Исследования Американской академии по проблемамглобальной безопасности
 Скачать 1.52 Mb.
|
|
ЗАКЛЮЧЕНИЕ Действия президента Путина в 2000–2004 годах, направлен( ные на реформирование государственной структуры России, свидетельствуют о его глубокой убежденности в том, что управ( лять такой страной, как Россия, можно, лишь установив строгую систему иерархической подчиненности военного типа. Полити( ческая элита и российский народ в основном разделяют эту тра( диционную веру. В опросе, проведенном ВЦИОМ (Всероссий( ским центром изучения общественного мнения) в июне 2002 года, армия занимала третье место среди российских ин( ститутов, вызывающих наибольшее доверие, вслед за президен( том и Русской православной церковью, и опережала службы бе( 61 Алексей Арбатов, Петр Ромашкин. Бюджет как зеркало военной реформы. – Независимое военное обозрение, 17 января 2003 г. Г ЛАВА 2. Социально(политическое положение российских военных 113 зопасности. Однако в то же время 45 процентов россиян счита( ли службу в армии бременем. Только 22 процента хотели, чтобы их "сын, брат, муж или другой близкий родственник служил сей( час в армии" 62 В сознании большинства россиян (прежде всего тех, кто прошел через советскую систему воспитания) жива вера в то, что армия является подлинным фундаментом таких государств, как Россия. Откуда проистекает эта убежденность? Ответ зак( лючается в модели государства, строившегося в России на про( тяжении последних 300 лет. Реформы Петра Великого имели главной целью создание и поддержание громадной армии. В последующие века русские не знали иного способа консолида( ции национальных ресурсов, кроме как с помощью военной мобилизации. (Единственное исключение – использование тру( да заключенных при Иосифе Сталине.) Воинская повинность существовала в России столько, сколько сама регулярная армия. Для большинства населения военная служба всегда была тяж( ким бременем и в качестве таковой оказала на народ глубокое психологическое влияние. С одной стороны, никто не ставит под сомнение право государства призывать гражданских лиц на во( енную службу. С другой стороны, российское общество не осуж( дает тех, кто пытается уклониться от призыва. В отличие от армий всех других стран мира, основа россий( ских вооруженных сил – не офицерский корпус, а масса плохо обученных новобранцев, главное преимущество которых заклю( чается в способности постоянно возобновляться. Обязанность российских офицеров состоит в обучении этой примитивной массы и затем развертывании ее на поле боя. Российские гене( ралы продолжают мыслить категориями Второй мировой войны (или Третьей мировой войны). Они пойдут на все ради сохране( ния призыва и российского мобилизационного резерва. Сейчас они стремятся убедить президента сократить число отсрочек от призыва. Концепция массовой армии необходима для их выжи( вания, но смертельна для вооруженных сил в целом. Эти черты военной культуры глубоко пронизывают все сто( роны российского общества и во многом определяют характер отношений между гражданскими и военными, существующий в 62 Алексей Левинсон. Неизбывный атрибут. – Еженедельный журнал, № 36 (2002). Александр Гольц 114 стране. Тот факт, что ни российские военные, ни российский народ не имеют представления об альтернативной системе воен( ной службы, заставляет их противиться реформам и благожела( тельно относиться к лидерам с военными пристрастиями. При отсутствии широкомасштабных угроз безопасности России разложение ее вооруженных сил, по(видимому, будет продолжаться. При этом призывников по(прежнему будут бить и убивать, кто(то будет дезертировать, а неэффективность обыч( ных вооруженных сил – возрастать. В самом деле, регулярная армия с трудом справляется – если вообще справляется – даже с местными угрозами и конфликтами. Поэтому нельзя исклю( чать, что руководство решит, что у него нет иного выбора, кроме как использовать ядерное оружие. Такой может стать цена про( вала реформы российской армии. 115 ольшинство российских государственных чиновников, политиков, экспертов и журналистов в основном сходятся во мнении о том, какая армия нужна стране. Как минимум, Рос( сии требуются гораздо лучше подготовленные и технически ос( нащенные вооруженные силы, способные выполнять четко по( ставленные задачи как в нынешней ситуации, так и в более отдаленной перспективе. В то же время правительство должно гарантировать российским военнослужащим достойное денеж( ное довольствие и нормальные жилищные условия. Новые угрозы национальной безопасности России и слож( нейшие проблемы, вставшие перед страной через полтора де( сятка лет после окончания холодной войны, настоятельно дикту( ют необходимость создания новой военной организации, коренным образом отличающейся от той, которой располагает страна в настоящее время. После трагических событий, связан( ных с захватом террористами заложников в Московском теат( ральном центре в октябре 2002 года, президент Владимир Путин заявил о необходимости радикального пересмотра традиционной российской военной доктрины и проведения глубоких измене( ний в вооруженных силах страны. Он заключил, что российская армия должна перестроиться для решения задачи борьбы с меж( дународным терроризмом и связанными с ним угрозами. Эту позицию Путина разделяют далеко не все в российских воен( ных, политических и научных кругах. Тем не менее необходимость всесторонней перестройки российского оборонного комплекса (как вооруженных сил, так ГЛАВА 3 ВОЕННАЯ РЕФОРМА: ОТ КРИЗИСА ДО ЗАСТОЯ А ЛЕКСЕЙ А РБАТОВ Б В главе содержатся выдержки из статьи Алексея Арбатова "Какая ар( мия нужна России?" (Russian Global Affairs, No. 2, February 2003). Алексей Арбатов 116 и военной промышленности) признается всеми. Все дело в дета( лях: существуют глубокие разногласия в отношении целей и средств такой перестройки, ведутся яростные споры о приори( тетах, темпах и направлениях военной реформы. Военный истеблишмент любой страны тесно связан с внеш( ней политикой государства, с внутренними экономическими, общественными и политическими условиями и ограничениями, а также с историческими и культурными традициями страны. Поэтому нет ничего удивительного в том, что в спорах о военной реформе в России нашли свое отражение глубокие политиче( ские и идеологические разногласия, неизбежные в обществе, которое вот уже около двух десятилетий переживает период коренных, болезненных преобразований. Именно это определя( ет специфику российских дебатов о состоянии и реформирова( нии оборонной сферы и их отличие от споров по этим вопросам, ведущихся в Соединенных Штатах или любой другой стране современного мира. Другое принципиальное отличие заключается в том, что се( годняшняя России – единственная в мире страна, которой при( ходится одновременно решать четыре весьма дорогостоящие задачи: осуществлять военную реформу; поддерживать надлежа( щий уровень безопасности, надежности и стабильности своего ракетно(космического комплекса; выполнять взятые на себя обязательства в рамках международных соглашений о контроле над вооружениями и разоружении и модернизировать свои обычные вооруженные силы в целях противодействия новым видам угроз. И последнее (но отнюдь не по степени важности) замечание: все разговоры на эту тему остаются чисто теоретическими, если не учитывать реальные потребности национальной обороны, с одной стороны, и имеющиеся ресурсы (главным образом финан( совые и людские)– с другой. В целом военная доктрина, страте( гия, планы развития вооруженных сил и государственная про( грамма вооружений суть не что иное, как компромисс между целями и ресурсами или, иными словами, между желаемым и доступным. Эту главу я начну с краткого описания нескольких ключе( вых факторов, влияющих на ход дискуссий о российской воен( ной доктрине. Речь идет прежде всего о двух серьезных ограни( чениях – нехватке информации и нехватке ресурсов. Третья проблема – это наличие множества военных организаций (на( Г ЛАВА 3. Военная реформа: от кризиса до застоя 117 пример, пограничных войск и сил внутренней безопасности), которые не входят в состав традиционных российских воору( женных сил, но которых продуманная военная реформа также должна коснуться. Распространение реформы на эти организа( ции значительно усложнит ее ход с политической, организаци( онной и концептуальной точек зрения. Во второй части главы я остановлюсь на содержании программы военной реформы, глав( ным образом на двух основных вопросах, вокруг которых сосре( доточены споры о реформе: во(первых, потребность в новой стратегической концепции и, во(вторых, отказ от всеобщей во( инской повинности и переход к профессиональной армии. Воп( рос о отмене воинской повинности – это ключевая проблема, по поводу которой ломаются копья в спорах о российской воен( ной реформе, и положительное решение этого вопроса – важ( нейшее условие создания современных и эффективных воору( женных сил. В заключение я представлю оптимистический – может быть, даже идеальный – сценарий хода российской во( енной реформы на протяжении ближайших нескольких лет. К сожалению, в реальные планы российского правительства этот сценарий никак не укладывается. КОНТЕКСТ ВОЕННОЙ РЕФОРМЫ: ВАЖНЫЕ ФАКТОРЫ Недостаток и неполнота информации Планирование любой военной реформы следует начинать с оценки текущего состояния дел и имеющихся ограничений. В России сделать это, пожалуй, особенно трудно, поскольку для того, чтобы обрести политический вес и служить руководством к действию, такие оценки должны быть достаточно убедитель( ными и заслуживающими доверия в глазах общественного мне( ния, представленного широким спектром взглядов. Действитель( но, в стране сложилось общее впечатление углубляющегося кризиса в армии. Но одного этого смутного чувства тревоги не( достаточно для разработки и проведения в жизнь действенного плана военной реформы. Одной из основных проблем является то, что даже в новой России прозрачность в военных делах по(прежнему отсутствует. Завеса секретности плотно окутывает информацию о текущем состоянии дел в вооруженных силах и в оборонной промышлен( Алексей Арбатов 118 ности и о перспективах их развития. Это, в свою очередь, зат( рудняет оценку реальной ситуации и перспектив проведения реформы. В общественных дискуссиях на оборонную тему кон( кретная фактическая информация даже по самым основным вопросам просто отсутствует. По тем скудным сведениям, кото( рые публикуются, невозможно составить даже самое общее представление о структуре вооруженных сил и об их дислока( ции, о численности основных подразделений, количестве воору( жений и другой боевой техники, об основных программах в об( ласти НИОКР и закупочной деятельности; иными словами, почерпнуть основные фактические и статистические сведения, по которым можно было бы судить, хотя бы в самом общем виде, о российской военной политике и о развитии российских воору( женных сил. Предполагается, что российская армия боеспособ( на и может выполнять четко поставленные задачи. Но в каких войнах она будет вести боевые действия, какое вооружение бу( дет использовано и на каких театрах военных действий, кто ее вероятный противник и как скоро эти действия начнутся? Не предавая гласности информацию о состоянии дел в армии, рос( сийский оборонный истеблишмент не считает нужным раскры( вать и основные положения своей политики. Кроме того, нет никакой возможности установить, во сколько в конечном счете обойдутся стране ведущиеся боевые действия, в том числе вой( на в Чечне. Поэтому нет базы для ведения на основе полной информации дискуссии о планах перестройки вооруженных сил и оборонной промышленности, об эффективности различных предложений по контролю над вооружениями и разоружению, миротворческих миссий или боевых операций иначе, чем только в теоретическом плане. Само собой разумеется, что такие отвлеченные дискуссии не могут оказать сколько(нибудь заметного влияния на приня( тие решений государственными органами, в частности на про( цесс формирования бюджета Думой. Как это ни абсурдно, но даже сведения, направляемые в Организацию Объединенных Наций и иностранным государствам в соответствии с приняты( ми Россией международными обязательствами, остаются недо( ступными для средств массовой информации, научной и широ( кой общественности. Более того, за последние несколько лет против журналистов и научных работников было возбуждено несколько уголовных дел за систематический сбор, анализ и опубликование информации о российской оборонной сфере. Г ЛАВА 3. Военная реформа: от кризиса до застоя 119 Это во многом пресекло попытки повысить степень прозрачно( сти в военных делах. Только президент, министр обороны и депутаты Комитета по обороне Государственной Думы (члены Комитета по обороне и безопасности Совета Федерации) ФС РФ могут ставить вопро( сы и запрашивать секретную информацию, касающуюся оборо( ны и оборонного бюджета. Поскольку подробное и деловое об( суждение этих вопросов ведется в таком узком кругу и под завесой секретности, гражданские чиновники, относящиеся к исполнительной и законодательной ветвям власти, лишены воз( можности ознакомиться с результатами критического анализа планов и предложений, выдвинутых Генеральным штабом и ви( дами (родами) войск. Не могут они также ни рассматривать ка( кие(либо обоснованные альтернативы, ни отвергать нереальные сценарии и задачи, ненужные программы и проекты, продикто( ванные бюрократическими амбициями и порожденные межве( домственным соперничеством. Отсутствие прозрачности в рос( сийских дискуссиях о политике национальной безопасности и военной реформе можно объяснить двумя обстоятельствами. Во( первых, ни исполнительная власть (кроме министерства оборо( ны), ни парламент, ни общество в целом не имеют основанного на полной информации представления о потенциальных угрозах для государства, которые требовали бы дополнительных усилий в оборонной сфере. Поэтому они и не испытывают острой по( требности в получении более конкретной и полезной информа( ции. Во(вторых, хотя всеми признано, что военная реформа – это единственное средство спасения вооруженных сил и оборон( ной промышленности от дальнейшей деградации, вопрос о том, сможет ли нынешнее высшее военное руководство разработать и осуществить финансово(обоснованную программу военных реформ и военную политику в целом, остается открытым. Меж( ду тем заключено молчаливое соглашение между гражданскими властями, которые, по мнению большинства экспертов, выделя( ют недостаточные ассигнования на оборону, и военными, кото( рым позволено распоряжаться этими ассигнованиями по своему усмотрению. Военные же пользуются монополией на информа( цию и не подлежат критике за произвольное расходование средств. Главное условие этого неформального соглашения – стро( гое дозирование информации об оборонной сфере, доводимой до сведения общественности. Однако даже беспрецедентное Алексей Арбатов 120 снятие этого ограничения под давлением демократических фрак( ций в Думе во время обсуждения бюджета 2003 года не оживило публичных дискуссий по вопросам обороны (как это произошло в США в 1960(х и 1970(х годах). Среди 62 обнародованных ста( тей расходов в разделе бюджета, озаглавленном "Национальная оборона", были сведения о суммах, выделенных школам и дет( ским садам для детей военнослужащих, о расходах по оплате проезда военнослужащих в места отдыха и обратно, об оплате счетов военнослужащих за электричество и коммунальные ус( луги, о стоимости хранения специальных видов горюче(смазоч( ных материалов и т. д. Более существенная информация – о структуре и составе вооруженных сил, ходе их модернизации и боевых операциях – по(прежнему оставалась закрытой. При отсутствии сведений об этих и других важных вопросах действия российских военных надежно скрыты от глаз граждан( ского сообщества и защищены от его вмешательства. Воздействие гражданских правительственных ведомств проявляется лишь в сокращении министерством финансов бюджета по всем статьям расходов (причем оборонный бюджет неизменно остается в рам( ках своих макроэкономических параметров) или в поправках, принимаемых Думой (которые зачастую лоббируются военными структурами или оборонными корпорациями). Решения прези( дента сводятся главным образом к легализации бюрократических компромиссов, достигнутых на более низком уровне. В редких случаях, когда устранить разногласия не удается, решение спус( кается сверху, отражая баланс бюрократических и политических сил и личных взаимоотношений. В конце 1990(х годов кабинет министров сокращал запрошенные военными ассигнования на 30–50 процентов; на сегодняшний день сокращения составляют примерно 10 процентов. В конце 1990(х годов доля думских по( правок к оборонному бюджету составляла около 3–5 процентов; сегодня она не превышает 1–2 процентов. Короче говоря, недостатки и неполнота информации серьез( но затрудняют ведение дискуссии по вопросам военной рефор( мы в России. Недостаточное и непродуманное финансирование Обнародование информации помогает высветить трудности и препятствия, которые стоят на пути военной реформы в Рос( сии. Как уже отмечалось, в конце 2003 года правительству под Г ЛАВА 3. Военная реформа: от кризиса до застоя 121 давлением общественности пришлось предать гласности допол нительную информацию о расходах на оборону и о текущем положении вещей в российской оборонной сфере. Таким обра зом, на основе данных о расходах на оборону, взятых из феде рального бюджета 2003 года, примерно половина которых была впервые обнародована, можно сделать некоторые практические выводы 1 . Выяснилось, что Россия тратит слишком мало на воо руженные силы, которыми она в настоящее время располагает. Кроме того, средства, ассигнованные на оборону, в большинстве случаев расходуются нерационально и неэффективно, что не позволяет удовлетворить текущие и будущие оборонные потреб ности страны. ТАБЛИЦА 3.1 |