Исследования Американской академии по проблемамглобальной безопасности
 Скачать 1.52 Mb.
|
|
Новая стратегическая концепция, меньшая армия. Россий( ские военные привержены принципу сохранения огромной при( зывной армии и поддержания гигантского мобилизационного потенциала. Невозможность содержать многочисленный и бое( способный резерв для всеобщей мобилизации сейчас служит ос( новным аргументом против профессиональной армии. Эта кон( цепция, а также традиции советской и российской царской армии глубоко укоренились в сознании офицерского корпуса, Г ЛАВА 3. Военная реформа: от кризиса до застоя 133 большинства политиков и стратегов, да и широкой обществен( ности. Тем не менее такой менталитет крепко связан с представ( лениями о больших войнах, которые Россия вряд ли будет когда( либо вести, и с принципами боевых действий, несозвучных представлениям о современной войне. Элементарный стратеги( ческий анализ показывает, что эти стереотипы устарели и ото( рваны от действительности. Предположим, что в каком(то воображаемом сценарии оче( редной "большой войны", аналогичной Второй мировой или по( тенциальному конфликту, прогнозируемому в ходе холодной войны, гипотетическими противниками России могут быть толь( ко НАТО или Китай. В каждом из этих случаев боевые действия стремительно переросли бы в крупный конфликт с применени( ем оружия массового уничтожения, что открыто предусматри( вает российская военная доктрина, которая недвусмысленно предписывает российской стороне первой применить ядерное оружие "в ответ на крупномасштабную агрессию с применени( ем обычного вооружения в ситуациях, угрожающих националь( ной безопасности Российской Федерации". Понятно, что моби( лизация в этом случае была бы невозможной и бессмысленной. Даже если предположить, что произошла задержка с приме( нением ядерного оружия в этой гипотетической войне, шансов для проведения всеобщей мобилизации практически не будет. Конфликты недавнего времени показали, что при любом столк( новении с силами НАТО не будет никакого неуязвимого тыла (который был в обеих мировых войнах). Сегодня обычные высо( коточные ракеты большой дальности и управляемые авиацион( ные бомбы способны быстро разрушить оборонные предприя( тия, складскую инфраструктуру, транспортную систему и службы тыла на всей заданной территории. Все это может произойти до того как страна, на которую совершено нападение, успеет отмобилизовать, вооружить, под( готовить миллионы своих резервистов и отправить их на фронт. У России даже нет, и вряд ли появится в ближайшем будущем, для этих резервистов достаточно оружия и снаряжения, находя( щихся в удовлетворительном состоянии, кроме легкого воору( жения, которое не очень(то им пригодится в "большой" войне. Гипотетическая крупномасштабная война с Китаем будет иной по характеру. В ближайшем будущем Китайская Народная Республика едва ли сможет оснастить свою армию обычным вооружением, сравнимым по уровню с натовским, особенно Алексей Арбатов 134 высокоточными ракетами большой дальности. В то же время состязаться с Китаем в масштабах мобилизации резервистов в предвоенной ситуации или в ходе войны – дело совершенно безнадежное в силу безграничных людских резервов Китая и его геостратегических преимуществ в вероятной зоне гипотетиче( ского конфликта (Забайкалье и Дальний Восток). Таким образом, кто бы ни оказался гипотетическим против( ником – НАТО или Китай, большой мобилизационный потен( циал не слишком пригодится России, даже если сценарий угро( зы принимать всерьез. Следует также отметить, что России нет смысла планировать свои военные потребности в расчете на широкомасштабную войну с НАТО – ведь почти со всеми госу( дарствами – членами этой организации у России сложились хорошие отношения. Это просто нереалистичная оценка угро( зы, и она не должна мешать проведению давно назревшей ре( формы в области комплектования российских вооруженных сил. Другие возможные "горячие точки", которые следовало бы принять во внимание, такие как региональные и локальные кон( фликты, миротворческая деятельность, проведение антитерро( ристических операций, не требуют всеобщей мобилизации, по крайней мере такой, которая имела место во время Второй ми( ровой войны и которая все еще предусматривается в планах рос( сийского министерства обороны (призыв нескольких миллионов человек). В аргументе, что в некоторых обстоятельствах может потре( боваться призыв резервистов, есть доля истины. Да и нет ника( кого смысла утверждать, что профессиональная армия несовме( стима с сохранением эффективных резервов. Следует отметить, что в некоторых недавних конфликтах заграницей США и их союзники задействовали своих резервистов (Национальную гвардию) параллельно с профессиональными войсками. Это го( ворит о том, что ограниченный резерв вполне совместим с про( фессиональной армией. России также может потребоваться дополнительный контин( гент для пополнения своих регулярных войск или их замены в случае развертывания в отдаленных районах. Такой резервный контингент (дополнительно 50–70 процентов численности регу( лярной армии) не исключается; более того, сторонники военной реформы предусматривают сохранение мобилизационного резер( ва даже после того, как призывная армия в конце концов уступит место профессиональной. Эта категория военнослужащих может Г ЛАВА 3. Военная реформа: от кризиса до застоя 135 включать тех, кто уже служил добровольно по контракту и кого этот контракт обязывает оставаться в боеспособном резерве до определенного возраста. Кроме того, личный состав других рос( сийских войск (например, внутренних и пограничных), числен( ность которых на сегодняшний день сопоставима с численностью традиционных вооруженных сил, должен быть надлежащим об( разом подготовлен для того, чтобы пополнить регулярную армию. Разумеется, эти военнослужащие будут намного превосходить нынешних призывников(резервистов по уровню профессиона( лизма. Кроме того, через пять лет в резерве еще останутся четыре миллиона, а через 10 лет – два миллиона резервистов первой категории, отслуживших в призывной армии до 2003 года, и этого вполне достаточно для решения всех проблем резерва, связанных с переходом к добровольно(контрактной армии. Иными словами, аргументы в пользу сохранения российской огромной призывной армии и ее мобилизационной базы резерви( стов не выдерживают критики. Россия не нуждается в такой ар( мии, она не соответствует реальным оценкам вероятных против( ников России и потенциальных угроз ее безопасности. Таким образом, один из главных доводов против перехода к профессио( нальной армии совершенно не убедителен. Конечно, отказаться от идеи традиционного массового армейского резерва – шаг очень трудный и болезненный для любой военной организации призывного типа, каковой является российская. Поэтому раздаю( щиеся призывы в отношении рационализации армии вряд ли смо( гут убедить министерство обороны в необходимости перемен; для этого, видимо, потребуется принять твердые и недвусмысленные решения на самых верхних этажах власти. Может ли Россия позволить себе профессиональную ар< мию? Другой веский, на первый взгляд, довод против перехода к добровольной службе состоит в том, что реформа – слишком дорогостоящее мероприятие, что Россия не может позволить себе содержать достаточно многочисленную контрактную ар( мию, потому что денежное довольствие, выплачиваемое ее офи( церам и солдатам, должно быть достаточно высоким, чтобы сде( лать военную службу конкурентоспособной по отношению к карьерным возможностям в гражданской экономике. Существу( ет также мнение, что хронические проблемы с российским бюд( жетом, недостаточность ассигнований на оборону и затраты на выплату денежного довольствия личному составу вообще исклю( чают возможность профессионализации армии. Алексей Арбатов 136 Такие практические соображения не лишены оснований. Справедливо, что бюджетные ограничения в значительной сте( пени лимитируют действительное, делая его далеким от желае( мого. Однако доводы в отношении того, что Россия не в состоя( нии содержать соответствующую профессиональную армию, не имеют под собой никаких оснований. При наличии реалистич( ной стратегической концепции и при разумном военном плани( ровании Россия сможет создать не просто адекватную профес( сиональную армию, но такую, которая обеспечит стране б óльшую военную мощь, нежели современные российские ог( ромные по численности, но плохо подготовленные и плохо осна( щенные вооруженные силы. Анализ этого вопроса следует начать с оценки финансовых ресурсов, которые фактически имеются в распоряжении рос( сийского оборонного истеблишмента. Как уже было отмечено выше, специалисты – как военные, так и гражданские, – рабо( тающие в российских центрах стратегических исследований, пришли к общему заключению, что приемлемый уровень обо( ронных расходов (в соответствии с российскими и международ( ными стандартами оборонной достаточности) должен составлять примерно 3,5 процента ВНП. В российском бюджете на 2003 год на национальную оборону ассигновано примерно 344 млрд. руб( лей, или 2,7 процента ВНП. По всей видимости, уровень оборон( ных расходов в мирное время не должен превышать 3 процентов ВНП. Если в бюджете на 2003 год будет выделено 3 процента ВНП на оборону, это будет означать, что оборонщики получат дополнительно более 40 млрд. рублей, а общие расходы на обо( рону возрастут до 390 млрд. рублей. Такое увеличение было бы, вероятно, возможным, если бы бюджет был полностью откры( тым и в разумных пределах доводился бы до сведения полити( ческого и стратегического сообщества и широкой общественно( сти. В этом случае заинтересованные стороны имели бы возможность по достоинству оценить и поддержать военную политику, финансируемую деньгами налогоплательщиков. Этот решающий фактор является отправной точкой дальнейшего ана( лиза. Вторым бесспорным фактом является то, что у военнослу( жащих российской армии должен быть достойный уровень жиз( ни, хотя бы по русским меркам. При нынешних ценах ежеме( сячное денежное довольствие, например, младшего офицера должно составлять как минимум 10 тыс. рублей. (На сегодняш( Г ЛАВА 3. Военная реформа: от кризиса до застоя 137 ний день младший офицер получает около 6 тыс. рублей в месяц, что эквивалентно 200 долл.) Сколько профессиональных военнослужащих Россия в состо( янии содержать при соблюдении вышеупомянутых условий? Это в первую очередь зависит от избранной модели профессионализа( ции армии и от того, куда направляются средства оборонного бюд( жета. Один из возможных вариантов – это, например, увеличение денежного довольствия офицерского корпуса при сохранении при( зыва рядового состава. Моделирование с применением современ( ных методологий показывает, что при условии пропорционального увеличения денежного довольствия всем офицерам и сохранения всех прочих расходов на содержание вооруженных сил в выше( упомянутых пределах (3 процента ВНП) Россия сможет содержать армию численностью до 800 тыс. человек с соотношением офице( ров и рядового состава 1:3. В соответствии с этим сценарием воору( женные силы будут по(прежнему расходовать не более 30 процен( тов своего бюджета на инвестиции в НИОКР, поставки оружия и военного снаряжения, капитальное строительство и ремонт воору( жений, как это было с конца 1990(х годов до начала нынешнего десятилетия. Но если финансирование инвестиций в повышение технического уровня армии достигнет хотя бы 40 процентов офи( циально объявленной величины оборонного бюджета, численность личного состава российской армии можно будет поддерживать на уровне не выше 700 тыс. При более широком подходе к профессионализации армии контрактный принцип комплектования мог бы быть распростра( нен и на рядовой состав. В мире высоких технологий этот рас( ширенный подход к профессионализации крайне желателен. Для того чтобы овладеть новейшей военной техникой и новатор( скими тактическими приемами ведения современной войны и покончить с казарменным насилием ("дедовщиной") и другими пороками, разъедающими российскую армию, вооруженные силы следует пополнять более качественным личным составом. По мнению автора и многих его единомышленников, этого мож( но достичь, только если набор в российскую армию рядовых и сержантов будет происходить на контрактной основе. Если Рос( сия пойдет по этому пути, какую армию сможет она себе позво( лить? Исходя из вышеприведенных расчетов, Россия может на сегодняшний день содержать добровольную армию численнос( тью в 550 тыс. человек (при условии, что рядовые контрактники будут получать не менее 5 тыс. рублей в месяц). Алексей Арбатов 138 Контрактная армия обладает огромными преимуществами перед призывной. Важно то, что она лучше приспособлена к со( временной войне. Опыт недавних войн, в которых участвовали передовые профессиональные армии, показывает, что хорошо подготовленные вооруженные силы, состоящие исключительно из добровольцев(контрактников, несут меньшие потери и нано( сят меньше сопутствующих разрушений. Боевые действия амери( канских войск в районе Персидского залива в 1991 и 2003 годах и в Афганистане в 2001–2002 годах наглядно продемонстрировали преимущества профессиональной, полностью добровольной ар( мии. С другой стороны, вьетнамский опыт США, боевые дей( ствия российских войск в Афганистане и обе чеченские кампа( нии последнего десятилетия убедительно свидетельствовали о недостатках призывного принципа комплектования вооружен( ных сил. С учетом вышеупомянутых финансовых ограничений чис( ленность личного состава российской армии может составлять от 550 тыс. до 700 тыс. в зависимости от того, будет ли переход к профессиональной армии охватывать только офицерский кор( пус или весь личный состав. Более ограниченный подход ведет к увеличению численности, но дополнительный призыв 150 тыс. рядовых не сможет компенсировать потерю качества по сравне( нию с профессиональной армией. Во всяком случае, такая разница в численности личного состава не играет большой роли в отличие от других факторов, влияющих на безопасность Рос( сии (например, степень защищенности государственных границ, острота этнических конфликтов внутри страны и на ее грани( цах, взаимоотношения с соседними государствами, ситуация с разоружением и нераспространением вооружений в мире и т. д.). Вышеприведенные расчеты были основаны на следующих предположениях: во(первых, оборонный бюджет будет увеличен до почти 3 процентов российского ВНП, и во(вторых, бюджет и военная политика будут открыты для широкого обсуждения об( щественностью и переданы для внимательного изучения парла( ментом явно в целях проведения радикальных реформ. Если бюджет останется на своем нынешнем уровне (2,7 процента ВНП), то численность личного состава вооруженных сил (на ос( нове тех же расчетов) значительно сократится. Можно рассмотреть этот вопрос и с точки зрения стоимости перевода имеющегося личного состава численностью около Г ЛАВА 3. Военная реформа: от кризиса до застоя 139 1,2 млн. человек на профессиональную основу. Если нынешнюю армию полностью перевести на комплектование на доброволь( ной основе и при этом вдвое повысить денежное содержание контрактников, как рядовых, так и офицеров (c целью привлече( ния способных людей на контрактную службу), то оборонный бюджет придется увеличить на 100 млрд. рублей, или на 25 про( центов. Если сократить численность вооруженных сил на 800 тыс. человек, то дополнительные расходы значительно уменьшатся: потребуется дополнительно 32 млрд. рублей плюс 27 млрд. для покрытия стоимости сокращений – всего 59 млрд. рублей (15 процентов). После проведения сокращений дополни( тельные расходы на содержание армии, полностью переведен( ной на добровольную основу, составят лишь 30 млрд. рублей (увеличение на 10 процентов). Учитывая широкие масштабы реформы, ее осуществление обойдется гораздо дешевле, чем утверждает правительство и министерство обороны. Если реформа будет проводиться раци( онально и последовательно, то наших бюджетных средств на нее хватит. Несмотря на возражения со стороны критиков кадровых преобразований в армии, Россия может себе позволить содер( жать профессиональную армию, способную решать поставлен( ные перед ней задачи. И все(таки российская военная бюрокра( тия никогда добровольно не примет такую программу и будет явно или тайно препятствовать ее осуществлению. Нерешительные попытки реформирования кадровой систе< мы российской армии. Сторонники военной реформы считают, что основные доводы против перехода на добровольно(контрак( тный принцип комплектования вооруженных сил неубедитель( ны и могут быть легко опровергнуты. Они убеждены, что рефор( мирование системы комплектования личным составом – важнейшая предпосылка военной реформы в целом. Только создав компактную, хорошо подготовленную и высокопрофес( сиональную армию, Россия сможет усилить свой военный по( тенциал и в конце концов приступить к проведению столь необ( ходимой программы модернизации. Усилия по проведению кадровых реформ находят свое отражение в программе и бюд( жете российского правительства. Тем не менее в реальности мы видим не энергичное движение вперед и серьезную привержен( ность реформе, а вялые, нерешительные действия военных бю( рократов, незаинтересованных в реформировании принципа комплектования армии. Алексей Арбатов 140 Это находит свое отражение в федеральном бюджете на 2003 год. В разделе "Военная реформа", который не входит в состав раздела "Национальная оборона", речь идет только о со( кращении личного состава, предоставлении выходного пособия, жилья и компенсации отставникам расходов на переезд. Впер( вые за последние годы этот бюджет был сокращен даже в теку( щих ценах – с 16,5 млрд. рублей в 2002 году до 14,6 млрд. рублей в 2003 году. Это свидетельствует о замедлении темпов сокраще( ния российских вооруженных сил. Вновь уволенных с военной службы будет в три раза меньше, чем в 2002 году (примерно 30 тыс. человек). Это очень важный показатель: содержание кад( ров, состоящих на действительной службе, обходится так доро( го, что на проведение военной реформы, могущей в конечном счете привести к укреплению личного состава, средств остается немного. Затягивание процесса дальнейшего сокращения спи( сочного состава вооруженных сил – это типичный бюрократи( ческий прием саботирования реформы. Кроме всего прочего, это может замедлить переход от призывного к контрактному прин( ципу комплектования личного состава. Между тем в федеральном бюджете на 2003 год выделено 1,2 млрд. рублей на прямые расходы по реформированию про( цесса комплектования армии. Предполагается, что этого будет достаточно для перевода на контрактную основу 30 тыс. чело( век, или четырех сухопутных дивизий, но дело в том, что эти средства предназначены для комплектования контрактниками лишь одного крупного подразделения – 76(й Псковской воздуш( но(десантной дивизии – в порядке "эксперимента". Деньги пой( дут в основном на улучшение жилищных условий и усовершен( ствование тыловой инфраструктуры, а не на увеличение денежного довольствия солдатам и не на предоставление им воз( можности решать свои жилищные проблемы самостоятельно (т. е. квартировать либо в казарме, либо на съемной жилплоща( ди). Естественно, в рамках этого "эксперимента" командование пытается улучшить жилищные условия военнослужащих и со( циальную инфраструктуру части в целом. Однако надобности в таком "эксперименте" нет, потому что дивизия, полностью пере( шедшая на добровольно(контрактный принцип комплектования, уже существует – это 201(я дивизия, развернутая в Таджикис( тане, которая продемонстрировала значительные преимущества контрактной системы. Тем не менее командование вооружен( ными силами решило преуменьшить значение этого положитель( Г ЛАВА 3. Военная реформа: от кризиса до застоя 141 ного опыта. Создается впечатление, что высшее армейское ко( мандование России пытается доказать на примере этого экспе( римента, что содержание контрактной армии не по карману России, и намеренно избрало с этой целью наименее рациональ( ное использование выделенных на него средств. План призыва был обнародован министерством обороны в ноябре 2001 года и предварительно утвержден президентом Пу( тиным в марте 2003 года. По опубликованным данным, план пре( дусматривает перевод на контрактную основу примерно одной четверти личного состава российской армии (то есть в общей сложности 167 тыс. человек, включая 130 тыс. военнослужащих) к концу 2007 года. Первыми перейдут на добровольно(контрак( тную основу части повышенной боевой готовности, которые на( ходятся преимущественно в составе сухопутных войск. Осуще( ствление этого плана будет, по всей видимости, длительным, дорогостоящим и в конечном счете малоэффективным процес( сом. По оценкам министерства обороны, расходы на осуществле( ние плана перехода на контрактную систему составят 15–20 млрд. рублей в год, из которых 90 процентов пойдут на улучше( ние жилищных условий, повышение уровня подготовки, ремонт и техобслуживание вооружения и боевого снаряжения (по(ви( димому, такие мероприятия считаются необязательными для призывной армии). За четыре года осуществление этого раздела военной реформы обойдется примерно в 80 млрд. рублей, а в результате на контрактную основу будет переведено 15 процен( тов военнослужащих (25 процентов рядового состава, помимо офицеров) примерно в 160 воинских частях (дивизиях, бригадах, полках и батальонах). Хотя осуществление плана будет сопря( жено с большими расходами, он ненамного приблизит переход к контрактной армии; собственно говоря, в 1997 году в россий( ской армии было больше контрактников (хотя, как правило, не в боевых частях или на боевых позициях). Нет никаких сомнений, что здесь мы имеем дело с примитивным бюрократическим пла( ном проведения реформы, который обречен (а может быть, и рассчитан) на провал и постепенное забвение. Она не повысит качественный уровень личного состава, не послужит модерни( зации вооружения и совершенствованию методов ведения опе( раций; не решит она и насущных проблем вооруженных сил и оборонной промышленности. |