studies Office, June 1998, http://www.fas.org/ nuke/guide/russia/agency/rusrform, p. 3 сетевой версии. 26 В качестве примера ранней, всецело пессимистической и, увы, до вольно точной оценки попыток России демократизировать вооруженные силы см. Stephen J. Blank. Russian Defense Legislation and Russian Democracy. Carlisle, PA: Strategic Studies Institute, U.S. Army War College, August 17, 1995. Бланк приходит к выводу, что "Россия движется назад во взаимоотношениях между гражданским обществом и военными и в отношении демократии" (р. 32). 27 Подробный анализ российского чеченского опыта можно найти в: Anatol Lieven. Chechnya: Tombstone of Russian Power. New Haven, CT: Yale University Press, 1999. Анализ доводится до наших дней в: Matthew Evangelista. The Chechen Wars: Will Russia Go the Way of the Soviet Union? Washington, DC: Brookings Institution, 2003. 28 Обнаружившаяся неэффективность российской армии анализиру ется, к примеру, в: Olga Oliker and Tanya CharlickPaley. Assessing Russia’s Decline: Trends and Implications for the United States and the U.S. Air Force. Santa Monica, CA: RAND, 2002, pp. 7072. В ВЕДЕНИЕ Военная мощь Москвы: Россия в поисках безопасности 21 тивная тактика России в первой чеченской войне, в том числе массированное, ужасающее по последствиям и по большей час( ти беспорядочное использование огневых средств, отражала по( чти полное неумение российских военных адаптироваться к кон( фликтам малой интенсивности и повстанческим действиям, с которыми им с наибольшей вероятностью придется иметь дело на своей беспокойной южной периферии. Несколько лучше Россия действовала во вторую чеченскую войну, начавшуюся в 1999 году. Но бесспорная победа пока так и не достигнута 29 . В целом российский военный опыт в Чечне продемонстрировал, что российские вооруженные силы нахо( дятся в чрезвычайно плохом состоянии и на редкость неэффек( тивны. После Чечни стало предельно ясно, что Россия не распо( лагает военным инструментом, способным ответить на вызовы безопасности страны, с которыми ей, весьма вероятно, придется столкнуться. Может ли быть более убедительным аргумент в пользу реформы 30 ? В целом налицо целый ряд факторов, настойчиво подталки( вающих к военным реформам в России. И действительно, мно( 29 О продолжающихся трудностях России в Чечне см. Aleksandr Golts. Putin and the Chechen War: Together Forever. – Moscow Times, February 11, 2004. 30 В литературе по инновациям в военной сфере поражение определя( ется как потенциально самый сильный стимул реформы. Но в этой литера( туре ведутся горячие споры о предпосылках успешных инноваций, среди которых называются международные, организационные, культурные, тех( нологические и стратегические факторы. Военная реформа в России впи( сывается в этот контекст и представляет любопытный пример того, как побудительные причины военных инноваций и барьеры на их пути сталки( ваются между собой. Ниже приводятся некоторые из работ по этому воп( росу: Barry R. Posen. The Sources of Military Doctrine: France, Britain, and Germany between the World Wars. Ithaca, NY: Cornell University Press, 1986, где анализируются международные и организационные предпосылки ин( новаций; Stephen Peter Rosen. Winning the Next War: Innovation and the Modern Military. Ithaca, NY: Cornell University Press, 1991, где особое внима( ние уделяется истокам инноваций в сфере военного истеблишмента; Elizabeth Kier. Imagining War: French and British Military Doctrine between the Wars. Princeton, NJ: Princeton University Press, 1997, где итоги проведе( ния военной политики объясняются с точки зрения стратегической куль( туры, и Michael O’Hanlon. Technological Change and the Future of Warfare. Washington DC: Brookings Institution, 2000, где оценивается воздействие технологии на военную доктрину. |